城市社区韧性及其提升路径

摘要：社区作为社会治理的“最后一公里”，城市社区的韧性，在现代城市治理中具有重要意义。韧性社区的建设，可以从组织韧性、空间韧性、制度韧性、文化韧性四个维度加以考量。通过加强党建引领、夯实物质基础、理顺应急制度、提升文化认同等方式进一步提升社区应急反应能力，为韧性城市建设提供助力。

关键词：社区治理；韧性社区；应急管理

党的二十大报告强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”城市作为人口的主要聚居地，也是中国式现代化的重要阵地，建设韧性城市，提升城市的风险预防能力、风险抵抗能力与风险过后的恢复能力，关系着国家安全与发展的全局。城市社区是城市治理的基石，城市社区的韧性，是衡量一个城市韧性的重要指标，在现代城市治理中具有重要意义。

一、韧性社区的概念

（一）韧性城市

韧性通常用于描述物体柔软坚实、不易折断破裂的性质。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上将“韧性”概念引入城市建设与防灾减灾领域，同时将其定义为能凭自身的能力抵御灾害冲击、减轻灾害损失并合理调配资源以从灾害中快速恢复的城市形态。这为城市发展提出了新的要求。

2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置”，要“打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。”以此为标志，韧性城市作为现代城市发展的重要理念，在我国从学术层面的讨论正式上升为国家战略。韧性城市建设也成为国土空间、防灾减灾、安全生产、应急管理等城市规划的重要内容。为进一步统筹发展与安全，加快推动中国式现代化提供了新的城市发展模式。

（二）韧性社区

社区既是居民日常生活的重要场所，也是城市社会治理的基本单元。从全周期应急管理体系建设角度来看，韧性社区需要具备三种能力：一是风险防范能力。在社区日常管理中，了解社区内潜在风险并定期检查、整改；制定具备可操作性的应急预案并开展演练；有计划地储备应急物资、培训应急人员等。二是风险应对能力。当危机发生时，一方面，社区基础设施能够经受住考验，社区自身管理系统能够维持运行。另一方面，能够组织与协调人员、资源、信息等来对抗风险，减少损失。三是善后恢复能力。在危机解除后，能够在较短时间内适应现有状况并有针对性地进行修缮，使社区运转回归正常。能对风险应对的过程进行反思，不断提升社区的应急管理能力。

总的来说，韧性社区是指以社区共同行动为基础，能够整合社区内外资源、有效应对突发事件带来的风险灾难，并从负面影响中恢复、再生、保持弹性的，形成可持续发展的能动社区。

二、韧性社区建设的维度

（一）组织韧性

社区作为基层治理的“最后一公里”，既承担着自上而下的管理职能，也承担着自下而上的服务职能。但目前的社区组织建设却面临着诸多难题。一方面是社区组织定位尴尬。社区组织由于受到人员配置、资金支持和政策指导等方面的限制，其实际能够行使的权力往往十分有限。话语权的缺失使社区在很多关键领域难以做到兼顾，常常陷入重应付轻治理、重经验轻标准、重形式轻效能的困境。另一方面，社区组织在社区治理上没有与辖区内其他治理主体形成合力，缺乏统筹协调的联动机制，各主体协同不足。居委会、业主委员会等居民自治组织缺位或赋能不足，不能有效行使权力，未形成有效的居民参与机制。物业工作人员没有与社区形成良性互动，居民志愿者、市场等其他主体未被有效整合进社区治理体系，不能有效缓解社区组织人员不足、专业化不足的压力。

（二）空间韧性

社区公共空间既是社区居民日常生活的场所，也是社区应对风险的缓冲空间。我国人口规模巨大而土地资源相对有限，城市社区空间布局与基础设施建设的冲突难以回避。一是新建社区设计存在缺陷。目前我国城市新建社区以商品房小区为主，设计规划往往重视空间利用率与外观而忽视防灾基础设施。普遍存在重视硬件建设，忽视生活氛围营造的现象。二是老旧小区设施陈旧。一方面因为建设年代早，规划设计不适应社区发展需要，普遍存在空间道路狭窄、公共设施不完善、缺少防灾避难场所等问题。另一方面，由于使用时间长，存在基础设施老化的问题，既影响居民生活，也存在安全隐患。三是社区公共空间私人化现象明显。公共空间经常被人为分割或占据，形变成碎片化的私人空间。不仅削弱了基础设施原本的韧性，甚至造成新的安全隐患。

（三）制度韧性

制度在面对突发事件时所表现出的灵活性和适应性，直接影响着韧性社区的风险处置能力与风险应对效果。然而，城市社区制度建设并非尽善尽美。一是制度可操作性不足。随着韧性城市建设上升为国家战略，各地政府先后出台了一系列相关政策。但这些政策缺乏法律法规层面的有力支撑，在实际工作中难以得到有效执行，同时这些制度中，尤其在应急制度方面，没有与本地实际相结合，忽视了城市发展的独特性。二是社区本身缺乏行之有效的应急管理制度。一方面，社区在应急管理中仍然存在明显的“重处置、轻预防”倾向，缺乏风险隐患的排查整治、风险评估预警等相关制度条例；另一方面是缺少符合社区实际的应急管理预案，应急预案同质化严重，不能结合实际，缺少日常演练，或日常演练流于形式。

