乡村振兴视域下基层党组织治理功能:逻辑必然、障碍分析与优化向度

摘" 要：农村基层党组织在乡村振兴中发挥战斗堡垒作用，具有实现乡村经济、生态、文化、政治、社会良好发展的“五位一体”治理功能。目前，由于基层党组织建设不完善、多元治理主体协商机制不健全、村民主人翁作用未充分发挥和正式与非正式规则不融洽等现实阻碍，农村基层党组织“五位一体”功能增益效果未得到充分体现。应在统筹推动“党建引领”“平台扩容”“主体动员”及“规则优化”的有机结合上下功夫，精准导引解决路径，实现乡村高质量发展。

关键词：农村基层党组织；乡村治理；乡村振兴；治理功能；党建

中图分类号：D267" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）13-0099-05

Abstract： Rural grass-roots Party organizations play a fighting fortress role in rural revitalization， and have the \"five-in-one\" governance function to realize the good development of rural economy， ecology， culture， politics and society. At present， due to the imperfect construction of grass-roots Party organizations， the imperfect consultation mechanism of multiple governance subjects， the inadequate role of villagers as masters， and the disharmony between formal and informal rules， the \"five-in-one\" function gain effect of rural grass-roots Party organizations has not been fully reflected. Efforts should be made to promote the organic combination of \"Party building leading\"， \"platform expansion\"， \"subject mobilization\" and \"rule optimization\"， and accurately guide the solution path to achieve high-quality rural development.

Keywords： rural grass-roots Party organizations; rural governance; rural revitalization; governance function; Party building

党的二十大报告明确提出，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴……推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒[1]”。2023年中央一号文件也强调“深入推进抓党建促乡村振兴[2]”。2024年中央一号文件再次强调“推进抓党建促乡村振兴[3]”。农村基层党组织在乡村治理中发挥战斗堡垒作用，是推动乡村治理体系和治理能力现代化的前线指挥部。实现乡村振兴，建设和谐有序、美丽富饶和欣欣向荣的乡村社会，需要充分发挥农村基层党组织在乡村治理中的功能，这关乎我国社会主义现代化的整体走向与质量。本文在乡村振兴视域下，首先从《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称为《工作条例》）和乡村振兴战略总要求着手，运用“关键词定位”分析法，搭建农村基层党组织乡村治理功能的分析框架，明确界定农村基层党组织乡村治理的“五位一体”功能；而后尝试分析影响当前农村基层党组织治理功能的因素并提出合理科学的提升路径。

1" 逻辑必然：乡村振兴战略与基层党组织治理功能的耦合共进

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略的总要求，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕[4]，致力于推动我国农业农村全面振兴，为农村基层党组织发挥乡村治理功能明确了方向。党的二十大报告再次强调全面推进乡村振兴，认为中国式现代化最繁重最艰巨的任务在农村，要实现农业农村的现代化发展关键要推动农村产业、人才、文化、生态、组织的振兴[1]。新修订的《工作条例》进一步对农村基层党组织的功能做了详细规定，是在乡村振兴战略背景下分析农村基层党组织功能的重要政策依据。《工作条例》强调：农村基层党组织作为党在基层的战斗堡垒，具有讨论和决定本村经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”全面发展以实现乡村振兴的一般功能[5]。

