包容性发展视角下跨国重大工程协同治理范式研究

一、前言

协同治理是以共识为导向和协商的集体决策过程，决策过程是正式的、面向共识的、慎重的，旨在制定或执行公共政策，或者对公共事业和资产进行管理[1]。协同治理是跨国重大工程管理中的一项管理职能，跨国重大工程协同治理是指“涉及联合活动、共同结构和共享资源”的正式活动。跨国重大工程协同治理活动是一类具有特殊属性和规律性的实践形态，与地区的政治、社会、经济、文化等紧密相连，相互之间有着高度适应性。相较于国内重大工程而言，跨国重大工程涉及东道国的制度、环境、文化等方面的差异，还具有战线长，投资多，地缘、地理和地质条件复杂，施工难度大等特点[2]，造就了跨国重大工程协同治理具有整体性、包容性和高度复杂性。妥善解决跨国重大工程在协同治理过程中涌现出的各种新问题和新挑战，必须通过系统性、全局性的协同治理范式来规范利益相关者主体行为和安排科学的决策流程。考虑到多元化的参与主体和复杂多变的建设环境，要将跨国重大工程协同治理与包容性发展相结合，运用包容性发展思维与话语体系表述，提炼协同治理核心问题的关联逻辑与属性特征，形成一套有效的协同治理范式，依法、合规、有序、高效开展治理活动。基于此，包容性发展视角下跨国重大工程协同治理范式是当今跨国重大工程治理领域内一个重大科学问题，不仅充分体现了跨国重大工程协同治理理论的时代特征，而且还将拓展和延伸出一系列新的科学问题，促进跨国重大工程协同治理理论内涵的不断丰富。

二、中老铁路案例分析

本文以包容性发展视角下跨国重大工程协同治理为主题，试图回答以下研究问题：“什么是跨国重大工程协同治理范式？如何才能够做出好的协同治理范式？”本文以“一带一路”标志性工程中老铁路为研究样本，从跨国重大工程协同复杂性出发，探索包容性发展视角下跨国重大工程协同治理范式。本文主要贡献在于超越了传统协同治理管理的一般模式，从包容性发展视角创新性地提出了跨国重大工程协同治理范式，研究成果不仅丰富和发展了协同治理理论，而且为提升跨国重大工程协同治理质量提供了重要的理论和实践参考。中老铁路协同治理除包括一般工程常见的政策协同、多元主体协同、信息联动协同等重要协同治理问题，还因为跨国工程的特殊性出现了跨境产能协同、跨境班列协同、内外协同产业相融等特殊协同治理问题。同时，中老铁路工程所处的政治、社会、地理和自然环境的特殊性使得协同治理原则、思路、组织架构、流程设计等都面临诸多新的挑战，更需要结合中老双方在资源禀赋、经济结构、产业发展等领域的互补性，采用一套新的协同治理范式加以解决。

（一）中老铁路协同治理的思想价值

“一带一路”倡议下的互联互通跨国重大工程不断推进，如何基于跨国重大工程的环境敏感性、系统复杂性、形态多样性、过程动态性、结构异质性等特性，审视东道国核心关切，形成包容性发展视角下跨国重大工程协同治理范式，成为学术界亟待解决的问题。

1.在解构“西方话语”中建构中国话语体系

当前，国际经济环境变化、部分国家保护主义抬头、地缘博弈等现实情况相互叠加与缠绕。运用西方话语体系来理解“一带一路”的方式是完全不符合实际的，中国需要重塑经济全球化话语权。中国通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通这“五通”， 与“一带一路”沿线国家共同分享中国机遇、中国模式与中国方案，提升中国制度性国际话语权（见表1）。

2.“共同富裕”的有效载体

中老铁路运营安全持续稳定，客货运输提质增量，形成优势互补、区域分工、联动开发、共同发展的区域经济体。依托中老铁路，高端资源要素首先向沿线中心城市流动，形成高端资源要素聚集效应，进而带动沿线其他城市发展，形成中老经济走廊，辐射到周边地区，形成经济辐射面，概括为“多极一廊一面”，即多个经济增长极、中老经济走廊、中老铁路经济辐射面。中老铁路向南辐射到泰国、柬埔寨、马来西亚等国，向北已辐射到中国各个省份。同时，铁路部门在常态化开行“澜湄快线”国际货物列车的同时，探索培育“中老铁路+中欧班列”“中老铁路+西部陆海新通道班列”等铁路国际联运新模式。

