城市社区养老服务供给的问题和对策

摘要：随着我国人口老龄化的快速发展，城市社区养老模式在实践中不断创新，已经显现独特优势。政府、社区、企业等多元供给是社区养老服务发展的必然选择。鉴于推动城市社区养老服务的协同供给与提升服务质量的迫切需要，本文围绕当前社区养老服务在资金支持不充分、供给主体权责不明晰、主体间协同度低以及缺乏专业人才供给等诸多问题展开探讨。为此，提出应加大社区养老服务宣传力度，增强社会认同感；培育协同供给理念，促进社会各方协同治理；加大资金投入，优化社区养老各项服务资源整合，以实现城市社区养老服务治理有效。

关键词：协同治理；城市社区；养老服务供给

引言

“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。” 根据2020年底完成的第七次全国人口普查数据，我国总人口达到14.12亿，其中60岁及以上人口已达2.64亿，占比18%，65岁及以上人口数量为1.9亿，占比13%。由此带来的养老压力已成为社会高度关注的问题，同时，对于养老服务的需求也在不断扩大。在当前养老服务管理体系中，社区养老成本较低，其核心是社会化的养老服务供给体系，以养老服务供给主体的多元化、层次化为主要特征，其主体不仅包括政府，还包括社区、企业、非营利组织、家庭以及个人，这对缓解养老服务资源的紧张状况颇具裨益，更加适合我国国情，已逐步成为目前最主要的养老模式[1]。然而，在其发展过程中，供给问题逐渐显现，亦成为亟待解决的重点。鉴于此，本文聚焦于社区养老服务供给的问题，旨在深入剖析其存在的困境并提出优化路径，致力探索出一套政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的具有可行性、可持续性和可推广性的社区养老服务治理模式。

一、社区养老服务供给存在的问题

（一）社区养老服务的资金支持不充分

资金作为社区养老服务工作开展的物质基础，对于提供的养老服务的数量、质量等都有较大的影响。在经济层面，资金的多寡不仅反映了一地经济的发展水平，而且直接关联到养老服务体系的完备性。从实证角度观察，经济发展水平较高的地区，社区养老服务体系较为健全，服务细节能够基本得到充分落实。相对而言，经济欠发达地区在养老服务资金的投入上显著不足，现有资金难以满足若干服务项目的实施需求，进而导致供给与需求之间的矛盾突显。缺乏充足的资金供应，不仅会影响服务机构的稳定运营，亦会对服务人员的工作积极性造成负面影响，从而在宏观上折射出养老服务供给的问题。

政府的财政拨款在养老服务体系中起着至关重要的作用。然而，面对日益扩大的社会老龄化趋势，现有的政府资金供应往往难以满足社区养老服务基础设施建设的迫切需要，难以适应多样化、多层次的养老服务内容的拓展需求。虽然政府每年均有加大资金投入之举，但是这种资金投入的增量仍显不足，仍然难以与持续增长的养老需求成正比。由此导致部分社区在老者食堂、日间照料中心和社区活动中心等基础设施建设方面存在缺口，且难以拓展。资金支持的不充分还直接影响到社区对专业养老服务人才的招聘与培养，包括护理人员、康复治疗师与社会工作者等，进而影响到养老服务的整体品质。与此同时，资金限制还会使养老辅助设备与器械的更新置换、活动与娱乐资源的提供等方面处于劣势，难以满足高质量养老服务的期望。

（二）供给主体责权不明晰，主体间协同度低

在现行的社区养老服务体系框架下，政府对养老服务供给的基本包揽挤压了市场与其他社会主体的生存和发展空间。结合福利的多元化理论，当政府独自一方扛起养老服务供给的大旗时，往往会面临沉重的负担，从而难以满足日益扩大的养老服务需求。为了达到优质的社区养老服务水平，除了要认清政府本身的主导地位，还必须承担起引导全社会共同参与的责任。尽管如此，绝大多数地区的现实状况却显示，政府仍然是规划、执行及供给养老服务的主导方，扮演着“全能”政府的角色，忽视了其引导社会主体共同参与的职责，导致了一定程度上的主体间协同低下的问题。

在现代社会结构中社区作为老龄人群生活圈的基础单位，其在提供养老服务方面的职责日显重要。然而，实际情形却是其对于自身在养老服务职能上的定位缺少清晰的认知，并且在重视该领域服务的构建上表现出不尽如人意的态度，缺乏积极性。由于社区本身涵盖社会保障、卫生保健、城市容貌规划等众多行政职能，以至于在养老服务职能的发挥上相对边缘化。再者，社区工作人员队伍本身人数有限，且普遍年龄较大，部分仍固守传统的工作理念，缺乏对当下养老服务需求深刻地认识和对职责的准确把握。该状况造成社区在养老服务供给中所能发挥的协调和动员作用大打折扣。在部分社区，工作内容仅限于为符合条件的老年人填写并申报相关服务，表现出低水平的主动参与度。这显然无助于构建一个富有活力、能够主动响应老年人需求的养老服务体系[2]。

