高校法治文化建设路径研究

[摘 要]依法治校是全面依法治国在教育领域的具体实践，是高校内涵发展的必然要求。当前，我国部分高校依法治校的基础并不牢固，学校的政治权力与行政权力界限模糊，内部治理结构尚不成熟，规章制度仍待完善，法治文化构建尚需努力。要做到依法治校，必须贯彻法治的要求，以法治理念为基础，以制度建设为前提，以组织建设为依托，以法治文化为保证，推进依法治理在高校管理中的发展。

[关键词]依法治校；法治文化；内部治理；路径

党的二十大强调了依法治国的重要性，并对依法治国提出了新的要求。依法治校是全面依法治国在教育领域的具体实践，是高校内涵发展的必然要求，有利于民主治校，有利于科学治校，能够促进我国高等院校教育的整体发展。依法治校要求高校治理坚守法治底线，将法治思维、法治方式贯穿治校的全过程。怎样才能实现高校管理从杂乱无序走向井然有序、从随心所欲走向高度标准化、从经验主义走向科学引导，实现高校管理的现代化、科学化、法制化，是教育管理部门及高校管理者需要钻研的重要课题。

一、高校依法治校的内涵

（一）高校的法律地位与资格

目前，学术界并未就高校的法律地位达成共识。首先，高校是法律法规授权的组织，这一观点得到了行政法学界的普遍认可。其次，高校是公务法人，是公法人的一种。公法人是国家或公共团体以公法为依据，为实现社会公共利益而设立的法人，它可以行使、分担国家权力或政府职能[1]。高校是事业单位法人，即国家为了社会公益目的，由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位法人是在对我国法律具体阐释的基础上定义的，这种定义方式仅仅赋予高校民事主体的资格，而忽略了高校在实践中也实施一部分行政职能的事实。笔者认为，高校不仅具有民事权利能力，同时在行使教育行政职能时也具有行政主体的资格，因此，将高校的法律地位单一化会限制高校的发展进程。

（二）高校依法治校的内涵及意义

依法治校是指用法律指导和规范学校各个领域的治理行为。例如，将学生的日常管理活动和教职工职务晋升活动纳入法治的框架之内，在法制框架下思考如何应对校内主体关于权利的主张，以及保障校内主体的合法利益。在法律上认可学校的主体资格，用法律的手段使学校的行为和学校的其他活动都符合法律或法治的要求。依法治校要求高校管理者实施高校治理时以法律为依据，将法律视为最高的权威，并不是生硬地将法律作为管理学校各项事务的工具和手段[2]。党的二十大强调依法治国战略方针的重要性，全面推进法治国家建设必须将依法治国贯穿到中国特色社会主义事业各个领域、各项工作中，而高校建设是国家建设的重要部分，因此，依法治校是高校教育改革和构建当代大学制度的基本保障。

二、高校依法治校的核心内容

（一）依法治校的主体构成

从学校治理格局上看，学校理应成为依法治校的主体，但不能将依法治校的主体仅限于学校本身。客观上，按照我国的法律设定和国家治理框架，有权干预学校内部治理的国家机关包括立法、执法、司法机关。同时，学校处于社会之中，需要和其他成员进行社会活动和交流。故而，依法治校的主体不能狭义地限定在高校本身，应该具有更大的范围，但也需要指出，在众多依法治校的主体中，学校才是最为关键和核心的。

（二）依法治校的权利与义务构成

通常情况下，权利由一方主体向其他主体主张，义务是主张权利的回应。通过定性权利义务关系，赋予社会关系中的双方身份，一方是权利主体，另一方是义务主体，这个身份不因双方意志变化而变化。同时，权利和义务为参与社会活动中的双方塑造并维持着某种平衡。这种权利义务关系也同样存在于高校依法治校的内容中。教育领域相关法律明确规定了高校管理者、教职工、大学生的权利和义务，通过界定权利和义务主体将高校内部复杂的主体关系化繁为简。同理，也可以通过权利义务关系的认定，确定学校和其他社会成员的关系。综上可知，在众多构成依法治校的核心内容中，权利和义务是至关重要的，若能系统地梳理高校治理中各个参与主体之间的权利和义务关系，必将有助于高校构建现代意义上的学校治理模式，推进高校依法治理的进程。