通过运用“关键词定位”分析法，发现乡村振兴战略总要求与农村基层党组织一般功能的定位之间存在着重要的理论耦合点，有助于实现农村基层党组织乡村治理功能的界定。具体而言：一是推动产业兴旺的经济建设功能。即农村基层党组织要立足本村基本情况，尤其是利用土地和农业资源，拓展农业附加值，形成本村特色产业；推进乡村一、二、三产业融合发展，吸引外资实现乡村产业振兴，增加产业链增值收益，壮大乡村集体经济，使村民经济收入来源多元化。二是坚持生态宜居的生态建设功能。基层党组织要向村民宣传美丽乡村建设和生态保护等基本常识和国家政策，通过加强污染防治，加强公共卫生建设，保护生态环境，美丽乡村的建设。三是实现乡风文明的文化建设功能。乡村思想文化阵地的建设非常重要，农村基层党组织应在群众当中加大优秀传统文化、社会主义核心价值观以及马克思主义理论等的宣传力度，倡导文明健康生活方式，开展健康有益的文体活动，完善文体设施建设，推动乡风文明建设。四是推动治理有效的政治建设功能。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，处理好上下级的互动联通；制定完善的村规民约，深化村民自治实践，提高群众主人翁意识，鼓励村民积极投身乡村振兴建设；提升政治领导力，强化政治功能，建设平安乡村。五是实现生活富裕的社会建设功能。农村基层党组织要在保障村民基本的衣食住行以及上学看病就业养老等基础上改善民生，做好服务保障工作，提高村民生活幸福感。综上所述，农村基层党组织在乡村治理过程中应通过发挥上述“五位一体”功能，带领村民脱贫致富，实现乡村高质量发展。

2" 障碍分析：乡村振兴视域下基层党组织发挥治理功能的阻碍因素

乡村治理是一个多元主体多重成分共同作用的有机系统，要想充分发挥农村基层党组织“五位一体”乡村治理功能，需在乡村治理系统中剖析影响农村基层党组织功能发挥的内外因素。

2.1" 基层党组织建设尚待完善

马克思主义唯物辩证法认为内因是事物变化发展的本质，外因是事物变化发展的条件，内因决定事物的变化发展。作为乡村治理的领导核心，农村基层党组织领导乡村各项工作开展，自身完善程度直接影响其乡村治理作用发挥效果。当前农村基层党组织乡村治理功能未取得良好成效，说明其自身建设存在一定问题。一是育才引才用才存在问题，队伍建设不完善。许多农村基层党组织普遍存在人才流失、无人能举、一人任多职的现象，特别是基层党组织带头人队伍梯队不合理、整体能力偏弱和后继乏人。对于乡村治理的专门岗位，无论是经济建设还是文化宣传，都缺乏专业专门的管理人才，留守老龄党员观念陈旧且缺乏创新意识，带领村民脱贫致富能力不足。许多乡村没有建立健全人才引进机制，能不能引进人才、能不能留住人才、能不能稳住人才，这既是各地乡村振兴面临的共性问题，也是影响农村基层党组织建设和开展乡村治理工作的关键性问题。二是党内学习方式固化，管理制度不完善。农村基层党组织学习途径还是传统开会听课等固态化方式。许多乡村工作人员以前经常坐在一起讨论学习、解决问题，但随着大量村民外出打工，流动党员也相应增多，导致党员学习工作难以开展。老党员干部治理理念陈旧、治理方式落后、治理艺术匮乏。同时，部分农村基层党组织党内管理制度不健全、党员职责分工不明确，在一定程度上形成了党员管理的松散化态势，明显制约了农村基层党组织的发展，也影响农村基层党组织治理功能的发挥。

2.2" 多元治理主体协商机制有待健全

乡村治理是包括政府组织和其他主体在内的多元主体，围绕公共权力与资源的有效配置，通过分工合作以实现乡村善治的活动过程[6]。在乡村治理的实践过程中，多元治理主体协商机制不健全，农村基层党组织治理功能的发挥受到了影响。一是上级党委支持力度不够，上下级互动联通机制不完善。当前，国家强调“大抓基层鲜明导向，强化县级党委抓乡促村责任，健全县乡村三级联动争创先进、整顿后进机制。[3]”在调研过程中发现，部分上级党委与农村基层党组织之间互动联通机制不健全，两者沟通不畅。上级党组织未能充分履行应尽的职责，农村基层党组织难以整合利用相关资源，甚至在开展工作有时还存在缺少人才支持和经费保障不足等问题。基层党组织开展活动困难、推进工作不易、影响政策落实，难以较好发挥治理功能。二是“两委”部分工作交叉，缺乏高效运转机制。根据《工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会服从于农村基层党组织领导，但同时也是村民自治的体现和乡村治理的主体之一。村党组织和村委会分别依据《工作条例》与《中华人民共和国村民委员会组织法》来履行职责，但规章中有的相关责任规定笼统模糊，在具体实践中会存在“两委”工作内容有交叉、权责不清晰的问题，出现问题的时候有互相推卸责任的现象，影响村党组织工作的开展。

