身份转变视角下我国公众参与预算绩效管理研究

关键词：预算绩效管理；临时共同体；身份转变；绩效人

中图分类号：D63

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.08.01

公众参与是预算绩效管理法治化、民主化、科学化的重要表现形式。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（简称《意见》）提出，要“搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”。此后，人大监督、政协监督等逐渐成为开展预算绩效评价的重要环节，在北京、山东等地得到探索和推广。“人大代表”“评审专家”“评价人员”等在预算绩效管理中屡见不鲜，特别是“评审专家”，俨然已成为一种社会头衔。公众通过不同的社会身份参与预算绩效管理是一种十分重要但又为人所忽视的现象。

一、文献综述与理论构建

（一）文献综述

近年来，随着我国政府绩效管理的深入发展，绩效评价主体日益多元化，公众参与预算绩效管理得到重视并研究。综合来看，这些探索可分为两种模式：一种为基于权利主义的公民观。有研究指出，公民参与是现代民主政治的一种具体体现，公民参与政府绩效评估实质上就是公民行使自己民主权利的过程。[1]既有作为法定意义上的公民权利，也有作为纳税人的权利。中国行政管理学会课题组将公民参与视为政府部门绩效评估的基本原则。[2]有研究结合“公民参与阶梯论”和我国实践，将我国公民参与政府绩效评估分成“政府主导与公民无参与阶段”和“公民有限参与阶段”两个阶段，指出公民参与的持续性、渐进性和系统性特征。[3]有研究认为，在影响公民与政府信任关系的因素中，政府绩效是关键因素。[4]另一种为基于管理主义的顾客观。这一模式兴起于20世纪70年代新公共管理运动，将私营企业产品和服务运作模式运用到政府部门，将社会公众和企业视为顾客、用户、客户，政府和公众在公共产品和服务的生产过程中分别承担了供给者和需求者的角色。同时，强调“顾客至上”原则，以“顾客”满意为尺度进行公共产品和服务提供。[5]在此思路下，有研究分析了公共相对人参与公共部门绩效评估的数量、方法、结构和比例，探讨了评估对象作为评估主体的利与弊。[6]而公务员素质是顾客满意度评价指标的重要构成。[7]将顾客进一步分为政府产品和服务的最终使用者和公共产品和服务供给过程中的参与者两种类型，认为顾客满意具有有限性和多层次性两个基本特征[8]。

无论是公民观，还是顾客观，这两种模式都致力于将政府绩效评估由单纯的内部评估引向内外部评估相结合，实现政府与公众的良好互动关系。公民观有利于最大限度地动员公众参与评价，提高直接参与的积极性；而顾客观有利于避免利益相关方参与，与公务员回避规定相契合。这为我国公民参与预算绩效管理提供了思路，但也存在局限性：一是公民观忽视了公职人员作为公民的一面，大多数以公民观为出发点的评价研究都没有将公职人员纳入其中。二是在第三方机构参与预算绩效管理中将评审专家排除在外，而实际上评审专家是预算绩效管理中十分重要的参与主体。三是将“公众”与“公民”概念混淆。由于公众的日常用语性质和公民的法律性质相互区别的存在，二者模糊和混同使用都将降低其严肃性。概言之，无论是“顾客主权”还是“公民主权”，其背后都是政府逻辑和市场逻辑的角力，任何一种模式的渗透使用都应当权衡利弊。[9]在新一轮科技革命和多元主体治理的时代，这些关注“谁参与评估”“谁来评估”的问题，实际上已经解答为全民参与、人人参与，这意味着讨论“谁参与评估”已经不再那么重要。但全民参与并不等同于全民都能参与，而绩效改革也意味着绩效身份的重建[10]。因此，“谁怎么参与”以及“谁如何在变动环境中参与”才更能反映公众参与预算绩效管理的实质意蕴。

（二）理论构建

社会身份（citizenship）理论起源于20世纪40年代末、50年代初，经由英国社会学家T.H.马歇尔对古典自由主义的反思而形成。[11]马歇尔将公民身份理解为公民权利、政治权利和社会权利的融合体，由此构成现代公民身份研究的理论基石，并对20世纪70年代亨利·塔菲尔和约翰·特纳等人从心理学视角提出的社会认同理论（socialidentity theory）产生了深远影响。社会身份理论主张，身份不仅定义了“我是谁”，还是个体与群体沟通的桥梁，以及个体归属感和荣誉感的重要来源。《中华人民共和国民法典》定义了人的初始状态，即自然人。该法典规定，自然人是指基于自然出生而依法在民事上享有权利和承担义务的个人。自然人及其民事权利能力始于出生，终于死亡。对于社会人，虽无明确的法律法规进行界定，但主要是人在社会环境中扮演的角色、身份和关系。这表明，公民身份既可以通过自然获得，也可以通过个人努力获得，但关键在于社会的认可。在以公民权利为核心的社会身份获得过程中，既有法定赋予的一面，也有个体自我赋能的一面；既是自然人生存的必要组成部分，也是社会人发展的必要需求。这种二元权利生成过程体现了公民从被动赋权到主动赋能的转变，是公民通过扮演不同的社会角色参与公共事务和私人事务治理的过程。这也导致了公众群体身份的多样性。

