从政治为先到综合施策:历史制度主义视角下我国中小学师德问责政策变迁研究

摘 要：教以师为要，师以德为先，师德问责在督促我国中小学教师队伍的建设中发挥着重要作用。基于历史制度主义视角，从纵向历史序列和横向历史节点分析改革开放以来我国中小学师德问责政策得出以下基本结论：我国中小学师德问责政策经历了从政治为先到综合施策的变迁过程;师德问责政策深深植根于我国社会发展的深层结构中;协同效应和学习效应使师德问责政策存在路径依赖现象;在教书育人和国家需要双重动力的影响下国家对中小学师德提出日益完备的要求。未来中小学师德问责政策的发展离不开全方面的内容覆盖和全过程的督促提高，在各主体的共同参与下推进新时代师德问责的发展。

关键词：师德问责;历史制度主义;教师素养;师德失范;义务教育

中图分类号：G451 文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2024.12.003

一、引言

中小学师德问责是指对中小学教师违反师德准则的行为进行问责，是促进教育行业健康发展、稳步前进的重要推动力。师德是教师个人道德品质与专业道德规范的有机统一[1]。改革开放以来，虽然义务教育的普及与质量提升取得了显著成绩，但由于监管制度以及评价体系等的不完善，中小学师德失范行为多发。为提高教师的道德素养，促进教师队伍质量提升，我国在不同时期的中小学师德问责政策也不断变迁和完善。当下，我国中小学师德失范问题的解决需要把握这些政策变迁的逻辑与机制，才能更好提升我国中小学师德问题的治理成效，实现我国中小学师资队伍的高质量发展。

历史制度主义兴起于20世纪90年代初期的美国，是与理性选择制度主义和社会学制度主义相并立新制度主义三大流派之一，为教育政策研究提供了新范式[2]。历史制度主义以制度为主要研究内容，研究制度的形成，制度怎样影响个体行为，以及制度与个体行为之间的互动等方面[3]。它认为历史不是静态的系列事件的集合，而是一种动态的过程[4]，并以历史事实为基础，在细致分析历史现象的基础上发现多个变量的作用及其关系，通过观察各个事件的发展顺序，分析引起制度变迁的动力机制和制度的变迁特征。

历史制度主义分析框架包括“宏观—中观—微观”三个层面。宏观层面主要是深层结构分析，如寻找是哪些因素影响了制度变迁，用此种因素解释非一般的制度现象[5];中观层面主要是路径依赖分析，如制度产生之后是怎样落实并得以继续进行，已形成制度和新制度之间何种关系，关注制度的协同效应和学习效应等内容;微观层面主要是动力机制分析，如引起制度变迁的动力是什么，站在行动者的视角，分析不同行动主体之间权利的非对称性。

总的来说，历史制度主义关注历史事实，探讨制度变迁，适合对较长时间存在的教育政策进行分析和研究。因此，本研究采取历史制度主义理论，尝试从宏观、中观、微观三个层面对改革开放以来我国中小学师德问责政策的变迁过程进行分析，探讨该政策与社会环境的关系，分析影响师德问责政策变迁的深层结构、路径依赖和动力机制，以把握政策演进历程并探究未来师德问责走向，进而为改进师德问责政策提出可行性建议。

二、我国中小学师德问责政策的变迁历程

师德问责制是教育主管部门对教师所承担的责任和义务进行监督检查，对违规行为进行问责并要求教师承担相应后果的制度规范体系[6]。整理分析改革开放以来我国有关中小学师德问责的政策文本发现，其变迁过程可以划分为以政治素养为中心、以立法规范为依托、以细化条例为抓手、以综合施策为重点的四个阶段。

（一）以政治素养为中心的初步创建阶段（1978—1985年）

1978年，党的十一届三中全会在北京胜利召开，我国政治、经济、文化、教育等事业进入了一个新的发展时期，坚定正确的政治方向成为学校工作的首要遵循。在此背景下，我国初步出台了有关中小学师德问责的政策文本，提出了中小学师德的基本内容。

第一，主要以思想政治觉悟作为教师师德标准。1978年，教育部发布《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》[7]和《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》[8]，要求加强教育管理，进行中小学教职工的思想工作和政治工作。1978年12月，教育部和国家计委联合颁布《关于评选特级教师的暂行规定》[9]，强调特级教师评选工作中思想作风和政治觉悟的重要性。改革开放初期，把中小学教师的思想政治素质放在首位，是国情需要，也是时代要求。

第二，初步提出中小学师德的内容。为确保教育事业持续健康发展，1984年，教育部等部门发布《中小学教师职业道德要求（试行草案）》（以下称1984年《师德要求》）[10]，以“热爱祖国”为首要要求，提出中小学教师应执行教育方针，认真学习教育理论，督促中小学教师热爱学生，热爱学校，以身示范，树立良好榜样。这是我国第一部较为系统规定中小学教师职业道德内容的文件。

