日本基层治理研究初探

摘要：自治组织作为日本基层治理的重要组成部分，在町民自治、协同治理等方面发挥着不可替代的重要作用。虽然在历史上其形态职能有所差异，甚至在特殊时期因其职能模糊，乃至彻底丧失自治职能，成为“上行下效”的行政末端机构，遭受日本学界的批判。但正因其天然的自治职能与文化特性，对于日本社会的和谐稳定起到了关键作用。随着数字时代的来临，日本政府依托数字田园都市战略，在大力推动城乡数字化转型的同时，积极培育新型数字化自治组织，通过数字技术缓解因老龄化、农村过疏化等造成的人员流失以及城乡公共服务不均等问题。时至今日，随着日本城乡数字化转型，以町内会为代表的自治组织逐渐形成多维度、多参与的混合治理模式，加速迈向双向互动的数字化治理新阶段。

关键词：日本；自治组织；基层治理

中图分类号：C915文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）13-0024-06

A Preliminary Study on Grassroots Governance in Japan

— Focusing on the Digital Governance of Autonomous Organizations

Zeng Xiang

（Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018）

Abstract： As an important part of Japan’s grassroots governance， Japanese autonomous organizations play an irreplaceable and important role in Community residents’ self-governance and collaborative governance. Although their forms and functions have varied throughout history， they have been criticized by Japanese academics at particular times for having blurred functions or even completely lost their autonomous functions， becoming administrative end organizations that “work from above and below.” However， precisely because of its natural autonomous functions and cultural characteristics， it plays a key role in the harmony and stability of Japanese society. With the advent of the digital age， the Japanese government relying on the digital garden city strategy， vigorously promotes the digital transformation of urban and rural areas while actively fostering new digital self-governance organizations， so as to alleviate the loss of personnel due to aging and rural hollowing-out， as well as the disparity of public services between urban and rural areas， through digital technology. Nowadays，with the digital transformation of urban and rural areas in Japan， Japanese autonomous organizations represented by Chonaikai are gradually forming a multi-dimensional， multi-participation hybrid governance model and accelerating towards a new stage of digital governance with two-way interaction.

Keywords： Japan; autonomous organizations; grassroots governance

作为基层治理的重要组成部分，自治组织虽然在日本历史中存续形态有所不同，但从其诞生之初便肩负着町民自治、邻里互助等职能，在行政辅助、基层自治等治理方面发挥着重要作用。虽然在一些特殊时期，因其摇摆于行政与自治两种职能之间，乃至彻底倒向行政，以行政末端的身份存在，令人质疑其自治职能，招致部分日本学者的批判。但不可否认的是，基层自治组织在日本社会的发展历程中，发挥着不可忽视的作用。本文从日本自治组织的发展沿革入手，总结前人关于自治组织的研究成果，通过列举以町内会为代表的自治组织在数字时代的数字治理情况，研究日本自治组织在数字时代的基层治理新样态。

一、日本自治组织发展沿革

日本基层自治组织经过漫长的历史演变，逐渐形成以自主决策、独立治理为核心的自治特点。自治组织在日本有一个专有名词——住民组织，即为了达成某一特定目的，抑或为了维持、强化日常生活中的相互联系，由某一地域或某一自治体管辖下的居住民自发组成的自治组织，具有高度组织化的特点。探寻过往的历史，能够清晰地发现日本的自治组织在不同的历史时期，以不同的形态存续，但其自治核心一直延绵至今，迈入以数字治理为特色的自治阶段。

古代日本在相当长的时间里采取中央集权的律令制度，以此统治国家，在这一时期，日本自治组织则以“五保”玉野和志：《近代日本の都市化と町内会の成立》，行人社，1993，第14-15页。笔者