（三）依法治校的法律后果构成

行为主体实施某种行为，就会在法律上衍生出某种后果，已经实施的行为不可任意改变，造成的法律后果也不能变化。行为人实施行为带来的法律后果并不一定有利或有害于行为人。若行为不会带来法律上的后果，即可认定这类行为具有随意性。在依法治校的背景下，若学校实施的行为未纳入依法治校框架下，它常常是可以不受限制的、变化的，如某些“拍脑袋”的决策。这样的决策没有经过精密的论证，也并未接受有关部门的合法性审查，该行为带来的后果也无需实施者负责。法律后果构成在高校依法治校的推进过程中扮演着至关重要的角色。法律后果的构成确保行为人不能任意更改已经实施的行为，行为人一旦实施了某种行为就需要承担相应的法律后果。

三、高校依法治校需解决的问题

（一）高校的法治观念有待进一步提升

我国高校的法制治理尚处于探索和发展阶段。在探索的过程中因经验缺少和理论不扎实等原因，不可避免地要走些弯路。例如，有些高校管理者仍认为“法治工作缺少实用性，干好业务工作才是最务实的”。由于秉持着这样的理念，加之平时管理工作繁忙，高校管理者缺少主动学习法律知识以充实自己法律储备的能动性。提升法治观念，有助于高校管理者在做决策时能够更精准地对事实作出研判，也可帮助其做出符合依法治校要求的决定，有利于高校更好地践行依法治校的方针。

（二）高校规章制度尚需进一步健全

高校依法治校要以法律、法规、规章及校内规章制度为基本依据。完备的高校规章制度体系是依法治校的前提，也是依法治校的最低要求。完备的高校规章制度体系不仅应该服务于高校实现科学管理的目标，还应满足统一规范、科学分类、层次清晰、高效运转等要求。要制定出满足以上要求的高校管理规章制度，需要高校在制定规章制度时综合分析内部治理的各个领域后，融入社会主义法治理念[3]。目前，部分高校在治理过程中仍然存在着墨守成规、未能根据政策的调整对高校规章制度做出及时调整等问题。另外，高校各部门之间沟通协调不到位、部门规章制度互相冲突的情形亦不罕见。再则，规章制度未能详细地阐释执行程序，使得规章制度的可操作性减弱，也是一个亟须解决的问题。

（三）高校内部治理结构仍需进一步完善

依法治校是高校管理的理想模式，与高校办学、管理、教育全过程息息相关，贯穿高校学生培养的各个环节。依法治校的核心在于理顺高校内部的治理结构，构建合理有序的内部治理体系，做到各级部门权责分明，一切皆有法式。高校内部治理结构是高校管理结构、运行、规制的重要体现和基本要求，表现为高校内部各类主体之间权力的配置、制衡和利益获得的制度设定、体制构建、机制规划。近几年，高校内部治理体制的建设工作取得了明显的进步，但也暴露出一些问题，例如，高校决策透明度欠缺、行政权力监督不到位、各部门权力配置不合理、学术管理活动规范性不足等，与顺畅、高效的高校内部治理结构之间还存在一定的差距[4]。

四、高校依法治校的路径

（一）增强法治能力，引领依法治校

近几年，在依法治校方针的引领下，高校管理者的法治能力得到了显著的提升，但与全面依法治校和实现高校快速发展的目标还有一定的距离。不断提升高校管理者的法治能力以适应日新月异的高校管理需求，是依法治校的关键。管理者的法治能力直接影响依法治校政策的贯彻和落实，因此，增强高校管理者的法治能力是高校实施依法治校的前提和基础。高校管理者法治能力的提升可以从夯实法治知识、启蒙法治理念、培育法治思维、养成法治方式几个方面着手。

夯实法治知识要求管理者主动学法，同时也要求教育管理部门为高校管理者设计相应的法治教育内容。教育内容的设计应该从高校管理的困境出发，总结经验，不断更新、发展，以适应高校管理的新形势和新要求。教育部门将法治理念融入法治教育中，通过日复一日、年复一年的重复，不仅可以增强高校管理者的法治能力，还能启蒙高校管理者的法治理念。法治思维是法治能力运行的加速器，有效地发挥法治思维对实践法治能力的加速作用，需要摒弃影响和阻碍法治思维形成的经验主义、限制政治思维的过度发展。法治方式是高校管理者法治能力的体现，增强管理者法治能力需要从改变法治方式着手，坚持唯法是从，克服对政策的依赖性，养成严格遵照法定程序办事的好习惯。