2.3" 村民主人翁作用未充分发挥

乡村治理是以乡村为对象，通过党政组织、普通村民和社会组织共同发挥作用，实现乡村社会公共利益最大化的过程[7]。村民不仅是乡村治理的对象，同时也是进行乡村治理的主体，乡村治理工作的开展与村民息息相关，村民对于农村基层党组织建设及其工作的开展有很大的影响。一是村民文化素养较低，难以较好配合党支部工作。部分村民文化学历不高，文明意识淡薄，环保意识较差，加大了农村基层党组织环保治理难度，影响其生态功能发挥。同时通过走访调研，绝大多数农村基层党组织比较重视本村文体娱乐设施建设，但是从许多健身器材陈旧破败和图书阅览室等常年封闭情况来看，村民对其较少使用，影响相关政策落实。二是村民主人翁意识缺乏，乡村治理参与性低。农村基层党组织在许多方面发挥了积极作用，但是乡村治理成效不是很明显，很大程度上是由于村民受传统观念影响，主人翁精神缺乏，参与集体事务的意愿较低。如许多村民不清楚农村基层党组织是否积极开展过道德模范宣传学习活动、是否引导其增强遵法学法守法用法常识等与自身息息相关的事情；有部分村民在环境卫生整治工作中，主动开展环境卫生整治意识较差，表现好一些的也是“各扫门前雪”；还有部分村民在厕改过程中，不支持党支部工作，导致厕改工作难以进行。综上所述，村民没有充分发挥主人翁精神积极投身于乡村建设，对于乡村治理的参与积极性比较低，管理者责任感更甚缺乏，严重制约了基层党组织乡村治理效果。

2.4" 正式与非正式规则尚不融洽

道格拉斯·C·诺斯认为：制度包括正式规则（成文法、普通法、规章）和非正式规则（习俗、行为准则和自我约束的行为规范）2个方面[8]。中国的乡村是典型的伦常式社会，乡村中形成的伦理规范、道德观念和风俗习惯等非正式规则无形中促进乡村治理，除了人们约定俗成的非正式规则之外，还有村规民约和国家明文规定的法律法规等正式规则，正式与非正式规则影响农村基层党组织发挥乡村治理功能。一是正式规则还需健全，正式规则难以引导非正式规则。国家制定的大政方针皆是根据国家整体情况制定出台的，由中央向基层层层传递贯彻执行。但各个乡村传统历史不同，随着时代发展变迁，乡村经济利益格局越来越复杂，乡村发展现状各异。作为社会基层的战斗堡垒，农村基层党组织贯彻执行中央决策受当地实际情况影响，遇到一些现实瓶颈，比如，土地确权或者重新划分土地等。正式制度能否在乡村落地生根也成为农村基层党组织是否有效治理乡村的体现，影响农村基层党组织乡村治理功能的发挥。二是非正式规则有待更新，非正式规则制约正式规则。非正式规则具有地域性、人情性、自发性的特点，一些村庄认同并习惯运用所在乡村熟人社会长期生产生活实践形成的非正式规则。随着社会发展进步成熟和受封建传统残余思想的影响，加之资本逻辑和权力逻辑稀释着乡村社会蕴含的优秀传统道德规范，乡村某些方面落后于时代，如大操大办、人情攀比和厚葬薄养等。部分乡村存在陈旧过时的乡风乡俗，不利于文明乡村建设，增大了农村基层党组织的管理难度，其权威性与公信力受到挑战。