3. 战略互信与破解“马六甲困局”

中老铁路是泛亚铁路网的重要环节，其目标是联通整个中南半岛和东盟。该铁路通过老挝将中国与泰国、马来西亚、新加坡联通，促进“国际陆海贸易新通道”与澜湄合作对接，让中国西部大市场与中南半岛市场相连，为中国—东盟经贸关系注入新动能。中老铁路这一先行项目的示范效应将推动泛亚铁路东线、西线建设，实现与泰国、柬埔寨、马来西亚等国铁路的连通，所形成的溢出效应将带动东南亚乃至南亚地区的联动发展。从另一个战略方向来看，在波诡云谲的局势下，马六甲海峡之困是中国外循环体系中的桎梏，表现得尤为明显，其对我国能源安全至关重要。一般公认的“马六甲困局”指的是运能饱和、安全威胁、他国制约三部分[3]，中老铁路对于破解马六甲海峡地缘政治困局和瓦解第三方干预在马六甲海峡对中国能源运输的封锁有着重大的战略意义。

（二）中老铁路协同治理实践模式

跨国重大工程的强实践性要求对协同治理行为的认知不能停留于“构念”，而是需要从实践视角下对协同治理行为的具体要素与构造进行解构。跨国重大工程协同治理活动是一类具有特殊属性和规律性的实践形态，其关键组成非常丰富，包括标准输出、组织结构、资本配置、社会责任、属地化人才，并在整体上建立相应的流程和运行机制，诸多要素构成了跨国重大工程协同治理范式的功能表征与强大的生命力。作为一个完整的科学体系，总结其协同治理范式显得十分必要，也为其他“一带一路”沿线国家和地区提供了可借鉴的成功经验。

1.输出中国标准

标准体系是指一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体，中老铁路工程的中国标准体系主要指轨道标准、设计速度、线路规划、技术标准、安全标准、环境标准等子体系均为“中国技术+中国标准+中国装备+中国建设”的全链条设计。中老铁路由六家中国公司进行铁路主体的建设，是首条以中方为投资建设主体，全线使用中国的技术和装备，并直接与中国铁路网连通的大型国际铁路。面对点多线长、桥隧占比高、连续长大坡道、列车操纵难度大等一系列难点问题，中老铁路从设计、施工、监理，到轨料、施工装备、通信讯号和电气化设备、机车车辆，全部采用中国技术标准。在中老铁路这类跨国重大工程中，中国规则、中国管理、中国标准的统一在一定程度上削弱了建设中的不稳定性，体现跨国重大工程协同治理的“中国之治”[4]。

2.设计协同治理结构

重大工程协同治理结构设计是在工程系统层面上对重要利益干系人之间的结构关系、权力制衡以及利益协调的制度安排，做到权力和决策事项的一致[5]。相较于其他重大工程来说，跨国重大工程是一项包含众多细节和任务的复杂过程，除了涉及投资国政府、东道国政府等利益主体，还涉及代表不同利益诉求的社会公众群体。利益主体间的多层协调关系带来结构复杂性、行为复杂性和认知复杂性。为了规避跨国重大工程决策共识形成困难，一般由投资国和东道国合资成立公司进行特许经营，形成合理的治理结构，不断优化协同治理方案。面对多元化的参与主体及复杂多变的建设环境，明确相应事项协同治理的主体间结构关系及其权责配置显得至关重要。中老铁路经历了“中老铁路项目筹备组——项目公司股东管理委员会——中老铁路有限公司”三个多层级协同治理结构和相应的权责关系，分阶段负责中老铁路磨丁至万象段项目的投融资、设计、建设和运营，主要包括审批项目投资估算总额、项目招标方案、重大资金筹措、主要管理人员安排等。

3.完善资本配置

中国政府和老挝政府在目标、利益与价值取向等方面存在一定差异，跨国重大工程资本配置需要中老双方基于相互信任采用“关系友好”和“协商一致”的原则来协调各方利益诉求。中老两国企业在万象市注册成立了老中铁路有限公司，公司由磨万铁路有限公司、老挝国家铁路公司、中投北京玉昆投资有限公司和云南省投资控股集团有限公司四家股东组成，注册资金150亿元人民币。中老双方的投资占比为：中方投资占70%，老方为30%。四家股东投资及占股比例为：磨万铁路有限公司投资60亿元人民币，占比40％，老挝国家铁路公司投资45亿元人民币，占比30％，北京玉昆投资有限公司投资30亿元人民币，占比20％，云南省投资集团有限公司15亿元人民币，占比10％。各股东共同参与董事会和股东大会，公司所有重要事务均由董事会或股东大会决定。通过相互沟通、相互协商和多次协调来寻求一致性决策方案，是跨国重大工程自我规制的重要体现。同时，中国进出口银行向老挝提供30年期低息贷款，共建国家之间建立长期、稳定、可持续、风险可控的融资体系，有效弥合先发展经济体与后发展经济体间的发展鸿沟（见图1）。

