试论行政复议制度的进一步优化和完善

摘要：新的行政复议法施行以来，通过一段时间的实践，行政复议化解行政争议的主渠道作用尚不明显，迫切需要建立一支专业化、职业化行政复议人才队伍，行政复议工作中的回避制度也有待建立、健全和完善。

关键词：行政复议；化解行政争议；复议队伍建设；回避制度

新的行政复议法自2024年1月1日起施行，但通过一段时间的实践，行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用尚不明显，实践中行政复议制度尚需进一步优化和完善。

一、现行行政复议制度概述

国务院于1990年通过并发布了《行政复议条例》，该条例于1991年施行，其后，又于1994年进行了修订。1999年全国人大常委会通过了《行政复议法》，先后于2009年、2017年、2023年进行了修订。

我国现行行政复议法自2024年1月1日起施行，而在此之前，有的省市就进行试点，如安徽省自2022年11月1日起，除实行垂直领导的行政机关和税务机关外，县政府只保留一个行政复议机关，统一行使行政复议职责。各地都及时落实行政复议改革工作部署，整合行政复议职责、制定行政复议改革实施方案，对行政复议体制改革的指导思想、基本原则、改革措施、工作要求作出明确要求。有的撤销现有行政复议与应诉股室，设立行政复议股室和行政应诉股室，落实编制以及成立行政复议咨询委员会、行政复议案件审理委员会等。在新的行政复议法实施以后，各地各级政府行政复议机关也都在积极落实编制、人员、经费等问题，尽管如此，但与日益增长的行政复议案件数量相比，仍然难以满足案件办理需求。

二、现行行政复议工作存在的问题

（一）发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用有待进一步加强

《行政复议法》自2024年1月1日施行以来，在发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用方面并不明显。结合安徽省个别地区2022年11月1日以来行政复议案件与以往相比较而言，通过行政复议程序“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”也是尚不明显，大多数行政复议案件的当事人仍然不服行政复议决定，在行政复议程序作出后，选择了行政诉讼，有的虽没有选择行政诉讼，但仍然以信访或其他方式提出诉求。如：安徽省WW市2022年以来共办理结案的行政复议案件193件，其中结案后当事人提起行政诉讼的24件，尽管提出诉讼的占比仅为12.44%，但有的行政相对人还是通过行政诉讼以外的其他途径提出诉求，实际上仍然没有有效发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。再如：HB市XS区城市管理行政执法局因某公司涉嫌违法分包作出行政处罚后，因未履行集体评议程序而在诉讼期间撤销了行政行为。后经过集体评议程序后重新作出行政行为，但该公司仍然穷尽了救济途径，经过了行政复议、行政诉讼，这并非个别现象，相对人穷尽救济途径的做法在实践当中也非常普遍，这一定程度上均反映了行政复议化解行政争议主渠道作用不明显。

还有HB市XS区住建局2021年12月27日作出一项行政许可，向某公司颁发《建筑工程施工许可证》，允许其对HB市XS区XX花园A6二单元加装电梯，该楼栋业主之一W先生对此行政许可不服，通过行政复议、行政诉讼的一审、二审、再审以及信访，一而再再而三不断提出诉求，通过行政复议化解行政争议的效果未见体现。

因此，在实践中发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用确确实实是尚不明显，还需有待进一步加强。

（二）专业化、职业化行政复议队伍人才建设的进度需进一步加快

《行政复议法》规定国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。对于初次从事行政复议工作的人员，都要求应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，不仅如此，而且要求此类人员上岗前参加统一职前培训。为贯彻落实中央全面依法治国委员会《行政复议体制改革方案》及安徽省实施方案精神，安徽省自2022年11月1日起，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，安徽省县级以上一级人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。县级以上人民政府统一管辖本级人民政府派出机关、本级人民政府部门及其派出机构、下一级人民政府以及有关法律、法规授权的组织作为被申请人的行政复议案件。2019年至2022年，安徽省TL市ZY县每年的行政复议案件数分别为10件、15件、27件、28件，到2023年全年复议案件急速上升为83件，超过了历年之和，行政复议机关虽然增加了1名行政复议工作人员，但难以应付急剧增加的行政复议案件数量。