（四）文化韧性

社区文化是社区凝聚力与社区居民身份认同的基础，是社区韧性的根基所在。社区文化的形成是不能一蹴而就的，需要长时间的浸润。尤其是一些新建的商品房小区，邻里关系淡漠，更难以形成具有向心力的社区文化。就应急管理文化韧性本身而言，一方面，居民自我服务意识不强。在社区的日常治理中，依赖街道与社区，“等”“靠”“要”的思想依旧突出，主动性不足，缺乏具有领导力与影响力的自治组织与社区组织者，拥有的自救及他救技能也相对薄弱。另一方面，“韧性城市”的概念缺乏大众语境下的普及和宣传，城市精神文明建设之中尚未明确“韧性”文化。居民对于不熟悉的概念，难以形成共识。这种共识的缺乏，使得社区在推动韧性文化建设时面临着相当大的困难。

三、城市社区韧性的提升路径

（一）加强党建引领，发挥战斗堡垒作用

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中强调，要加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。一是要发挥基层党组织战斗堡垒的作用。充分发挥基层党组织的政治优势、组织优势、密切联系群众优势，发挥党组织在社区治理中的领导作用。构建多方参与的社区应急管理体系。二是要发挥党员的先锋模范作用。社区党组织应调动社区党员，再通过社区党员将居民充分带动起来。在突发事件预防、应对、善后等工作中率先垂范，让社区党员成为居民的“主心骨”。三是建立统一指挥的应急管理队伍。在吸纳人才的同时，对现有人员展开培训，提升应急管理的科学素养与专业能力。同时，要转变思维，重视风险预防工作。基层干部在应急管理中要始终保持主动性、自觉性、警惕性。

（二）夯实物质基础，打造一刻钟生活圈

为了有效应对风险，需要储备必要的医疗、食品、救援等应急资源，维持社区的通讯、能源、交通运输等的基本运营，这就要求社区拥有足够的、功能多样的公共空间。2021年，国家印发了《社区生活圈规划技术指南》，提出“保障社区生活圈健康有序运行的主要功能”，具体包括了社区服务、就业引导、住房改善、日常出行、生态休闲、公共安全等六方面内容。然而，我国人口众多，社区也往往有着明确的界线划分，一个社区很难依靠自身力量拥有足够的应急公共空间。将社区生活圈建设纳入社区应急管理体系中来，在带动社区周边经济发展，满足居民生活需求，提升幸福感的同时，创新了社区的应急服务能力，提供了更多物理空间与物质资源的支持，增加了应急管理的缓冲空间，大大提升了社区的空间韧性。

（三）加强制度建设，理顺应急程序

制度具有指导性与规范性，以制度为支撑，规范社区应急管理的工作流程，明细权责关系，确保社区应急管理成体系、可持续。一是加强社区应急管理制度建设。根据自身实际，制定多样化、个性化的社区应急预案，避免预案同质化。开展针对性应急演练，争取做到多方联动。增强社区应急制度与城市应急制度的衔接，确保在应急状态下社区与城市能够权责明晰地进行协同作战。二是树立全周期管理意识，打造应急管理风险闭环。在提升风险应对能力的同时，矫正“重应对轻预防”的传统观念，提高社区的风险预警能力，做到关口前移。三是促进风险多元治理。广泛联合物业、辖区内商户、医疗机构、教育机构等主体，要使这些主体“像毛细血管一样延伸到社会各领域”，打造综合性应急管理网络，构建风险共担的社区应急体系。

（四）提升文化认同，挖掘居民自主能力

文化的认同可以提升社区居民的凝聚力，面对突发事件时，向心力较强的社区更容易形成互助关系，齐心协力抵御灾害。一是要提升社区的文化认同，一方面要提炼社区特色文化，在此基础上打造社区行为规范，进而形成社区价值观。规范居民行为，增强社区居民黏性，提升社区向心力；另一方面要丰富韧性文化的宣传形式，建立常态化应急宣传机制。强化社区工作人员、社区居民及辖区内其他社会组织的应急意识，增强这些主体面对风险时的主观能动性。二是要完善居民自治，一方面要提高居民的风险救护能力。增强居民风险意识，加强居民风险应对能力培训，普及应急救援知识，提升居民应对风险的能力。另一方面推动居民自治组织建设。鼓励居民成立居委会、业主委员会等居民自治组织，提高居民风险应对的参与度，推动社区应急管理从单向管理转向多方互动。

习近平总书记强调，“备豫不虞，为国常道”。要充分认识到社区在韧性城市建设中的重要性，要把更多资源下沉到社区来，进一步提升社区应急反应能力，发挥居民的主观能动性，全面营造“人人懂安全，个个会应急”的社会氛围，为社会公共安全和韧性城市建设提供助力。

参考文献

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本文得到以下项目支持：2024年度沈阳市全市党校系统立项课题“防范化解安全风险，推动韧性社区建设研究”（项目编号：SYDXKT24-30）。

（作者系中共沈阳市委党校公共管理教研部助教）