基层治理法治化创新的基本价值导向与路径选择

［摘 要］ 创新基层社会治理，推动职能下沉，促进资源整合，实现平台前移是当前中国基层治理法治化的新视角。通过分析和评估当前广西百色市基层治理法治化发展的政策脉络和演变逻辑，可以看到，构建“乡镇政法委”是实现基层治理法治化体制机制创新的突破口与切入点。基层治理法治化创新应把握好以下两个要点： 一要有利于强化党的领导核心、以改善民生为重点、以服务于社会改革发展大局为取向；二要有利于加强政法队伍建设、以注重建立健全工作长效机制为目标。未来中国基层治理法治化是一个动态的发展过程，强化领导、整合资源和搭建平台是创新的基本路径。

［关键词］ 基层治理法治化；价值导向；创新路径

［作者简介］ 黄成春（1979— ），广西平果人，中央民族大学法学硕士，中共百色市委党校基础理论教研室主任、讲师，研究方向：基层社会治理、法学。

现阶段，我国全面推进依法治国的进程已然发展至关键时期，需要从战略性、基础性以及全局性的高度入手，落实对基层治理法治化的加速推进与创新展开。结合当前的社会经济发展情况来看，受到社会经济发展与转型提速的影响，一些深层次的矛盾逐步显现出来。为进一步做好新形势下基层社会矛盾纠纷的精准排查和精细化解工作，切实营造好团结和谐的社会生态，百色市积极探索和创新基层治理法治化的机制体制。2011 年1 月，广西德保县展开了在乡镇一级设立“乡镇党委政法委”工作制度的试点。党的十八大以来，党中央从我国社会的全局以及战略高度出发完成对法治的定位与布局，厉行法治，切实将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，并坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。为不断推进“十四五”时期的法治建设，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025 年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。其中，《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》明确指出，“加强各部门和市县政府法治机构建设，优化基层司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应”。特别是党的二十大报告再次强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要“完善基层综合执法体制机制”、建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。［1］全面依法治国的基础和工作重点均在基层，这一制度已在全市范围内全面铺开。“乡镇党委政法委”要在不对现有体制进行更改、不进行大量投入以及编制增加的基础上，针对乡镇综治、公安、司法等方面的原有资源实施整合处理，并进一步将基层党委政法委的职能下沉和平台前移，有效化解人民内部矛盾，有力推进社会治安综合治理，维护社会稳定，促进全市社会改革发展大局。

一、基层治理法治化创新的新视角

（一）推动职能下沉： 新时期出现的新矛盾，必须要有新办法

当前， 百色市社会大局总体稳定， 经济发展步伐加快， 百姓生活进一步改善， 城乡发展面貌焕然一新。但是， 社会矛盾纠纷依然严峻， 如果防范、化解机制不健全、不完善，势必影响社会和谐稳定。特别是随着社会转型，一些大型矿产项目及相关配套项目相继在百色落户，铁路、高速路等基础设施项目的建设，全市工业化、城镇化进程的加快，由此引发的土地征收征用、城市建设拆迁、企业改制等利益分配问题以及其导致的不和谐、不稳定因素日益突出，群众阻挠工程施工、堵路，甚至与施工人员打架斗殴、集体上访等事件时有发生，政法工作正面临前所未有的压力和挑战。站在新的起点、面对新的问题，如何更好地推进政法工作，切实维护和谐稳定的良好局面，成了全市政法工作面临的重大课题。百色市委政法委通过深入乡镇、农村开展调查研究发现：基层存在着不少的不稳定因素，且维稳工作的重难点与薄弱环节也均存在于基层。与之相对应的是，基层维稳力量长期保持在较为薄弱的状态，很多矛盾纠纷乡镇、村一级无法组织强有力的力量及时解决。为尽快改变维稳力量“逐级递减、头重脚轻”的局面，切实把大量的不和谐、不稳定的问题和矛盾化解在基层、消除在萌芽状态， 百色市着眼大局和长远，对加强政法委维稳工作进行了积极的探索和创新， 率先在广西成立了乡镇党委政法委。经过一段时间的运行来看，乡镇党委政法委的成立符合百色实际，顺应当前政法综治工作新形势、新任务的要求，是解决基层维稳工作乏力的创新之举，也是基层治理法治化创新的有益尝试。