这种现象在各地都普遍存在，安徽省WH市NL县2020至2023年期间，每年的复议案件数分别为14件、27件、39件、77件，2024年截至六月份复议案件为57件，案件数量几乎成倍增加；WW市2022、2023年接收行政复议案件分别为47件、109件，2024年截至六月份接收行政复议案件为56件，虽然案件数量急剧增加，但行政复议办案人员的数量仅为2人，其中，办结的193起案件中，延期审理的案件为113件，占比58.55%，复议人员难以满足工作需求，大大降低了复议工作效率。再如，WH市YJ区2018年至2022年间，每年的行政复议案件数分别为12件、9件、22件、47件、84件，而2023年全年行政复议案件急剧增长到138件，在新行政复议法实施后，案件数量更是急剧上升，仅仅2024年上半年就已收到行政复议案件119件，而2023年同期收到行政复议案件为58件，同比增长105.2%。目前行政复议机关也仅有2名行政复议员和1名行政复议辅助人员，但其中专职行政复议员只有1名。行政复议案件数量每年不断增加，而行政复议办案人员数量维持原状，即便人员略有增加也难以应付急剧上增的行政复议案件。

HB市的这种现象也同样存在，如HB市SX县2020年至2023年共办理行政复议案件367件，每年分别为44、59、96、168件，2024年1月至5月，该县行政复议新收案件总数61件、办结案件总数41件（其中不予受理案件的办结总数11件、受理案件的办结总数30件）、纠错案件总数5件。预计未来一段时期，全县行政复议案件数量仍将迅猛增长，而县行政复议工作人员仅有三名。HB市XS区2018年至2022年，每年的复议案件数分别为53件、15件、24件、22件、34件，到2023年全年复议案件激增至88件，2024年截至5月底，已接收复议案件60件。而行政复议机构编制和人员数量并未随之增加。

由于行政复议机关普遍呈现案多人少现象，由此导致行政复议效力难以得到有效发挥，加强行政复议人才队伍建设迫在眉睫。

（三）行政复议工作中的回避制度有待进一步加强和健全

行政诉讼法与民事诉讼法、刑事诉讼法都规定有回避制度，仲裁法和劳动争议调解仲裁法也规定了回避制度，而行政复议作为解决行政争议的方法之一，也是行政救济的基本制度之一，更是行政相对人保护自身合法权益的重要法律途径之一。现行行政复议法也规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。行政复议法要求行政复议作为化解行政争议的主渠道，那么，也应当建立和健全行政复议人员回避制度，尽管司法部《行政复议普通程序听证办法》第七条规定：“行政复议机构应当指定一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。当事人认为主持人、听证员、记录员与案件有直接利害关系要求回避的，由行政复议机构决定。”，一方面《行政复议普通程序听证办法》不属于法律法规的范畴，相比较三大诉讼法而言，法律层级较低，另一方面但并未就如何回避、回避人员范围等予以明确。同时，行政复议法没有对回避事项予以规定，因此行政复议工作中的回避制度缺乏上位法依据支撑，在实践中也就难以操作，工地因人而异，有的进行回避审查，有的不审查回避事项，并且审查的标准也不同一。在实践中，由于行政复议队伍人员较少，有的在当事人提出回避申请后，可能存在没有办案人员的窘境；如：WH市NL县2024年组织开展两起复议案件公开听证，按照行政复议普通程序听证办法要求，需要3名听证员、1名记录员，若当事人提出回避，会出现无人办案的情况。