在当前阶段，我国的养老服务业尚处于发展的初级阶段，养老服务企业和社会组织的数量相对较少。即便部分企业对于养老服务行业持积极正面的态度，亦在具体展开养老服务提供方面表现出极端的谨慎。归结其原因，可厘清为以下几个方面：（1）养老行业的发展起步较晚，调整和完善的机制尚待加强，且在实际操作经验上显著不足；（2）养老产业服务的主体为老年群体，这一特定的对象决定了服务的范围相对有限，以及在现阶段养老服务供应能力不足的双重制约下，企业难以保证实现较为丰厚的盈利回报；（3）养老产业在早期运营阶段，常常涉及庞大的资金投入，但因其过长的资金回流期，很多企业和社会组织往往难以坚持运行。

（三）社区养老服务所需的专业人才缺乏

社区养老服务队伍构建之质量直接影响着服务水平的优劣，甚至是关乎服务质量评价体系的核心。鉴于此，服务人员的专业性是提升服务质量的重要保障。由于社区养老服务是近年来很多社区的一项新增服务，工作人员多数由其他部门调配至此，并且众多社区在工作人员上岗前并未对其进行必要的专业培训。因此，也因并未接受过规范化、系统性的专业培训，从而缺乏专业的关于养老服务相关技能和理论知识，使他们在服务供给过程中往往依赖于简单、传统的工作模式，难以有效地实施个性化、多样化以及系统化的服务供给。这些被动地介入到社区养老服务的供应链中的员工，其所能提供的服务内容及质量亦难以适应不断变化、日趋多元的养老需求，从而影响了整体服务质量的提升。

同时，志愿组织与社区老年人的供需对接机制以及与社区居委会之间的协作模式仍显不足。一方面，因对接机制的不健全，志愿服务与老年人群的需求无法实现快速且高效地连接，导致志愿者寻找助老服务渠道时遇到障碍，老人面临有需求但找不到帮助者的困境。此外，由于信息的不对称，志愿组织缺乏对老人养老服务需求的精准把控，志愿服务与老人需求匹配度不高的问题较为突出，如重阳老人一天内“被洗脚”7次等事件的发生；另一方面，由于尚未构筑成熟的合作框架，社区常扮演管理者和主导者角色，与志愿机构处于非平等合作关系之中。这样的格局制约了志愿组织的自主性与独立性，进而影响了其对社区老龄人群服务供给的能力。因此，能够定期开展高水平的志愿服务的专业志愿者数量和质量，还远未达到需求水平[3]。

二、协同治理视域下社区养老服务供给的优化路径

（一）加大社区养老服务宣传力度，增强社会认同感

在我国传统的文化观念框架下，“养儿防老”与“孝文化”等理念深刻影响着老年群体，他们往往偏好与子女同住，期望直接从子女处获得生活照料与情感慰藉。同时，受传统家庭伦理观念的约束，子女对老年亲属的照护通常被视作不可推卸的家庭责任。在这种文化背景下，子女通常会因为内心的孝道观念而避免将老人安置于养老机构，从而免遭外界质疑其不孝的评判。因此，他们对于现代化养老服务体系的接纳程度较为有限。为改善此状况，必须加强对社区养老模式的宣传教育工作，不断提升老年人对社区养老的关注度，促进他们改变对社区养老的刻板印象。社区和相关养老服务机构应积极运用公告栏、传单、网络公众平台等多元传播手段，深化老年人对于社区养老服务体系的理解和认知，倡导和塑造家庭养老与社区互助并进的良好社会养老风尚，从而逐步转变他们认为“居家养老为尊孝行为、在外寻求养老服务为不孝行径”的固有观念。通过这些措施，能够有效地推动社区养老模式在传统文化的背景下得到更广泛地接受与实践。对于未曾接触过社区养老服务的老龄群体，社区可尝试提供一系列无偿服务，例如理发、健康体检、按摩等，充分地让他们感受到社区养老服务带来的便利，吸引更多老龄人士的参与。同时，还可以建设互助养老队伍，鼓励老年人以志愿者身份主动投身于服务实践，使他们能够有效利用自身的潜力和经验，真切感受社区养老的益处，从而在心理层面上加深对社区养老的认同感。