注：该组织因以五户为一保，由五保组成，遂称五保。的形式存在。到了日本的南北朝时期，由于各地的大名互相攻伐，连年的征战导致农耕经济受到了严重破坏，农民阶层的负担十分沉重。为了抵抗当时的封建领主的残酷剥削，属于同一领主庄园内的农民乘武士忙于混战之际，加强团结，壮大力量，在特定时机聚集于中心神社处，商讨应对办法。他们通过团结一致的斗争，以武力方式阻止领主的军队进入村庄，或向封建领主提出减轻税负等要求。在这种维护团体自身利益的斗争中，农民阶层逐渐形成了一种名为“惣”或“惣村”的农村自治体，到了十五世纪以后，日本甚至出现了横跨郡界的“惣”的联合组织［1］。这或许可以认为是现代日本自治组织联合体的最早雏形。到了江户时期，日本的自治组织以“五人组”玉野和志：《近代日本の都市化と町内会の成立》，行人社，1993，第14-15页。笔者注：江户时期，日本的一种邻保组织，以五户为一组，其组织头目称为长。的形式出现。此类组织承担着维持治安、邻里互助、纳税、债务追偿等职责，发挥着“上行下效”的行政末端功能，因此被认为是一种行政末端组织。作为广义上的地域住民组织，“组”“讲”等村落共同体组织在历史上也发挥了巨大作用［2］。

从明治后期到昭和前期，以町内会为代表的自治组织则发挥了民主化媒介的作用，一改过去行政末端的角色，作为相对独立自主的准自治组织而存在。日本在1872年发布的近代教育制度中明确规定：“町内会以及其相对应的联合会应承担与教育相关的诸如人事财政等事务。”［3］由此确立町内会等自治组织拥有独立于自治体的自主自治权。到了1878年，日本政府相继实施了《郡区町村编制法》《府县令规划》《地方税规则》，总称地方三新法。这些法规定以町内会为代表的自治组织不再作为独立的自治主体，转而作为市町村的下属机构存在。至此，町内会的自治功能徒有虚名，再次成为行政之末端机构。

第二次世界大战期间，日本作为法西斯侵略国，为了稳定国内局势、持续扩大侵略战争，1940年、1943年日本相继出台了《部落会、町内会整顿要项》和《地方制度改正》两大法案，町内会等自治组织再次由日本中央政府直接管理，彻底沦为法西斯政权的统治工具，町内会在此之后成为大政翼赞会的行政末端机构。在这一时期，日本政府为了维持国内生产生活秩序的稳定，成立了町内会的下属组织——邻组玉野和志：《近代日本の都市化と町内会の成立》，行人社，1993，第14-15页。笔者注：二战期间建立的基层组织，带有浓厚的极权性质，5—10户组成一组。。邻组担负的行政事务纷繁多样，小到负责协助政府分发生活物资，大到负责军事防空等任务，发挥着战时应急保障的职能。

1945年8月15日，日本裕仁天皇发表《终战诏书》，宣布接受《波茨坦公告》，同意无条件投降。同年9月2日，日本外相重光葵在美舰“密苏里号”上正式签署投降书，第二次世界大战遂宣告结束。以美国为首的驻日盟军在占领日本初期，实施了一系列的“民主化”改革，其中着重推行“非军事化”的政治改革和经济改革。在政治改革初期，由于美国认为町内会等基层自治组织带有强烈的法西斯色彩，认定此类组织是带有极权性质的非民主化组织，驻日盟军宣布下令废除。但由于当时的日本政府财政极度不足，无力负担整个国家的行政事务，也由于町内会等组织有着天然的互助传统，恢复町内会有利于国家的正常运转。到了1952年，由于驻日盟军的禁令失效，町内会等基层组织再度“复活”。直至日本进入高度经济成长期，町内会数量仍持续增长。但由于部分日本人认为町内会仍然存在着前近代性等极权性质，独立性并不完整，在服务社区居民、提供公共服务方面并不拥有相对完整的自主权力，为了取代町内会，公共住宅团地自发成立了有别于町内会的自治会组织。

随着时代的发展，日本基层自治组织进入了发展的旺盛期。如表1所示，截至2021年，日本地缘团体《地域コミュニティの現状及び本研究会について》，総務省自治行政局市町村課，2021，第9页。笔者注：町或其他市町村的居民由于地缘等社会关系自发组成的自治组织。（包括自治会、町内会、町会、部落会、区会、区）等自治组织数量达到了296 800个。

