超大城市中心城区交通治理思路与对策研究

摘 要：【目的】为加强交通治理对策的针对性，提高建设资金和土地的使用效率，有必要对超大城市中心城区交通治理思路进行研究。【方法】采用国际案例比较、归纳演绎的研究方法，对国内外典型超大城市交通运行现状特征进行比较研究。【结果】研究发现我国超大城市中心城区交通拥堵状况已明显好于近似人口规模和空间结构的国外发达城市。在轨道网络化和共享单车等新型运输工具支撑条件下，居民出行方式已发生明显改变，通过继续增加机动车容量试图缓解交通拥堵的边际效应正明显下降。【结论】在机动化出行方式发生明显转变、构建低碳城市的背景下，我国超大城市交通治理工作重心应进行调整，更加关注轨道交通与土地协同开发、慢行空间环境整体改善、品质化多元交通的有效供给等。

关键词：超大城市；交通治理；交通拥堵；成都市

中图分类号：U491" "文献标志码：A" " "文章编号：1003-5168（2024）11-0069-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.11.014

Research on Traffic Management Ideas and Countermeasures in the Central Urban Area of Megacities

HE Shengjiang

（Sichuan Yatong Engineering Consulting Co.， Ltd.， Chengdu 610064，China）

Abstract： [Purposes] To improve the pertinence of traffic management measures and improve the efficiency of construction fund investment，it is necessary to study the traffic management ideas of the central urban area of megacities.[Methods] Using international case comparison， induction and deduction research methods， a comparative study was conducted on the characteristics of the transportation operation status of typical mega cities at home and abroad. [Findings] It was found that the traffic congestion in the central urban areas of mega cities in China has been significantly better than that of developed overseas megacities with similar population size and spatial structure. Under the support of new transportation tools such as rail network and shared bicycles， the mode of transportation for residents has undergone significant changes， and the marginal effect of continuing to increase the capacity of motor vehicles in an attempt to alleviate traffic congestion is significantly decreasing. [Conclusions] In the context of significant changes in motorized transportation modes and the construction of low-carbon cities， the focus of traffic governance in China's mega cities should be adjusted， and more attention should be paid to the coordinated development of rail transit and land， the overall improvement of slow traffic space environment， and the effective supply of high-quality and diversified transportation.

Keywords： mega cities; traffic management; traffic congestion; Chengdu City

0 引言

根据住房城乡建设部2023年10月公布的《2022年城市建设统计年鉴》，我国超大城市数量已达到10个，城区总人口达到1.4亿人，占我国城镇总人口的15.4%，由此可见超大城市在城镇序列中的定位。超大城市因其强大的人口规模效应，在创造巨大经济价值的同时，均面临交通拥堵的困境，为此，相关部门无一不把城市交通治理作为重要的民生工程予以长期关注。但长期以来，基于国际比较的交通治理目标制定和路径举措方面，忽视了国内外政府治理的制度背景、城市空间结构和居民出行习惯等，对于交通运行水平，也缺少基于统一标准的比较［1］。如果说2010年前国际比较存在技术障碍的话，近年来网络开发数据的出现、基于单一运营平台及数据口径的统一，则使精准化比较成为可能。基于上述认识，本研究以轨网长度排名第四、骨架路网形态呈明显的“环+射”结构①的成都为重点分析对象，深入比较国内外超大城市道路交通运行状况及出行结构特征，客观、理性评价我国超大城市交通运行水平，进而辨析城市交通治理中存在的主要问题，并提出相应的治理思路及对策。

1 中心城区道路交通运行总体水平

基于高德地图、国家信息中心等单位联合发布的《中国主要城市交通分析报告》，发现近五年来，成都市中心城区运行车速在25 km/h左右，明显高于国外相应统计值，例如伦敦、东京、巴黎、首尔等中心城区车速为16～18 km/h，其中，伦敦指内伦敦地区（321 km2），东京指区部地区（621 km2），巴黎指内环范围内（105 km2），首尔指首尔市范围（605 km2）。成都高峰时段运行车速与深圳、上海接近，2019年深圳和上海统计值分别为24.3 km/h和25.8 km/h。

在相同的统计口径和评价标准下，荷兰导航技术公司TomTom发布的《Traffic Index Results》统计数据也显示了类似的结论。2019年，在全球主要城市拥堵排名中，东京、巴黎、伦敦和纽约分别排名为32位、42位、45位和46位，而成都排名为69位，明显好于上述城市，也好于北京和深圳（与纽约并列46位），但低于上海（排名105位）。总体来看，国内超大城市道路交通运行水平明显高于国外城市，典型城市中心城区交通拥堵指数与全球排名如图1所示。上海道路交通运行水平最好的重要原因在于上海较早地实施了车辆牌照拍卖制度，汽车保有量水平明显低于成都，加之上海有更加发达的轨道交通网络和实施了更加全面的交通需求管理政策，汽车出行率偏低而机动车供给能力偏高，使得上海拥堵排名整体明显偏低。