根据社会身份理论，本研究将参与预算绩效管理中的个体统称为“绩效人”。广义上，绩效人指的是公共产品和公共服务的提供者和受益者；狭义上，仅指参与预算绩效管理过程的人员。在理论上，通过选举、任命、合同等制度安排，绩效人、社会人、自然人三者之间可以实现相互转换。在实践中，自然人是绩效人的基础，而社会人是绩效人的直接来源。我国实施的政府绩效管理为预算绩效管理主体的构建奠定了坚实基础，而预算绩效管理的实施则进一步明确了绩效人的范围和对象。值得注意的是，绩效人的身份并非固定不变，它会随着预算绩效管理的需求而发生变化。

二、公众参与预算绩效管理过程中的社会身份及其转变

随着《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》（中发〔2012〕396号）的印发，围绕专家学者库、中介机构库和监督指导库三个智库的建立健全，我国公众参与预算绩效管理的三个基本身份识别方式和划归方向日益明晰。

（一）预算绩效管理过程中的公民身份

当前，我国预算绩效管理过程中涉及的公民身份主要有五种，包括公职人员、评价人员、技术人员、人大代表、公民。

1.公职人员。公职人员一般指纳入国家财政编制管理的人员，尤其是财政部门相关公职人员天然具备参与预算绩效管理的优势。在2003年我国政府绩效评估兴起时，公职人员既是评价的对象，也是评价的主体。2010年7月，按照国务院总体部署，中央纪律检查委员会、监察部专门成立绩效管理监察室。2012年，财政部正式成立预算绩效管理工作领导小组，并明确领导小组及领导小组办公室的职责，健全了预算绩效管理领导体制和工作机制。2019年3月，财政部机构改革内设了预算绩效管理处。从政府绩效评估到预算绩效管理，绩效管理作为公职人员一项专门工作的职能定位日益明确，预算评审（含概算）、绩效评价已成为全国各级财政评审机构的主要业务构成。概括来说，现阶段公职人员参与预算绩效管理主要有如下五种形式：一是起草、制定和修改预算绩效管理规章制度；二是编制、上报和执行单位或项目预算绩效目标；三是按照“谁支出、谁自评”原则进行绩效自评；四是根据安排参与预算绩效评价的协调沟通等事务性工作；五是在纪检监察、审计检查中履行监督管理职责。

2. 评价人员。自我国探索政府绩效评价之初，第三方机构及人员便是重要的参与主体。作为独立的专业机构，第三方机构对提升绩效评价的独立性和可信度，加强社会监督和扩大公众参与，确保绩效评价结果的客观、公正发挥着积极作用。2014年8月，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取《关于“落实企业投资自主权、向非国有资本推出一批投资项目”政策措施落实情况的第三方评估的汇报》等政策落实情况，强调“国务院办公厅要认真总结经验，使第三方评估今后成为政府工作的常规机制”[12]；10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。”2021年1月、4月，财政部先后印发《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6 号）和《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号），将第三方机构参与预算绩效管理合法化、法治化。在此基础上，财政部配套建设“预算绩效评价第三方信用管理平台”，以信息化的方式将第三方机构、委托方和财政部门予以连结，推动绩效评价执业质量提升。

3.技术人员。我国专业技术人员得到重视是以1977年中共中央《关于召开全国科学大会的通知》明确提出恢复技术职称为新起点，在将近半个世纪的变革发展中形成以职称管理为制度规范的技术人员管理体系[13]。2003年11月，财政部、监察部共同发布《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2003〕119号），开启了我国政府采购评审专家规范化管理之路。2016年11月，财政部将该办法予以修订，发布《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号），强调对专家实行从进入到退出的全流程管理。在此基础上，2023年10月，财政部发布《预算评审管理暂行办法》（财预〔2023〕95号），将预算评审领域评审专家管理予以规范化。此外，2013年11月，《财政部办公厅关于使用政府采购评审专家监管系统有关事宜的通知》（财办库〔2013〕375号），启用新的政府采购评审专家监管系统（即专家库），进一步强调政府采购评审专家使用原则。以上文件和系统，将技术人员参与预算绩效管理规范化、信息化、法治化。从实践来看，技术人员在预算绩效管理中的社会身份还会进一步细分为财务专家、业务专家、绩效管理专家等。