二、日本自治组织研究情况

（一）文化论与行政论——关于町内会起源的争辩

“二战”结束以后，日本国内大量的专家学者对以町内会为代表的自治组织展开了理论和实证研究，尤其注重町内会的性质和功能研究。例如，随着经济的高速增长，日本战后滋生了以新兴白领为代表的新中产阶级。出于町内居民间的友好互助，他们或组建新的自治会、或加入所在地的町内会，由此新的自治会组织拥有了相对町内会组织更为高度的自治权。正是这些新的特点，日本学者对于町内会的性质产生了分歧，最为有名的便是中村八郎与秋元律郎的“町内会之争”。

中村八郎凭借“町内会文化论”享誉日本学界，他主张町内会是一种新的文化类型，具有日本本土文化的特征［4］62-108。中村八郎是以东京都的日野市和三鹰市作为调查对象进行实证研究的。中村调查发现，过去学界认为町内会所具有的行政末端功能和非民主等特性并不存在，在应对城市生活中的诸多问题方面，发挥了巨大的作用。由此，中村认为町内会是日本天然的自治传统与特有文化相结合下的产物［4］74-75。

秋元律郎对中村八郎的“文化论”观点采取了批判的态度，他认为新的町内会、自治会等基层自治组织与战前别无二致。秋元律郎发现二十世纪八十年代以后，直接承担行政事务、或辅佐行政机关的町内会等组织比例竟然达到了七成以上。由此他认为政府通过采取地域末端重组等手段，使得町内会继续处于国家垄断资本主义控制下，町内会仍然是贯彻行政意图的产物［5］。

二十世纪九十年代以后，由于泡沫经济破裂，日本经济出现大幅度倒退，町内会等组织的职能以及所处定位发生了改变。日本学者对于町内会的研究视野不再局限于性质之争，学界关于町内会的相关研究发生转变，将研究重点放在相关职能研究，诸如社区管理、社会资本等方面。

（二）日本学者对于町内会的研究转向

1980年之后，日本出现了土地高度私有化的现象，并由此带来因土地问题造成的社会不公。正是在这样的大背景下，日本学者中田实以町内会为研究对象，试图探究土地资源的管理主体和住民组织之间的联系，“地域共同管理”理论应运而生。中田实研究发现，一旦地域内的居民参与到与自身利益相关的公共管理中，通过共同参与、共同管理，便能实现组织内部的民主，迸发出组织的活力，由此发挥出组织内部居民的主体意愿，并体现出“由下到上”的自治力量［6］。

学者川田力则从行政主体与市民参与下的互动出发，以三鹰市为对象，研究行政机关与自治组织的协同治理。他发现三鹰市通过鼓励市民广泛参与城市建造计划的制定，继而以此推动社区行政体制改革，提高了当地基层自治组织的行动自主性，社区行政体制的改革增强了市民的公民意识，推动公民社会的有序进行［7］。正如我国学者指出，自1971年至今，日本国民出于对居住环境的改善以及对生存质量的关注，广泛参与的市民运动促使以町内会为代表的日本自治组织作为地域共同体的代表再次崛起。这固然有日本政府出于满足市民基层自治，从而主动向基层社会分权，使町内会的自治程度加强继而实现居住民自我决策、自我服务、自我管理以及自我监督的考量；但也不得不承认由于社会的迅猛发展，政府在公共服务方面疲态尽显，社会问题不能单单通过政府解决，必然要求基层自治组织的协助，公民社会的发展使得日本基层自治组织重新成为代表居住民利益的代表［8］。

进入二十一世纪以来，日本面临着少子化、老龄化等诸多问题，町内会也遭遇前所未有的挑战，存在着组织人员老化甚至减少、社会功能无法维持等诸多困难，过去的町内会研究日渐衰微。面对以上挑战，以辻中丰为代表的社区理论学派从社会资本的角度出发，重点关注以自治会为代表的日本基层组织的“利益调节”功能。研究发现，日本农村地区的自治会虽然资源稀缺，但由于所在地域普遍拥有强大的包容性，社会关系资本反而十分丰盛；与此相对的便是城市中的自治会所拥有的社会关系资本相对稀缺，但通过与其他团体组织、NPO合作，也为组织内部的居民提供了相对丰富的社会服务［9］。以上学者的不同理论，从侧面显示出町内会等基层组织承担的职能趋于多样化。随着数字时代的来临，日本自治组织逐渐适应数字化治理的新考验，建构起数字治理的新样态，成为当下关注的重点。