此外，有的行政机关负责人由县级分管领导兼任，如：安徽省TL市ZY县公安局局长由副县长兼任，又分管包括司法局在内行政复议工作，而有一行政复议案件的申请人就是公安局的民警，而被申请人的行政机关退役军人事务局仍由该县长分管，尽管行政复议决定秉持着合法、公正原则，但仍然难以取得当事人的理解；再如：HB市XS区公安分局及其派出机构作出的行政行为，XS区政府和HB市政府均有权管辖，有的当事人选择了XS区政府作为复议机关，但因作为复议机构的HB市XS区司法局的县级分管领导为XS区公安分局局长，应当予以回避，因此需要引导当事人去HB市政府申请复议，但有的当事人认为该行为是互相推诿，懒政，造成了不必要的误会和误解，影响了相对人对行政复议机关的信任程度，不利于相对人对行政复议结果的接受和理解。

因此，回避制度的建立和具体落实到行政复议工作实践中也还有待进一步加强和健全。

三、建立、健全和完善行政复议制度的思考

（一）突破原有约束，借鉴并引入新的制度，使行政复议化解行政争议的主渠道作用真正落到实处

借鉴并引入仲裁制度中的仲裁员选任制度，建立“兼职行政复议人员名册”，在行政复议普通程序案件中，由当事人在“兼职行政复议人员名册”中指定一名兼职行政复议人员参与行政复议，当事人基于对选任行政复议人员的信任，可提高行政争议化解的效力，有利于行政复议机关与当事人的沟通和协调。而且兼职行政复议人员在专家、学者、律师当中选聘，作为专职的法律工作者，他们都具有丰富的办案经验和处理疑难纠纷的能力，善于从事调解工作，通过多做调解工作，能够一定程度上提高行政复议化解行政争议主渠道的作用，如WW市2022年以来办结的193件行政复议案件中，经过调解复议申请人主动撤回（终止）的案件30件，占比15.54%，而且经调解结案的行政复议案件诉讼率为0%，通过调解使得行政复议化解行政争议的效率明显提升。

（二）通过公务员招考和社会招募，扩大行政复议机关人才队伍规模，建立一支行政复议专、兼职人才队伍

《行政复议法》第五十二条规定，县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。从行政复议急需人才的实际情况来看，在行政复议队伍人才匮缺的前提下，可引入兼职人员从事行政复议工作，借鉴仲裁制度的仲裁员选任，建立兼职“行政复议人才专家库”，置备“兼职行政复议人员名册”，在行政复议普通程序案件中，可允许当事人在“兼职行政复议人员名册”中指定一名仲裁人员参与办案，既解决了专业队伍人员不足的问题，也最大程度发挥专业人员的调解能力和经验，使得相对人感受到行政复议工作的公平、公正原则，取得当事人最大程度的理解，尽可能最大程度化解行政争议。

（三）通过不同层级的立法或通过部门规章明确行政复议工作中的回避问题

对于行政复议机关办案人员的回避，可按照行政诉讼法加以规定，明确规定回避人员的范围和应该回避的条件，对自行回避、申请回避作出决定的主体等，同时，规定因回避导致办案人员人数不足或者没有符合条件的办案人员，可通过兼职行政复议人员承办行政复议案件。公安机关的主要负责人往往都是政府分管负责人兼任，而分管公安工作和司法行政（行政复议）的往往都是同一县级领导分管，而实践中公安机关作为行政复议案件的被申请人大量存在，因此，对于分管领导兼任所属行政机关主要负责人的行政复议案件，可依当事人申请或受理行政复议申请的复议机关主动报送上级行政复议机构办理，或者行政复议机构工作规定由政府主要负责人或常务副职分管，从而确保行政复议案件的程序公正和实体公正的统一。

四、结语

行政复议案件的不断攀升，行政复议案件办案人员不足，办案队伍力量薄弱以及行政复议相关制度的不完善等一定程度上影响了行政复议案件办理的效率和效果，也一定程度上影响了行政复议化解行政争议的主渠道作用的有效发挥，因此有必要尽快建立起一支专业化、职业化行政复议人才队伍。突破原有思维和约束，借鉴并引入新的制度，进一步加快推进行政复议人才队伍建设，通过建立、健全行政复议工作中的回避制度，使得相对人切切实实感受到行政复议的公平公正，在行政复议工作中将行政复议化解行政争议的主渠道作用真正落到实处。

参考文献：

[1]中华人民共和国仲裁法.