仅从运行车速和路网饱和度指标看，成都市中心城区道路运行水平高于近似人口规模和空间结构的国内外先进发达城市。其重要原因在于以成都为代表的中国城市路网普遍拥有间距大、密度低的特征，为车速提升提供了更好的道路通行条件。同时，成都市拥有较大里程规模的快速路和主干路系统，高等级路网容量显著高于国外城市，也有力地支撑了运行车速的提升。但是，为了缓解道路拥堵程度，一味地提升机动车出行车速，也带来了慢行网络不够宜人、街道公共空间活力不足等问题。

2 城市居民出行状况与主要问题

2.1 轨道交通建设与土地开发不协同

至2023年底，成都市城市轨道运营交通里程达到600 km，其中地铁里程为551 km，有力地支撑了中心城区交通出行方式的转型及城市新区的开发。成都市交通运输局公布的2021年1—9月公交客运量数据显示，轨道客运量与常规公交运量的比值已达到1.6②，轨道交通已成为中心城区最重要的公共出行方式。

根据中国城市轨道协会客流统计数据，2021年成都市轨网客流负荷强度仅为1.16万人/ km，大幅低于近似人口规模和轨网里程的国内外高密度城市，仅为首尔市的53%、广州的60%、深圳的67%，典型城市轨道客流负荷强度比较如图2所示。同时，成都市轨网运行中出现极为严重的空间失配问题。例如，1号线在省体育馆至天府三街之间区段负荷强度极高，在高峰时段单向断面客流超过3.5万人，远超过地铁设计值。其他线路在绕城范围外区段负荷强度则整体较低，使得整个轨道网络未能较好地发挥运能效益，没有高效地支撑城市空间组织，出现了明显的土地开发与轨道交通建设失衡现象，加剧了轨道运营压力和地方政府的财政负担。

2.2 慢行交通路权配置方式不适应当前需求

从全方式交通出行结构特征看，自2010年地铁1号线开通以来，成都中心城区慢行分担率快速下滑的趋势已得到了有力遏制。成都市中心城区交通结构演变如图3所示。2016年以来，步行和非机动车分担率分别维持在30%和20%左右的水平，均大幅高于国外发达地区。例如，东京区部（622 km2）步行和非机动车分担率分别为23%和14%；纽约市（784 km2）慢行分担率为37%；首尔市慢行分担率（606 km2）仅为20.4%。也明显高于北京（42.3%）、上海（40.0%）、广州（43.1%），略低于慢行分担率偏高的深圳（52.0%）［2］，显示了成都在构建绿色交通模式方面的优势。

近年来，以提高机动车出行速度和通行能力为目标的交通治堵项目将大量的慢行空间改造为机动化空间，大量的三块板断面改造为一块板断面，虽然提升了机动化空间通行能力，但是也极大地降低了非机动车骑行空间的服务水平。从不同路权空间的通行效率看，一条3.5 m宽的小汽车道实际载客人数远低于一条1.5 m宽的非机动车道。同时，街道空间作为城市最重要的公共空间，除承载交通运输职能外，也是居民最重要的交往、休闲等空间，慢行空间被占，降低了城市空间活力。

2.3 缺少品质化健康休闲网络

受《周礼》筑城思想影响，为便于生产生活与防卫［3］，我国超大城市普遍拥有较好的水系。以成都市为例，自秦汉以来一直与水为伴，尤其是自两江抱团的城市空间格局形成之后，水在成都城市发展中的作用更加明显。当前成都市三环内人口密度超过2.5万人/ km②③，到室外空间散步、健身已成为居民日常生活不可缺少的片段。成都滨水空间利用效率整体仍然偏低，绝大多数区域缺少连续、宜人的高品质健康休闲网络，与公园城市定位存在较大差距。

3 城市交通治理的思路与对策

从发达城市交通发展历程来看，在高运量城市轨道交通里程超过500 km后，交通发展思路大都进行了重大调整，实施更全面的交通需求管理政策，引导机动车出行方式向轨道转移［4］。当前，我国城区人口超过1 200万人的超大城市，轨网里程均已超过500 km，处于较高的网络化水平，交通治理思路应在以下方面进行调整。