三、日本自治组织数字化治理新样态

（一）数字治理的具体实践

日本是亚洲最早推行数字信息化的国家，早在2001年1月日本政府便制定了《IT基本法》，实施“IT立国战略”，力图将日本打造成亚洲的“数字信息桥头堡”。随着互联网和信息终端的普及以及IOT、ICT等技术的不断成熟，IT、IOT、ICT三者融合发展，日本的数字信息化进入了高速发展阶段。2016年，日本内阁府在《第五期科学技术基本计划》中提出了“society 5.0”的超级智能化社会形态，即通过物联网、人工智能等技术手段，实现人人参与、人人受益的融合网络与现实双空间的超智能社会。在新冠疫情期间，由于病毒肆虐，由此导致新冠感染者剧增，为了降低感染，保护民众，日本各地多次发布紧急事态宣言，强化限制举措，避免“三密”《健康や医療相談の情報》，厚生労働省，2022。笔者

注：即避免处于通风不良的密闭空间、人流密集场所以及与人亲密接触。，日本内阁府遂在《第六期科学技术基本计划》中提出：“面对新冠疫情的威胁，各级自治体要活用数字信息技术，提升基层组织的凝聚力和战斗力。”［10］在新冠疫情期间，许多町内会以及联合会难以正常开展活动，同时因为人口老龄化，双职工以及退休年龄延长所导致的町内会成员短缺、活跃会员人数不断减少等问题，町内会所承担的行政事务愈发难以为继。为了有效应对以上问题，爱知县丰川市的各类町内会广泛采集町内居民意见，通过使用智能手机、平板等终端设备，活用ICT技术，创立电子回览板。该电子回览板可以在不同町内会之间进行快速的信息传达和收集，减少了通知的准备和分发工作；同时具备町内事务的民主自治和监督，町内居民可以对公共事务进行表决，实时分享町内信息，诸如可疑人员汇报、建筑工程监督等；同时提供诸如垃圾清理服务、老人看护等日常服务；在有效预防新冠病毒感染的基础上，开展町内会活动和日常管理。

到了2022年末，随着新冠疫情逐渐平息、远程办公普及，日本出现了人口加速向地方流动的趋势，社会形势发生了新的变化。日本首相岸田文雄提出“数字田园都市国家构想”，并在同年12月23日由日本内阁官房数字田园都市国家构想实现会议事务局提出了2023年度至2027年度为期五年的《数字田园都市国家构想综合战略》。该战略提出借助数字技术的力量，纠正首都圈的过度单极集中并促进多极化，使得在农村地区生活和工作时，民众将能够使用与城市地区一样的数字信息和公共服务，缓解基层自治组织因人员流失导致的公共服务减弱等问题，也有利于培育新型的数字化自治组织，通过数字化治理培育新的经济增长动力，实现从地方到全国的自下而上的经济增长，加速日本地方振兴。内阁总务省下属的自治行政局情报化企划室对日本社区数字化情况进行相关调查，着重对以町内会、自治会等为代表的自治组织以及其他公共团体进行数字化成效方面的相关调查，并汇总了一批可供参考的优秀案例，并在令和4年（即2022年）9月2日发布了《地域社会数字化相关参考事例集（2.0版）》。

町内会的数字化探索其实早在平成14年（2002年）就已经开启，冈山县冈山市在总务省划拨的地域情报化资金的资助下，通过ICT技术，开发出了电子町内会。它的诞生就是为了活用网络信息技术，推行町内会的数字化，实现地域间的活动共建、信息共享，方便町内居民交流。冈山市有24个学区联合会以及33个町内会普及了电子町内会，町内会之间形成了信息共享网络，通过电子町内会收集居民的意见反馈，解决他们的实际困难，实现了“解决部分，覆盖全体”的目标，节约了有限的人事资源。在日本政府数字田园战略等政策的鼓励下，各地的自治组织做出了新的努力与尝试［11］。在新冠疫情期间，为了保证自治会与町内会正常开展活动，同时也为了满足居住民正常获取町内相关信息的需求，札幌市在2021年相继开展了“远程会议实施研修会”和“电子回览板引进示范项目”。远程会议实施研修会是以町内会会长、城镇建设中心所长等为对象，通过体验远程会议技术，让参会人员感受数字技术的便利性，从而鼓励自治会、町内会等自治组织大力引进相关的技术、设备。通过实行远程会议以及电子回览板，推进町内治理数字化，将有助于减轻町内会的治理成本。同时，札幌市大力推进“电子回览板引进示范项目”，在其所属的十个地区中已经有七个地区的町内会引进了电子回览板，另外三个区的町内会也在考虑引进电子回览板。此外，日本民众还可以使用移动终端，通过APP免费浏览“地域书架”上由地方政府上传的相关电子信息，涉及诸如行政政策、育儿支援、观光情报、灾害记录、工商业就业信息以及移居定居等各类信息。上传至“地域书架”的相关信息不受时空的限制，随时随地便可访问。这些电子信息按地域、日期以及不同的访问需求进行排列，方便民众查找。例如在日本宫城县的丸森町，该町的纸质宣传资料“广报丸森”等被转换成电子文档，并通过“地域书架”电子回览板向公众免费提供。将纸质版的宣传资料转换成电子文档，突破了印刷数量的限制，实现无时差的信息传递，大大提高了町内信息的辐射范围。