（二）建立健全的规章制度，规范依法治校

高校的制度建设应以保障师生思想自由为根本宗旨，制定出科学合理、内容翔实、层次清晰的规章制度。首先，明确学校规章制度的制定主体，加大利益相关者的参与度。现代立法除需严格遵守立法程序外，还需充分考虑和吸纳民众的诉求[5]。高校应确保师生表达意见渠道的通畅，保证师生能够参与到学校规章制度的制定过程，特别是制定涉及师生重要利益的规章制度时，更应增加师生的参与度。其次，规范规章制度的制定程序，建立健全规章制度制定之初的意见征求、制定过程中的专家咨询和制度审查制度。科学严谨的立法程序是高校依法治校的基本保证。同时，制定高校规章制度时，要仔细考虑社会大环境，确保规章制度的制定符合社会主义核心价值观和教育规律，做到科学严谨，并保持相对的稳定性。

（三）优化内部治理结构，推进依法治校

优化高校内部治理结构是教育深化改革的有效路径，也是实现依法治校的核心任务。优化高校内部治理结构的前提是弄清楚其混乱的原因。造成高校内部治理结构混乱的主要原因包括：政治权力与行政权力界限模糊、学术权力影响力弱化、行政层级划分过多等。首先，高校实行党委领导下的校长负责制，以此为基础，高校重大决定由党委领导和校长协商，共同处理。然而，现实中，由于缺少细节性的规定，使得高校政治权力与行政权力的界限模糊。优化高校内部治理结构，需要明确政治权力和行政权力的责任，实现党委领导与校长能够各司其职，共同做好高校治理工作。其次，优化高校内部治理结构需要为学术权力的发展留有空间，避免高校因行政权力泛化，影响学术权力的运行。再者，我国高校的科层管理模式划分明确且细化，基本上表现为教研室、系、院、校四个层级，每一个层级的管理辐射范围较小，从最基层的教研室到顶层的校之间隔着两个层级，而每增加一个中间层级，信息向下传达的准确度和效率便会有所下降。因此，优化高校内部治理结构，需要在条件允许的情况下，合理地设计科层管理层次，扩大每一层级的管辖范围，以便充分发挥管理职能。

（四）加强教育和法制宣传，培育法治文化

有学者调查发现，大部分学生信任法律，并对法有一定的认识[6]。然而，目前高校的法治文化建设进程难以推进，法治文化未能根植于校园文化，原因在于其脱离学生的日常生活。培育高校法治文化，首先应该强化法治教育。教育旨在将国家的每一位公民培养成符合社会主义核心价值观要求的合格公民，因此，不论是教育主管部门还是高校，都应当牢记教育的初心，高度重视大学生法治文化培育，夯实我国依法治国的基础。其次，要培养学生的法律意识。通过组织并鼓励学生参与法治实践活动，让学生在活动中轻松地了解更多的法律知识，为学生形成一个法治共同体，潜移默化地强化学生的法律意识。

结束语

随着高校依法治校的不断推进，法治精神将深入人心，并为构建和谐校园、培养法治人才奠定坚实的基础。这不仅有助于提升高校管理的现代化、科学化、法制化水平，也是对党的二十大依法治国战略方针的积极响应，对全面推进法治国家建设具有重要意义。

参考文献

[1]魏振瀛.民法学[M].北京：北京大学出版社，2000：76.

[2]段斌斌.从形式法治迈向实质法治：高等学校依法治校的战略选择[J].高等教育研究，2021，42（6）：38-46.

[3]张显伟.高校规范性文件法治化的诉求[J].政治与法律，2019（11）：81-89.

[4]田鹏慧.高校内部的集体决策：制度缺陷及其矫正[J].现代教育管理，2021（4）：23-30.

[5]陈鹏.复杂社会的治理：从形式法治到实质法治：基于哈贝马斯商谈理论的分析视角[J].理论月刊，2019（5）：99-105.

[6]田小平.论我国高校校园法治文化的构建[J].西安财经学院学报，2013，26（6）：121-123.

作者简介：张鹏（1988— ），男，汉族，河北邢台人，海南医学院基础医学与生命科学学院，研究员，博士。

研究方向：医学教育、卫生法。

唐天乐（1985— ），男，汉族，四川蓬安人，海南医学院科技发展和学科建设处，教授，博士。

研究方向：医学教育、环境毒理学。

郭向（1985— ），女，汉族，湖南益阳人，海南医学院共青团委员会，副研究馆员，硕士。

研究方向：医学教育、卫生法。

符秋显（1983— ），女，汉族，海南文昌人，海南医学院党委办公室，副研究员，硕士。

研究方向：医学教育、卫生法。

基金项目：海南省高等学校教育教学改革研究项目，“海南自贸港建设背景下医学院校环境毒理学课程思政建设”（项目编号：Hnjg2024-82）；海南医学院党建工作专项研究课题，“基于高水平医科大学建设背景下加强高层次人才党员发展工作研究——以衰老与肿瘤国际研究中心党支部为例”（项目编号：DJYB202310）。