浅析预算绩效管理如何有效嵌入项目管理过程

曾义平

摘要：近几年，预算绩效理念正在影响并推动着预算管理改革。预算绩效管理的本质仍是预算管理，是利用绩效管理理念、绩效管理方法对现有的预算管理模式的改革与完善。传统的预算绩效管理已经形成了一套完整而行之有效的管理链条，包括绩效管理、预算管理以及项目管理。如何将三者有效地衔接起来是本文将要分析的问题。

关键词：预算绩效管理 有效嵌入 项目管理

2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，组织中央部门开展绩效评价试点。2009年，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对地方的绩效评价工作进行指导。2011年初，财政部将上述两个办法进行合并，出台了统一指导全国的绩效评价管理办法，标志着以绩效评价为主要手段的预算绩效管理工作在全国范围展开。

预算绩效管理是利用绩效管理理念、绩效管理方法对现有的预算管理模式的改革与完善。预算绩效管理的特征是全过程，即绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、预算监督之中，实现全方位、全覆盖。预算绩效管理的表现形式是四个环节紧密相连，即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用的有机统一，一环扣一环，形成闭环运行的预算管理机制。

事实上，传统的预算绩效管理也形成了一套完整而行之有效的管理链条，那么绩效管理、预算管理、项目管理三者如何有效地衔接，以实现“发挥协同效应、形成管理合力、提高工作效率”的目标呢？本文将以基本建设项目为例开展分析。

项目管理一般流程包括项目建议书（必要性审查）、项目立项（目标合理性审核）、项目可行性（技术可行性、经济性审查）、项目初步设计或实施方案（任务目标、实施步骤、任务周期、实施进度、经费匹配等）、项目实施（里程碑评价、项目中期巡视、预算经费执行、阶段成果认定等）、项目验收（技术成果验收、财务审计与验收）。具体情况详见图1。

绩效管理规定流程为绩效目标管理（绩效目标的分类、细化、量化设定）、绩效运行监控（绩效目标过程的跟踪、监测、调整和优化）、绩效评价实施（自评、指标审核、专家评价、社会公众满意度调查等）、评价结果应用（通报公开、奖惩兑现、指导后续预算安排等）。具体情况详见图2。

预算管理基本流程为预算编制（依据规划、计划编制财务收支预算）、预算执行（按月、季度定期或不定期检查预算执行情况）、预算分析（对照年初预算开展预算执行分析、总结）、预算考核（依据预算执行结果提出预算奖惩、兑现建议）、考核结果应用（兑现奖惩结果并指导后续预算安排）等。具体情况详见图3。

从单一的项目管理、预算管理、绩效管理流程来看，项目管理是一个线性管理，而预算管理、绩效管理都是闭环的管理，在预算闭环管理中，预算执行控制是预算管理的核心，是预算目标顺利实现的有力保障。绩效管理虽然也属于项目实施周期的全过程管理，却是紧密地嵌入预算管理的全过程，最终指导并影响着预算安排方向与投入重点。

可见，三者的管理从不同的侧面，对“做什么事”“怎么做事”“效果如何”设计了管理规则和要求，也是源于不同的管理阶段提出的不同管理要求，但是三者确也存在相互衔接、交叉、甚至是重复的地方。因此，优化管理线条、融合管理要求将是必然趋势。

首先，管理团队的融合。项目管理人员、预算管理人员以及绩效管理人员应该组成一个工作小组，这个团队参与项目实施管理的全过程，并对项目预算安排、执行情况、效果评价提出管理建议，供决策参考。

其次，管理流程的再造。三者融合流程再造显得非常重要，比如项目可行性研究阶段就有必要研究设立项目绩效目标，并且在方案阶段、初步设计阶段逐步予以细化、量化，使得绩效目标可考量、考核结果可利用、责任可追溯兑现等。

第三，管理信息的共享。建立项目实施管理信息共享平台，项目现场检查的图片信息资料可共享于预算中期评估中，预算执行考核要求、项目审计计划等可共享于项目绩效评价过程中，绩效评价的信息、方法等也可以反馈给项目主管部门，以期优化项目过程管理。

第四，管理步调的协调。比如开展中期检查，需要协调项目、预算与绩效管理共同参与，一并实施，避免出现项目中期评估刚离开，预算执行检查又进场，步调不统一、不协调，甚至有意避开等，增加单位的管理成本、难以发挥管理协同效应。

第五，管理结果的互通。管理结果的再利用是提高效率的关键，比如绩效评价过程中需要将项目过程检查结果、预算执行检查结果等体现在绩效评价结果中，同时，绩效评价结果信息反馈到项目管理部门与预算管理部门，从而指导、影响着预算安排以及后续项目立项。

绩效管理、预算管理、项目管理三者如何合理有效衔接，以发挥管理协同效应是一篇大文章，做好这篇文章需要统一思想、提高认识、勇于探索、大胆实践，并且结合单位具体情况不断总结经验和持续探索才能逐步完善。

（作者单位：中国工程物理研究院）