得益于日本政府实施推行相关数字化普及政策，作为数字化政策推行的最终端，日本自治组织运用相关数字化技术，实施数字治理，数字治理理念逐步深入民众，自治组织逐渐迈向双向互动的数字化治理新阶段。

（二）数字治理的双向互动

日本自治组织在数字化时代主要是通过使用数字技术，普及电子町内会，实现组织之间的信息互通，从而覆盖全体町民；町内居民可以依托成熟的电子町内会向自治体反映所在地域内的大小事务，以此传达民意；町内居民可以通过信息共享，实现实时监督，保证町内会的民主与自治。正如中国的某些学者所指出的那样，日本自治组织过去只是单一的科层制结构，大多时候承担着“上行下效”的行政职责，但通过数字技术的普及，町内居民成为所在地域内的治理主体，自治组织与行政部门、政府与町内居民随即转为双向互动，保障了当地町民的自治权［8］。日本学者越智升同样也表达过类似的观点，他认为町内会已由过去单向度的A型组织转变为多维度的B型组织，由过去的政府主导→政策传达→自治组织执行的上行下效、单向传播模式转变为政府与自治组织联合会互相合作→共同执行的双向传播模式（见图1）［12］。

数字技术的发展、日本公民社会的崛起，促使政府向自治组织分权，以町内会为代表的自治组织已然成为日本基层治理的基本单元。正如中国学者所指出的那样，日本的自治组织已经从最初由政府主导转变为以准自治、民主选举以及自律和服务为原则的混合型治理新模式［8］。同时，由于町内居民对于自身所处的町内文化有着旺盛的需求，町内自治组织不可避免地承担起町内文化建设、文化传播等职能，逐渐形成了以“家庭—居民小组—自治会/町内会—居民协议会”为核心的“层—圈”结构［13］。同样，由于数字化技术的普及，居民对于町内事务的自主管理、自主监督得到加强，其主体性地位得到巩固加强，基层治理从过去的“他律”转变为“自律”，实现了居民自主管理町内事务的自治权［14］。自治组织的发展状况直接影响着日本社会，町内会、自治会等基层自治组织逐渐成为居民日常生活的核心，并对当地的经济、政治以及文化产生无可比拟的影响，数字时代的数字化技术对于町内治理产生了巨大作用。

四、结语

通过回顾日本基层自治组织的发展历程，我们发现这些组织在日本历史上虽然有时完全行政化，有时在自治与行政两种职能之间来回摇摆，对于其模糊的职能，中日学者之间争论不休。但不可否认的是，自治组织在日本社会的发展，尤其是在基层治理方面发挥着不可替代的作用。随着数字时代的来临，日本自治组织紧跟时代步伐，积极运用数字技术，实现町内治理数字化，在享受由此带来数字治理便利的同时，逐渐形成了多维度、多参与的混合型治理新模式，日本自治组织迎来了数字时代的数字新自治。日本基层自治组织数字化治理方面的努力与尝试对于当下中国基层治理的数字化转型无疑值得参考与借鉴。

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作者简介：曾翔（1997—），男，汉族，四川成都人，单位为浙江工商大学，研究方向为日本社会治理。

（责任编辑：冯小卫）