3" 优化向度：乡村振兴视域下基层党组织发挥治理功能的提升路径

基层党组织在乡村治理过程中发挥了一定的积极作用，例如，不断促进村民增收，努力提高村民生活水平，推动乡村经济发展；比较重视环保问题和乡村文体等硬件设施建设；持续加强乡村基础生活设施建设，保障村民衣食住行等基本生活需求。但同时也存在一些内外因素影响农村基层党组织最大作用发挥乡村治理功能。因此，针对上述问题，应在统筹推动“党建引领”“平台扩容”“主体动员”及“规则优化”的有机结合上下功夫，有针对性地导引解决路径。

3.1" 党建引领：在完善基层党组织建设中实现治理功能

习近平总书记曾强调：“要强化农村基层党组织建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用[9]”。一要推进队伍建设体制年轻化和知识化。加强基层党组织带头人队伍建设，选取政治素质好、领导能力强、熟悉党务工作和“三农”工作，尤其是熟悉当地发展情况的优秀党员为村支书，发挥带头引领作用；从优秀的选调生、退伍军人、大学生村官及事业编制人员中选拔年轻干部，为基层党建队伍注入新鲜血液；从薪酬、住房、五险一金等生活保障方面完善农村人才引进机制，加大人才保障力度，争取以事业留人、以感情留人、以待遇留人，解决好育才引才用才问题。二要改进学习管理方式便利化和信息化。充分利用互联网新媒体媒介加强对流动党员的管理，通过“学习强国”APP、党员干部现代化远程教育终端、微信群等现代信息技术定期开展各种学习，加强党员教育；创新学习党课模式，从看书交流、开展讲座等方式转变为外出实地调研交流学习，如可以实地参观学习连云港赣榆区西棘荡村产业建设发展变化、赣榆区海脐村海鲜直播脱贫致富面貌和灌云县侍圩村豆丹养殖发展致富之路等，转变传统治理观念，不断提高实践应用的治理能力。除此之外，对每个工作人员实现设岗定责，在此基础上完善工作方式。总而言之，推进队伍建设体制年轻化和知识化，改进学习管理方式便利化和信息化，与时俱进地加强党组织自身建设，为发挥农村基层党组织乡村治理功能提供重要政治保证。

3.2" 平台扩容：在构建多元主体共治模式中实现治理功能

构建纵横互动的多元主体共治模式，为发挥农村基层党组织乡村治理功能提供重要平台基础。一要完善多元主体协商治理机制。坚持“县级党委抓乡促村”的导向，构建以县党委为领导、乡镇政府为主导、村党组织和村委会为基础、村民为主体和社会组织等共同参与的网格化的多元民主协商治理机制。加大上级党委支持力度，规范“两委”工作关系，不断规范加强村民代表大会和村民监督委员会制度，充分利用乡土资源，合力做好做优乡村治理工作。通过建构完善协商治理机制，明确职责，分工合作，从而为多元治理主体提供相应保障。二要规范多元主体治理内容。将涉及乡村经济发展、与村民切身利益相关的各种事项作为协商的内容，如村集体经济使用、基础公共设施建设、村宅基地规划和村集体资源开发利用等，实现农村基层党组织、村委会与村民的有效互动。在乡村治理协商过程中，不断增强农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。因此，从“机制-内容”着手，实现农村基层党组织与县党委、乡镇政府、村委会、村民和社会组织之间的多元主体协调、配合与博弈，从而形成纵横互动的网格化的多元主体共治模式，不仅为乡村提供良好的政治环境，同时有利于村党组织有效发挥乡村治理的功能。