（二）促进资源整合： 新形势显现的新问题，必须要有新思路

乡镇党委政法委成立之前，一些乡镇政法系统现状普遍存在“三多一缺乏”的弊端，即部门多、人员多、职能交叉多，但工作热情与活力缺乏。综治办、维稳办、610 办、铁路护路办主要由综治办专职副主任履行职责，隶属乡镇党委、政府， 而法庭、派出所、司法所隶属于相应县级政法各部门的派出机构，人事权、财权分别在县直政法部门。法庭庭长享受正科待遇、派出所所长享受正科待遇、司法所所长享受副科待遇，政法干警享受政法部门从优待警等各项津贴、补贴，人员素质、办公场所、办公设备、办公经费相对较好。而乡镇综治办很多时候是专职副主任一个人在办公，虽然享受副科级待遇却没有享受政法部门从优待警等各项津贴、补贴，可能造成乡镇综治办人员开展政法综治工作的动力不足，甚至出现各自为政，互不相通的情况，难以形成合力。有时甚至抵消力量， 贻误工作， 导致有些问题“领导批来批去、部门推来推去、报告转来转去、群众跑来跑去”，使一些小问题演变成大问题，个体问题演变成群体问题、群体问题演变成社会问题，给当地党委、政府和县级政法部门的管理、组织、协调、监督工作带来了很大的难度。［2］这是原有的制度设计缺陷不适应新形势发展的集中反映，也是新形势下新问题的具体表现，要解决这些新问题，就必须要有新思路。成立乡镇党委政法委是整合基层政法维稳力量，解决类似“三多一缺乏”等问题的有效途径。

（三）实现平台前移： 新背景下出现的新挑战，必须要有新举措

目前，中央、自治区、市和县一级都成立了党委政法委，而乡镇这一级还没有设立党委政法委，导致乡镇没有相应的机构部门与上级政法委对应衔接开展工作，上级部门的决策和重大工作部署只能集中依靠综治办来落实，很多工作难以理顺， 更难以开展， 工作效率低下。就基层而言，可能影响大局稳定的矛盾大多是人民内部矛盾，其中有相当一部分是因涉及城镇和农村土地征用、各种工程建设用地补偿标准不一或不到位、群众切身利益得不到有效维护、个别司法案件的参与感和获得感较差、社会治安防控不力、问题处理不及时等引发的。对于这些新背景下出现的新挑战，上级机关必须认真思考，寻找良策，适时推出新举措，通过新举措来完善民意表达机制，让政策、决策更加科学合理。这就要求我们积极搭建基层政府、群众自治组织与群众交流沟通的平台，拓宽民意表达途径、民情反映渠道。如何确保县级政法委工作重心向基层延伸，将服务平台前移，形成市、县、乡镇、村齐抓共管的工作格局，就成了摆在全市各级党委政法委面前的一项巨大挑战。［3］

二、基层治理法治化创新的应把握的几个着力点

当前，在世情、国情、党情不断发展变化的情况下，基层党委政法委将成为基层治理法治化创新的统筹、协调和推动主体，应当在具体运行过程中把握好创新的着力点，才能实现预期目标。百色市推行的乡镇党委政法委工作机制，已经成了党委政府了解民情的窗口，解决矛盾和纠纷的平台，疏通民意的渠道，分担民忧的途径以及凝聚民心的纽带。通过实践，应当把握好以下几个着力点：

（一）基层治理法治化创新要以强化党的领导为核心

党委是政法工作各部门的领导机关，政法工作机制的创新要有利于强化党的领导核心。加强党对政法工作的领导，要求政法各部门进一步增强党性观念，增强大局意识，自觉接受党的绝对领导，在工作中认真贯彻党的路线方针和党委的工作部署，自觉服从和服务于党的工作大局，遇有重大问题，及时向党委汇报，并从大局、从确保广大人民群众的根本利益出发， 向党委提出解决和处理问题的可行性建议，供党委参考。［4］