4.人大代表。传统意义上，人大代表参与预算绩效管理是结果性参与，即在人民代表大会上审议预算决算报告的时候审议相关绩效情况。这种参与依托人大会议制度化安排，属于集体性参与性质，而缺少个体直接参与预算绩效管理的机制设计。有鉴于此，2018年9月《意见》将人大代表参与由结果性参与延伸至过程性参与，即在预算绩效管理，尤其是预算绩效评价过程中，邀请人大代表参与监督审议。在本研究中，人大代表与政协委员参与预算绩效管理过程和作用相似，因此不再将政协委员参与单独列为一种社会身份。例如，2021年10月，北京市财政局发布《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》（京财绩效〔2021〕1837号），第十四条参与事前评估各方职责明确：“市财政局组织开展的事前评估工作，应邀请人大代表、政协委员参与。市级预算部门和单位组织开展的重大项目、政策事前评估工作，可邀请人大代表、政协委员参与。参与评估的人大代表和政协委员对评估过程和被评估对象进行依法监督和民主监督。主要监督事前评估工作的规范性，并对事前评估项目、政策发表意见或建议，供专家组参考”。

5.公民。公民参与预算绩效管理可以分为狭义公民参与和广义公民参与两种范畴。其中，狭义公民参与为基于参与权的参与，广义公民参与为行使知情权、参与权、表达权、监督权四项基本权利的参与。公民身份的特殊性在于，它不仅作为自然人存在于社会当中，而且又以社会中的个体而成为潜在的预算绩效管理参与方。“万人评议政府”宣告了公民作为绩效评价主体的不可或缺性，但展现出公民过程性参与政府绩效管理存在的可持续性短板。在预算绩效管理时期，公民结果性参与预算绩效管理，即主要通过政府网站获取相关政策文件、绩效评价报告以及政府网上信息留言等了解和反馈预算绩效管理，虽然丰富了参与形式，但依然存在事后参与、碎片化参与等不足。

（二）预算绩效管理过程中的身份转变

但以上公民身份并非绩效人身份，要实现公民身份向绩效人身份转变，还需要一定条件。以单个周期的预算绩效管理为例，我国预算绩效管理过程中的身份转变存在如下四个阶段（图1）。

1.第一阶段：由自然人转变为社会人。如前所述，自然人是绩效人的基础，自然人要参与预算绩效管理，需将自然人身份转为社会人身份。从国民教育体系的基础性作用来看，公民接受国民教育是认知和实现身份转变的开始。在此基础上，通过国家和地方公职人员招考而转为公职人员，通过企业招聘而成为评价人员，通过国家资格认定而成为专业技术人员，通过选举而成为人大代表。

2.第二阶段：由社会人转变为绩效人。公职人员根据安排而成为参与预算绩效管理相关人员，第三方机构通过招投标成为预算绩效管理的供应商，在此基础上，技术人员受邀而成为评审专家，从而使之由预算绩效管理的潜在参与者转变为直接参与者。以财政部预算评审中心外部专家管理为例，外部专家成为评审专家须经过入库和选用两个环节。在入库环节，外部专家须满足既定的条件并经审核纳入专家库。在专家选用环节，评价组根据专业匹配等原则选取专家（图1）。

3.第三阶段：由绩效人转变为社会人。伴随着预算绩效管理周期性开展，阶段性的预算绩效管理工作完结，意味着已经形成的绩效人要进一步回归社会人。一般而言，在作为评价人员和技术人员的绩效人转变为社会人之际，以回归原单位为主要去向。但也有例外，如公职人员因工作借调而在相当一段时间内成为绩效人，而绩效管理处（室、科）人员也会常态化作为绩效人而存续。

4.第四阶段：由社会人转变为自然人。但回归到社会人并非身份转变的终点，资质有效期意味着技术人员须及时进行认证，选举周期要求人大代表为竞选而准备，评价人员也有合同期限的约束。总而言之，这些都意味着回归自然人才是预算绩效管理身份转变的终点，并在新的预算绩效周期走向新的起点。

三、公众参与预算绩效管理存在的问题

由上可知，我国公众参与预算绩效管理实际上形成一个临时共同体，也表明这种参与是一种身份不对等的参与。绩效人身份的存在是任务性而非职位性的。除了公职人员和评价人员、评价人员和技术人员因委托-代理关系而存在较强的约束关系，人大代表、公民在预算绩效管理中处于一个较为松散的状态中。