（三）中老铁路协同治理风险

“一带一路”战略的提出为中国对外直接投资布局优化创造了良好条件，但是在此进程中，跨国重大工程会面临来自东道国政治、经济、第三方干预和国际舆论等多方面的风险和挑战，给工程带来较大的不确定性。政治风险是我国企业对“一带一路”沿线国家和地区开展直接投资面临的最大风险之一，在当前地缘政治风险激增、全球产业链重组、世界经济关系复杂多变的背景下，老挝随时可能因货币贬值、公共债务增加、有效财政收入锐减和民众大规模抗议等爆发经济政治危机。同时，部分国际媒体妄称中老铁路以及连带经济走廊项目会给老挝带来“巨额债务”，渲染中老铁路对老挝自然生态造成破坏、强行征地涉嫌“侵犯人权”等，使得中老铁路成为国际舆论关注的焦点，与铁路运营相关的容错空间被大幅压缩。

三、结语

面对中国不断加大对海外重大工程项目投资的客观形势，紧密结合跨国重大工程管理实践中的协同治理行为，为中国企业海外投资项目提供科学依据和应用指导，已成为当今中国跨国重大工程领域具有深远意义的前瞻性学术议题。本文根据“思想价值—理念共识—实践模式—风险识别”学理链，通过对中老铁路项目进行案例分析，探索、揭开中国跨国重大工程协同治理的微观机制，从本源和深层逻辑上剖析中老铁路协同治理行为，以期为其他跨国重大工程建设起到表率和示范作用，从而赢得国际尊重。研究结果显示，中老铁路所面临的多元化参与主体、复杂多变建设环境等难题是可以被认知和破解的，其建设过程中所形成的“势高国”与“势低国”的协同治理范式是可以作为范本加以参照的。在“一带一路”战略背景下，中老双方政府能够在中老铁路工程实施过程中始终秉承着友好和合作态度，使得中老铁路具备比其他跨境工程更加良好的决策、建造和运营环境。本文研究成果丰富和发展了传统的协同治理理论，为“一带一路”国际交流呈现新理念和新经验，体现了中国方案、中国智慧和中国担当（见图2）。

本研究中，虽然有丰富的案例资料数据进行相互印证，但是本文的一些研究结论无法有效概化到其他“走出去”的企业中，有赖于大样本的实证研究验证结论。另外，鉴于中国跨国重大工程协同治理行为的复杂性和多样性，未来研究可以针对中国跨国重大工程协同治理行为开展横向的跨案例研究。本文运用中老铁路的单案例剖析中国跨国重大工程中的协同治理行为，但是协同治理的强实践性意味着有必要运用跨案例进一步研究。因此，未来研究可以选择具有显著示范价值的重要国际化合作项目，分析其在协同治理的相同点和差异性，多方面验证本文的研究观点和主要结论，以说明本研究的有效性和合理性。

引用

[1]孙大鹏.协同治理的理论框架及案例考察[J].财经问题研究，

2022（08）：113-121.

[2]杜思正，冼国明，冷艳丽.中国金融发展、资本效率与对外投资水平[J].数量经济技术经济研究，2016，33（10）：17-36.

[3]张洁.中国能源安全中的马六甲因素[J].国际政治研究，2005

（03）：18-27.

[4]盛昭瀚，程书萍，李迁，等.重大工程决策治理的“中国之治”

[J].管理世界，2020，36（06）：202-212+254.

[5]李迁，朱永灵，刘慧敏，等.港珠澳大桥决策治理体系：原理与实务[J].管理世界，2019，35（04）：52-60+159.

基金项目：1.职业院校数字化转型行动研究课题（项目编号：KT22261）；2.重庆对外经贸学院科学研究项目基金（项目编号：KYZK202311）

作者单位：孙佳琳，云南国土资源职业学院商务信息学院；成龙，重庆师范大学数学科学学院

■ 责任编辑：王颖振