全面从严管党治警工作的展开需要加强政治建设作为基础支持与保障，加强政治建设也是政法战线永恒的重要课题。在当前的政法工作实践中，必须持续落实政治建设工作，并在此基础上，对“两个确立”的决定性意义形成更加深刻的领悟，坚持做到“两个维护”，为“中国之治”的持续性优化发展提供有力支持。必须坚持党对政治工作的绝对领导，以此为基础推动政法领域的全面性深入改革，并获取更加理想的改革成效。必须切实围绕《中国共产党政法工作条例》中的相关要求与内容展开一系列政法工作实践，加速、深入性改革党委政法机构，推动党领导政法工作的体制机制、实现路径与形式的持续性完善， 切实在政法工作的全过程以及各个方面贯彻落实党的绝对领导，让党和人民群众能够始终牢牢掌握政法工作的“刀把子”。应当进行对党委政法委职责边界的科学分析与定位，以此保证党委领导政法工作的职能部门的作用性可以在当前的政法工作实践中得到最大程度发挥。需要党委政法委明确把握政法干部的作用，并保证其优势可以得到充分发挥，在工作实践中能够协助党委及其组织部门，落实对政法单位领导班子和干部队伍建设工作机制的持续性更新完善；能够协助党委和纪检监察机关，落实对监督检查及审查调查工作机制的持续性更新完善。

（二）基层治理法治化创新要以改善民生为重心

民生问题与政法工作密切相关，改善民生是政法工作的重要内容。在当前的实践中，必须着重完成对人民群众合法权益的有效维护，而这就需要相关政法机关逐步形成相对较强的民生意识，能够更加积极、主动地参与到多种以改善民生为主题的社会建设活动中，始终将民生的保障与改善放在关系全局的重大认识的地位上，强化落实对人民群众现实需求的关注度，主动倾听人民群众的呼声，并切实参考现行的法律法规， 实施对人民群众在经济、政治、文化、社会等方面所享有的合法权利的强化与维护。应当持续加大在尊重、保障人权方面的意识，重点结合对相关法律法规内容的应用，及时展开对侵犯公民人身权利、民主权利行为的严肃处理。依法加大对刑事犯罪的打击力度，重视对社会治安、大局稳定的优化维护，体现出对人民群众生命财产安全的强化保障。应当精准定位与民生息息相关的突出性问题，落实提高对法律的监督力度，以此达到更好维护人民群众合法权益的效果。为实现上述工作目标，要求始终保持所有政法干警与党中央在思想、政治、行动等方面的高度一致性，政法干警必须自觉维护党中央的权威、接受党中央的领导，能够在现实工作中切实贯彻落实党中央所提出的各项工作布局、战略部署，执行党中央所提出的各项工作要求，维护政令畅通。［5］从政法工作职能的角度来看， 要求重点完成对各类犯罪行为的依法打击，实现对人民群众生命财产安全的有力维护；要积极、及时化解各类矛盾纠纷问题，满足人民群众所提出的合理诉求；要适当强化社会管理工作的展开，为人民群众提供更为优质的服务等等，这些都是政法工作必须解决的重点工作。发展的根本目的是不断提高人民生活水平，如果发展成果不能很好地惠及人民群众， 社会就难以和谐稳定。各级政法系统尤其是基层党委政法委更要深入了解人民群众的生活现状和所思所想，充分发挥政法职能作用，切实解决好人民群众普遍关心关注的公共安全、权益保障、公平正义等问题，真正把以人为本、执法为民的要求落实到各项政法工作中、惠及到广大人民群众身上。［6］

（三）基层治理法治化创新要以服务于社会改革发展大局为取向

无论是发展还是稳定均为政绩，其中，发展属于第一要务、稳定属于第一责任。在当前的实践中，出于更好维护社会大局稳定性的考量，必须强化落实政法工作，要求各级领导均能够在工作实践中切实承担其相应岗位与职位实际应当负担的维护社会稳定的政治责任，［7］服从社会发展大局并为此提供多样性服务，更好保障社会经济的高速、优质发展。基于此，必须切实围绕社会发展大局完成对政法工作机制的完善与更新，以此为经济平稳、快速发展的实现提供有力支持与保障。结合百色市的实践情况来看，当前实际承担着的改革与发展任务较多、较重，需要各级政法部门切实明确政法工作、经济工作的入手点与结合点，精准定位自身工作，并在此基础上形成更加科学、可操作的部署方案，才能维护人民群众的根本利益。必须以人民群众关注且强烈反映的问题为切入点展开各项政法工作， 实现对各种不公正、不文明、不严格执法行为的及时查找与纠正，第一时间解决不作为、乱作为的现实问题，以此有机统一执法效果以及社会效果。