（一）合法性问题

身份转变的合法性问题一直存在于预算绩效管理当中。虽然《意见》明确将人大监督作为重要制度创新，但这一意见能否作为人大监督的法律依据，职责职能的增加是否挤占了人大履行自身职责职能等依然值得商榷。同样，各地对以合同形式确立的评价人员仍然要求其进行资格资质认定，实际上反映的是对评价人员开展预算绩效管理工作的合法性怀疑。按照“结果产生于选择”的逻辑，对参与主体的选择很大程度决定了预算绩效管理的合法化程度。但若结果不能因此而重复，那么这样的选择就会成为合法化问题的根源。

（二）稳定性问题

某种程度上，预算绩效管理的稳定性意味着预算绩效管理的成熟度，而缺乏稳定性则意味着成熟度较低。当前，我国预算绩效管理存在的明显问题是，低稳定性和高流动性并存，且行业流动性和个人流动性严重影响预算绩效管理工作秩序。从稳定性来看，公职人员gt;评价人员gt;技术人员gt;人大代表gt;公民。其中，评价人员因身处第三方机构，而技术人员面临抽取随机原则，评价人员更加具有参与的可能性，但整体而言这些人的绩效人身份都会随着预算绩效管理工作，尤其预算绩效评价工作的完成而宣告解散。

在政策设计上，《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》（中发〔2012〕396 号）将专家学者库、中介机构库和监督指导库做了两种定位，其一为智力支持，其二为制衡监督。这种设计使得公众参与预算绩效管理存在主体间的张力场。在实践上，既有合同履约的因素，也有职业发展的原因。对于公职人员，参与预算绩效管理既是一种行政事务，更是一种例行公事。对于技术人员和人大代表，参与预算绩效管理更像是正式职业之外的“副业”，而无论是出于个人兴趣或是其他因素，他们都无法为预算绩效管理提供稳定的技术或成果输出。公民参与预算绩效管理随意性更强，不确定性也更加明显。唯有评价人员是专职预算绩效管理，但咨询公司、会计师事务所等第三方机构的多样性又使得预算绩效管理“市场”竞争加剧，往往呈现“僧多粥少”的态势。从内部来看，第三方机构及人员也是“一荣俱荣、一损俱损”的状态，信用管理平台意味着第三方机构须不断提高绩效评价质量才能基业长青，而评价人员工作质量又构成了第三方机构工作质量的基础。

（三）专业性问题

专业性问题产生于两个方面：一是评价人员和技术人员流动性产生的专业性不均衡问题；二是公职人员、人大代表以及公民的不确定性产生的专业性缺失问题。对于第三方机构而言，专业性问题集中表现为绩效评价工作质量参差不齐和部分第三方机构存在执业状况混乱。对于公职人员、人大代表以及公民，专业性缺失的问题使之参与预算绩效管理成为一种形式大于内容的活动，或者“重在参与”而非提出专业意见和建议。由于公职人员、人大代表以及公民的缺位，第三方机构承担了预算绩效管理产出与成效归纳者的工作，也代表了我国公众参与预算绩效管理的成果与质量。

但现有的职称资格认证并没有解决大多数人的专业性缺失问题。譬如，在一则回应网民对政府采购过程中的第三方专业机构专业性疑惑时，有关财政部门答复为：“《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2015〕205号）中参与需求编制和履约验收的第三方专业机构，是指相关领域专业机构，包括科研单位、设计单位、监理单位、审计事务所、律师事务所、咨询公司、检测机构等在有关领域从事专业工作的单位，具体由采购人根据项目实际情况自主确定。”①如果按照采购人自主确定，政府采购将陷入自我认证的逻辑循环当中。

结语

公众参与预算绩效管理是建立在公众身份基础上的参与，是具象化而非抽象化的主体活动。在一个完整的预算绩效管理流程中，公众经历了四次身份转变：自然人到社会人、社会人到绩效人、绩效人到社会人、社会人到自然人。但从实践看来，人们更多地关注社会人到绩效人这一阶段的身份转变，也是在这一阶段形成了公众参与预算绩效管理的临时共同体。在全面实施预算绩效管理中，公众身份转变呈现出常态化、频繁化的趋势，这意味着开展预算绩效管理过程中，不得不将相当一部分注意力转至为实现公众身份转变而进行的准备和执行。

无论是通过考试而获得公职人员身份，或是通过合同获得评价人员身份，或是通过资格认定获得技术人员身份，抑或选举任命的人大代表，他们都是现代契约的不同表现形式。与有偿报酬的评价人员和技术人员相比，无偿付出的公职人员、人大代表以及公民更具有社会责任感，但评价人员和技术人员存在职业发展空间不足以及由此带来的流动性问题，而公职人员、人大代表以及公民则存在参差不齐的专业素养。但无论如何，二者均存在并亟待解决转变身份后的可持续性难题。