3.3" 主体动员：在充分发挥村民主人翁作用中实现治理功能

充分发挥村民主人翁作用为发挥农村基层党组织乡村治理功能提供重要实践抓手。一是加强社会主义核心价值观教育，提高乡村建设主体的科学文化素质。马克思主义理论坚持以人民为中心，人民是国家的主人。国家要加强对村民的教育，尤其是社会主义核心价值观和国家时事热点的教育，定期开展相关教育活动。如可以开展“本村大学生讲时政”“书记讲党课”“青年干部座谈会”等，通过熟人邻里向村民传播马克思主义理论和当前热点；亦可以邀请专家学者入村讲学，宣讲中央政策和时事政治，丰富农村居民精神文化生活，提升农村居民理论文化涵养。二是切实加强技术培训工作，切实提高村民投身乡村建设的能力和水平。在乡村建立村镇级别成人教育服务体系，加强村级科普教育工作，普及基础农业种植业知识；发动本村户籍大学生为村民进行“电子化办公技能培训”，提升农民数字化水平；因“村”制宜定期进行技能培训，提升村民生产技术和实用技能水平，解决乡村技术缺乏、持续增收后劲不足的问题；不定期开展创业沙龙，邀请在外创业有成的老乡回村，与村民面对面交流创新创业的宝贵经验。总之，通过提高村民科学文化素质和技术技能水平，将“扶志”与“扶智”相结合，培育一批有文化有涵养、有技术会管理的新村民。不仅使村民意识到其在乡村治理中的主人翁地位，积极配合村党组织完成乡村治理工作，更要使其以主人翁的身份积极投身于美丽乡村的建设之中，为推进乡村建设提供智力和技术支持。

3.4" 规则优化：在有机结合正式与非正式规则中实现治理功能

不断优化正式与非正式规则并实现二者的有机结合，为发挥农村基层党组织乡村治理功能提供根本制度保障。一要完善乡村治理规则体系，以正式规则的价值取向为引导。农村基层党组织充分发挥乡村治理功能会受到当地实际情况的影响，不能强求千篇一律、千村一面，应该在国家政策基础上充分考虑当地风俗习惯和伦理道德等非正式制度因素，适时补充村规民约和自治章程。以正式规则的价值取向为导向，将非正式规则作为正式规则的修正、补足或延拓，使农村基层党组织的实施操作得到保障，发挥治理功能更有法可依。二要挖掘乡村优秀传统习俗，形成一种发自乡村内在的认同机制。农村基层党组织要有效发挥乡村治理功能，可从非正式制度视角嵌入，积极挖掘本村优秀传统美德，积累乡村社会资本，通过良性引导逐步形成一种村民认同的内在机制。如借助本村优秀传统习俗和节日举办健康有益的民俗活动，提高广大村民的文化水平和精神层次，丰富乡村的文化活动形式，并逐渐改变乡村的各种生活陋习，逐步建立起健康文明的现代乡村生活模式。综上所述，将正式规则与非正式规则有机结合，以正式规则为引导，以非正式规则为基础，构成完整的乡村治理制度系统，为基层党组织进行乡村治理提供法治保障和内在支持。

4" 结束语

当前，经济社会发展的形式转变与基层社会治理的模式变迁正在推动乡村社会的高速转型。立足于新时代，如何充分发挥农村基层党组织的治理功能是一个复合型的理论与实践命题。通过本文分析我们可以看出，在乡村振兴背景下，农村基层党组织必须不断加强党建工作对乡村治理实践的深度嵌入，加快实现“党建引领”“平台扩容”“主体动员”和“规则优化”，在推动实现基层党组织自身建设、构建多元主体共治模式、充分发挥村民主人翁作用、有机结合正式与非正式规则的统筹联动中进一步发挥经济、生态、文化、政治、社会良好发展的“五位一体”治理功能，以此助力乡村全面振兴，实现新时代农业农村高质量发展。

参考文献：

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[2] 中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[M].北京：人民出版社，2023：16.

[3] 中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见[M].北京：人民出版社，2024：14.

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[8] [美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1994：4.

[9] 习近平在海南考察时强调：解放思想开拓创新团结奋斗攻坚克难 加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港[EB/OL].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-04/13/content_5685109.htm？ddta b=true.

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目（2023SJSZ1036）；江苏海洋大学党的二十大精神研究项目（ESD202351）；江苏海洋大学党建与思想政治教育研究课题（DS202360）

作者简介：任倩倩（1995-），女，硕士，助教。研究方向为基层治理。