（四）基层治理法治化创新要以加强政法队伍建设为抓手

基层政法队伍是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是政法机关的“窗口”和“门面”，也是搞好基层政法工作的根基所在，亦是百色市创新设立乡镇党委政法委这一政法工作新机制的目的所在。［8］新时代背景下， 想要实现对政法工作队伍的强化建设，需要重点把握以下三方面要点内容：

第一，牢固树立讲政治的鲜明导向。检察人员需要牢固树立起政治意识， 对党绝对忠诚，持续坚定政治信仰。实践中，应当定期面向检察人员展开思想政治教育工作，结合党性教育、党组织生活教育等活动展开，拧紧检察人员思想上的“总开关”，将其发展成为建设、捍卫中国特色社会主义事业的人才，能够真正肩负起新时代背景下政法队伍所承担着的责任与使命。第二，在司法为民中重点显现法治思维。在政法干警的工作实践中，必须从人民群众的角度出发，主动倾听人民群众的声音，掌握群众需求，并坚持专业、缜密的司法办案实践，在办案全过程中贯彻落实释法说理，以专业且严谨的态度办好人民群众身边的“小案”，重视对人民群众重点关注、迫切需要解决的现实问题的处理，让人民群众能够真正感受到公平正义。第三，坚决贯彻落实全面从严治党各项要求。［9］应当在政法机关内，持续落实政治监察纪律作风巡查制度的完善与强化推行，及时、精准、全面发现政法干警在工作实践中的违规违法行为，迅速跟进并彻底调查，追究相应责任。要重点保证全面从严治党工作实践的长期性、基础性以及全局性，在完善构建长效工作机制的同时，及时落实对突出问题的定位与整改，促使政法队伍能够持续向着职业化、正规化与专业化的方向发展。

（五）基层治理法治化创新以注重建立健全工作长效机制为目标

乡镇党委政法委是新形势下， 应对新矛盾、新挑战的一项政法工作机制创新，这种创新不是为解决一时的燃眉之急，也不是为了刻意追求短暂的辉煌，而是通过建立健全工作的长效机制，保障每个执法者依法行使法律赋予的权力，在维护公平正义和社会主义法治建设中发挥重要的作用。一项新制度的建立，能不能落实，能不能持久地起到积极的作用，关键就是看这样的制度是否具有生命力，是否具有执行力。

三、基层治理法治化创新的路径选择

以设立乡镇党委政法委作为创新基层治理法治化的有力抓手，充分整合了乡镇综治、维稳、派出所、法庭、司法所等治理力量，将其建成为收集社情民意、排查调处矛盾纠纷、组织群防群治、应对突发事件和开展平安创建为一体的领导机构，形成乡镇党委政法委统一领导“矛盾联调、治安联防、工作联动、平安联创、法治联建”上下配合、左右协调高效运作的工作机制，从而有效改善目前“条块分割、多头管理、各自为战、力量分散”的局面。因此，要将基层治理法治化创新的具体举措落到实处，必须遵循如下基本路径：

（一）强化领导： 进一步加强党对基层政法工作的直接领导

现阶段，进一步加强党对基层政法工作的直接领导是实现党的绝对领导的直接体现。通过在乡镇设立党委政法委， 实现了乡镇“一把手”“一手抓经济， 一手抓稳定”的工作格局，使乡镇党委政法委名正言顺地领导和管理乡镇各政法单位，为农村维护社会稳定工作打下了坚强的组织基础，初步形成了大政法运行机制。镇党委书记兼任政法委书记，确保了在党委对乡镇党委政法委的领导下，进一步强化和改善党对政法工作的领导。平果县新安镇党委书记、政法委书记麻兴富深有感触地说，过去作为镇党委书记，政法综治我都可以管，但腰杆不够硬，现在兼任政法委书记，虽然责任更大了，但现在师出有名，工作更加理直气壮了。同时，乡镇政法委人员享受与县（区）政法委机关同等津贴补贴待遇，有效地调动了乡镇党委的工作积极性。