3.1 科学认识交通治理的阶段目标

从交通治理的演进历程看，城市交通普遍经历了机非秩序整治、交通拥堵治理、交通环境综合整治等递进阶段。在发达的轨道交通网络支撑条件下，成都市中心城区道路交通总体运行水平已基本处于相对稳定的阶段，且总体水平处于全国类似规模城市的前列。当前，在全面构建公园城市示范区的背景下，交通治理工作重心应更加关注交通环境的综合治理，更加关注轨道交通与土地协同开发层面，更加关注道路空间交往、休闲等公共活动功能，按照场景营造的理念提升街道公共空间品质，更好地支撑城市空间活力提升。

3.2 稳步推进轨道站域土地与配套设施协同开发

以成都市为代表的超大城市，轨道交通发展速度已整体超前，中心城区范围内1 km站点覆盖率大都超过80%。至2024年底，地铁运营里程将达到700 km，但服务人口不足1 500万。若不进行有效的空间干预，客流负荷强度指标将依旧难以提高，运营补贴压力大。对于客流负荷强度低的外围地区而言，级差地租理论决定了其土地开发业态以居住功能为主。因此，应按照SOD（公共服务导向）的开发策略超前加强中小学、幼儿园、公园等公共服务配套设施的建设［5］，在支撑城市新区开发的同时，提升轨道客流强度，以实现更高层面的协同发展。

3.3 切实实施“小街区”路网布局模式

目前，我国超大城市新区建设中采用的路网密度依然较低，虽然有利于提高机动车运行车速和路网容量，但是也存在不利于慢行交通发展的弊端，不利于轨道接驳与健康、绿色交通发展。在轨道网络化稳步推进的发展趋势下，应结合片区轨道站点服务水平进行差异化的路网布局，对于轨道站点800 m范围内的直接影响区，遵循TOD（Transit-Oriented-Development）设计理念，大幅提高其路网密度，并强化立体连廊建设，为慢行交通出行及接驳提供更加宜人的环境，为创造更有活力的街区提供空间载体。

3.4 加快推进高品质慢行休闲健身绿道建设

健康出行正成为全体市民尤其是高技能群体、中老年群体及运动爱好者等人群出行时首要考量因素，平原城市平坦的地形为慢行交通发展提供了良好的条件，而休闲出行的习惯则对慢行健身绿道提出了更高的要求。结合公园城市建设要求，以良好的滨江、滨水资源和绿地空间为载体，遵循空间营城的基本策略，强化慢行空间休闲、健身、交往、游憩等功能，加快建成高品质慢行网络，补齐城市发展短板，为构建全龄友好型社会贡献交通力量。

3.5 有序实施民生交通改善工程

近年来，各超大城市普遍编制了大量的交通规划，但项目实施率较低，路内停车现象依旧较为普遍，且没有进行精细化的时空调配管理，高峰时段严重影响慢行人群的出行意愿。对于路内停车设施的管控，应加快使用特征摸排，以信息化平台为工具，以经济杠杆为手段，提升时空使用效率，最大限度降低路内停车对非机动车出行的不利影响。对于其他慢行网络优化提升工程，根据相关规划明确年度实施计划，并加强执行情况的检查与评估，切实提升慢行交通网络的服务水平。

注释：

①成都案例有较强的代表性，其在骨架路网形态、快速路规模等方面，与上海、北京等平原城市都高度接近。

②根据成都市交通运输局公布的2021年1月至9月份统计数据计算，详见http：//jtys.chengdu.gov.cn/cdjtysWap/c148661/2021-11/05/content_f92cf9bb5fd0491786e0f18bd3e353ee.shtml.

③根据《2021四川省行政区划简册》相关数据整理而得。

参考文献：

［1］王超深.大都市区空间结构模式研究：基于轨道交通组织的视角［M］. 北京：中国建筑工业出版社， 2021.

［2］全永燊，潘昭宇，马毅林.城市交通系统进化规律分析与思维转变［J］.城市交通，2021，19（4）：1-9，18.

［3］周世辅，周文湘.周礼的政治思想［M］.台北：东大图书有限公司，1981.

［4］王超深，赵炜，冯田.我国城市轨道交通与城市空间互动关系研究综述［J］.城市轨道交通研究，2023，26（5）：1-7.

［5］伏威，周西庆.浅探以政府为主导的SOD新区开发模式的具体策略：以江西省武宁县沙田新区为例［J］.中外建筑，2012（5）：69-71.

收稿日期：2023-12-07

基金项目：四川省科技计划软科学项目（2022JDR0208）。

作者简介：何胜江（1991—），男，本科，工程师，研究方向：交通规划与工程管理。