（二）培育协同供给理念，促进社会各方协同治理

首先要明晰各供给主体的权责，“社区养老服务供给机制”是一个由政府、社区、家庭、个人、企业组织和非营利组织等主体共同构成的多元主体，各供给主体之间要加强沟通和互动，不断完善协同治理体系，提升协同治理的有效性，从而提升养老服务质量。福利多元理论认为，政府应该促进不同机构的积极参与，使福利服务的供给更加多元化，以满足不同群体的需求。在养老服务方面，政府应该避免成为“全能”政府，而是通过适当的激励机制，将养老资源转移到营利性或非营利性机构承担，从而发挥其引导与监管的作用；社区应充当“协调者”的角色，在协同治理过程中发挥“沟通桥梁”的作用，有效整合社会资源；企业与非营利组织则应补足政府供给的短板，为老年人群提供多样化、个性化的服务选项。家庭在整个社区养老服务供应体系中，也扮演着至关重要的角色，不仅提供给老年成员必需的情感支持，还应尽到赡养长辈的责任，并不是将老人简单地交给社区养老，自己就不闻不问了。通过各方的相互配合、资源的集成、职能的互补和服务的协调，不仅能够最大化地提升服务效益，也能够满足老年人多样化的服务需求，借此全面提高养老服务的质量和效率，切实解决目前服务过程中所面临的问题，并充分发掘社区养老的潜能，从而在一定程度上缓解我国当前日益加剧的养老服务需求压力[4]。

（三）加大资金投入，优化社区养老各项服务资源整合

首先，加大政府财政资金对社区养老服务供给的支持力度。在未来的社区养老服务资金布局中，应当明确国家在其中的责任，确保从社区养老服务模式的筹划初期到后期的项目运作，均能够得到充足的经济保障。确保在服务内容建设、专业服务人员培养、养老设施建设与维修等方面，都可以有足够的资金支持。

其次，优化养老服务专业人才队伍的建设与协同供给主体间的信息共享。适当提高社区养老服务工作人员的准入门槛，构建完备的资格认证体系。同时，加强养老服务专业人才的教育与培训机制，提升其职业素养和服务能力。此外，还要加强协同供给的信息共享，确保服务优化的关键环节能够有效针对老年群体的需求。在当前情形下，作为服务体系的三大主体：政府、企业、非营利性社会组织其分别架构的信息系统是封闭且独立的，彼此间并未达成某种信息交流合作，也未曾实现数据库衔接，而根据科学的研究结果与客观的民众意愿表明，只有当服务体系具有多元化的供给信息渠道，且主体彼此间根据不同生活现状随时进行信息调整与更正，才能保障协同供给的有效实现。

最后，制定切实可行的激励机制与优惠政策，进一步完善社区养老服务政策。对于选择社区养老的适龄老年人，政府应当给予一定的经济补助，以此提升适龄老年人群对社区养老模式的接受度与偏好，从而增强其选择社区养老服务的意愿；同时，亦应激发待业人群积极加入社区养老服务行业，适当给予评价较高的工作人员更多的物质和精神奖励，旨在提升其服务质量和工作积极性。此外，通过优惠政策的颁布，可以有效吸引更多企业和社会组织参与到社区养老服务领域，从而带来资本、技术和管理经验等多方面资源的注入。进而，社区养老服务将迈向多元化与专业化的轨道，以更加灵活多样的服务内容和形式，满足老年人群体多维度的养老需求和期待，显著提升社区养老服务的整体质量和效率。总之，制定有效的激励机制与优惠政策，对于解决社区养老服务的供给问题，实现养老服务可持续发展，有着不容忽视的重要意义。

结语

本文通过对城市社区养老服务的供给主体与内容中现存的资金支持不充分、供给主体责权不明晰、主体间协同度低以及缺乏专业人才供给等诸多问题提出针对性建议。未来，随着时代的进步，互联网技术的不断发展，城市社区养老服务的供给还需借助网络平台继续搭建养老服务与老年人之间的桥梁，集中处理老年人的需求，及时获取反馈，掌握供需关系，以保证养老服务供给的效率与可持续发展。同时，推动其向个性化、专业化、便民化方向持续转变，满足更多层次公众的多样化需求，在更大程度上推动我国城市社区养老服务更好地发展。

本文系国家级大学生创新训练计划项目《协同治理视域下城市社区养老服务供给现状及优化路径研究——以盐城市 y 社区为例》（项目编号：202311117061Z）的研究成果。

（本课题的指导老师为刘伟忠教授）

参考文献：

[1]蔡玉梅，陈功.普惠型居家社区养老服务的模式创新——以北京市养老服务联合体为例[J].北京社会科学，2024，（01）：118-128.

[2]张思锋，张恒源.我国居家社区养老服务设施利用状况分析与建设措施优化[J].社会保障评论，2024，8（01）：88-106.

[3]姜腊，李运华.社区养老照顾服务供给主体作用分析——基于福利多元主义视角[J].江汉学术，2021，40（05）：72-82.

[4]许源源，朱敏青.养老服务中多元合作供给的困境与出路——基于组织整合的视角[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2021，45（01）：45-51.

（作者单位：扬州大学）

（责任编辑：豆瑞超）