（二）整合资源： 进一步形成基层治理法治化的合力

为了形成基层治理法治化的合力，必须始终坚持乡镇党委政法委的统一领导，以此为基础落实对多方力量的整合，通过乡镇综治、公安机关、铁路护路、司法机关等多主体的合作，搭建起“矛盾联调、治安联防、工作联动、平安联创、法治联建”的新工作格局，并在此基础上实现对各级维稳工作网络的建立健全。例如，在德保县的工作实践中，完成了197 个乡镇、村（社区）人民调解委员会的设立，相应工作人员达到1427 人； 完成了185 个治保会的设立，相应工作人员达到925 人；完成了197 个专职和义务巡逻队的组建，相应工作人员达到1343 人。依托对维稳防控网络的构建以及持续性完善，能够更好实现对社会稳定的有效保障，也必将在今后推进政法综治工作中发挥着更加积极的作用。同时，通过设立乡镇党委政法委员会，真正形成一个综治维稳工作的指挥中心，在“指挥中心”的领导下，各部门对辖区的综治维稳工作有条不紊地开展，避免了各自为政，达到了资源共享，矛盾联调的效果。德保县的各乡镇党委政法委运行以来，12 个乡镇在乡镇党委政法委的领导下， 先后集中开展了“元旦”“春节”“三月三”“五一”“六一”“七一”“八一”“中秋”等期间维护社会稳定工作大检查，加大对出租房屋、暂住人员、流出人口排查，对重点娱乐场所清理等专项行动，整治力度增强，维稳效果明显。

（三）搭建平台： 进一步满足和方便基层民众对法律服务的现实需求

随着百色市各项社会事业的全面推进，各个领域对于基层法律服务的需求显现出明显提升的发展趋势。在这样的大背景下，相关政府部门应当及时、主动地回应人民群众在当前社会背景下的新需求，实现对自身服务领域的进一步扩展，推动服务机制加速更新，丰富服务内容与方式，推动服务效率与质量水平的同时提高，为区域经济社会的快速、平稳发展提供法律层面的服务与支持。乡镇党委政法委这一基层社会治理法治化创新平台的搭建，是对百姓法律服务需求的最好回应。乡镇党委政法委所搭建起来的平台，可以说是基层政法工作为老百姓提供法律服务的第一平台。因为乡镇党委政法委不仅组织基层法律服务工作者参与到相关法律服务内容上来，还应当切实引导人民群众主动参与到各项业务与措施制定活动中，包括由政府部门所谋划主导的项目、投资的扩大、对农民现实负担的减轻等等，面向相应业务主题提出建议与意见，结合对法律手段的应用，与相关政府部门共同完成对宏观调控的优化。［10］对于基层法律工作者而言， 需要主动针对土地承包经营政策的稳定性维护提供服务支持，重点面向多种坑农事件的受害者，如假种子、宅基地使用纠纷、土地征用补偿安置不到位等等，利用多样性的个案服务方式提供法律服务，包括诉讼代理、非诉讼代理、法律顾问、法律咨询等等，以此实现对农民合法权益的有效维护。设立乡镇党委政法委，以此完成对集成法律咨询、法治宣传、法律援助等功能的一体化基层法律服务平台的构建。

结语

对于基层治理而言，其基本目标与制度保障为法治化，需要党的领导作为支持。总结中国共产党领导全国各族人民的长期奋斗经验，能够明确的是，坚持党的领导、推动党领导的政治优势得到充分性发挥，并在党与国家事业的各个领域、各个方面以及所有环节中融入党的领导，是实现我国奋斗目标的基本前提与主要力量支持，也是内在要求与根本保障。就当前的发展情况来看，基层治理的法治化始终遵循着“顶层驱动—基层实践—科技促进”的路径发展， 依托多种路径与机制的设定与实施，党的领导也得以切实落实。需要注意的是，无论使用哪一种实现路径与领导方式，均要求重点参考基层治理法治化实践情况、现实需求等内容完成持续性的更新与调整，并着重推动多路径的融合、共通，充分彰显党的领导的政治优势，并将其全面转变为治理效能，推动我国经济社会高质量发展。

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［责任编辑：赵立庆］