（二）以立法规范为依托的逐步发展阶段（1986—1996年）

为了保证义务教育的实施，提高全民族素质，1986年，我国开始实施义务教育，同年，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《教育法》）[11]，明确指出“禁止体罚学生”，要求教师提高自己的思想素质、文化水平、业务能力，使得义务教育事业发展有法可依。这是改革开放以来， 我国首次为义务教育阶段教师划定师德红线[12]，开启了我国中小学师德问责的法制化进程，为日后师德问责的有效施行做好了铺垫。这一阶段的主要特征概括如下。

第一，强调学生本位，重视学生权益。为加强对未成年人的保护，1991年《中华人民共和国未成年人保护法》出台，[13]提出应当尊重未成年人的人格尊严，保护未成年人的人身安全，关心、爱护、尊重学生。其中明确指出侵害中小学生的合法权益，应依法承担民事责任或由所在机关或上级部门给予行政处分。该法通过明确中小学生的保护内容和有关法律责任，为中小学师德问责提供法律依据。

第二，强调科学育人，重视教育规律。为促进教育的科学实施，1991年国家教委和全国教育工会发布《中小学教师职业道德规范》（简称1991年《师德规范》）[14]，要求中小学教师热爱教学，尊重学生，乐于从教。强调教育规律的作用和学生身心健康发展的重要性，且重视面向全体学生，有利于中小学生的健康成长，也进一步丰富了中小学教师师德的内容。

第三，明确教师标准，重视德才兼备。1993年《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）颁布[15]，明确了教师的责任与义务，提出教师要尊重学生人格，保护学生健康成长。其中第三十七条指出，若侮辱、体罚学生，影响恶劣的将会被解聘或者受到行政处分，重视教师师德。《教师法》通过立法的形式加强了对教师队伍的管理，也为进行中小学师德问责提供了重要参考。

（三）以细化条例为抓手的深入探索阶段（1997—2009年）

随着社会主义市场经济观念的深入，追逐经济利益的风气形成，谋求职外私利的师德失范现象多有发生，师德政策的转型提上日程[12]。1997年，国家对1991年《师德规范》进行修订，开启了深入探索中小学师德问责的阶段。这一时期呈现出以下特征[16]。

IpJlW3gio9NykcAIv6LKypXNCNbZO7wIYGoXGJm5+eo=第一，强调尊重家长，重视爱护学生。1997年《师德规范》第六条要求中小学教师尊重学生家长，听取家长的意见和建议。该文件还要求中小学教师公平对待学生，不能对学生进行讽刺、挖苦、体罚。此文件有利于规范教师行为，促进学生的健康发展。

第二，强调廉洁从教，重视关心集体。进入新世纪，教师从业廉洁受到广泛关注。2000年教育部印发《关于加强中小学教师职业道德建设的若干意见》（以下简称2000年《师德建设意见》）[17]，第二部分明确提出教师要“为人师表，廉洁从教”。通过规定教师的“不”能为，促使教师从业廉洁。该文件还指出教师要尊重同事，关心集体，有利于教师行业发展的稳定性。

第三，强调终身学习，注重全面发展。为全面提高中小学教师队伍的师德素质，2008年又一次对1997年《师德规范》进行修订[18]，从爱国守法、爱岗敬业、关爱学生、教书育人、为人师表、终身学习六个方面对中小学教师提出要求，强调教师要树立终身学习理念，并指出评价学生不应采取唯一标准，有利于规范教师行为，优化评价体系，促进学生全面发展。

（四）以综合施策为重点的渐趋成熟阶段（2010年至今）

为推进教育事业科学发展，加快社会主义现代化进程，2010年，中共中央、国务院出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称2010年《纲要》）[19]，提出师德是教师聘任、评价的重要参考标准，应该把师德建设当作重要任务。2010年《纲要》开启了中小学师德问责新阶段。这一阶段呈现出以下特征。

第一，采取多种措施，加强师德建设。2012年国务院印发的《关于加强教师队伍建设的意见》（以下简称2012年《教师队伍建设意见》）[20]极具针对性，提出师德建设的总体目标，通过构建教育、宣传、考核、监督和奖惩相结合的师德长效机制，促进教师师德发展。2013年，教育部发布《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》[21]，开篇言明进行中小学师德建设的原因，然后从师德教育、宣传、考核、激励、监督、惩处、保障七个方面提出建设意见。通过多种渠道加强师德建设，有利于提高中小学教师的整体师德。

第二，面向各种失范问题，明确失德行为。有偿家教是基础教育中最严重的师德失范问题，占比高达67%[22]。为纠正失范行为，2014年，教育部出台《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》[23]，要求各地教育部门和学校高度重视师德，强化对教师违规行为的监督检查，深入持久地开展师德建设。2015年，教育部出台《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（以下简称2015年《补课规定》）[24]，明确禁止中小学教师利用职务之便进行有偿补课行为，并提出违规惩罚措施。这两个文件的出台，明确了师德问责的内容，以有效减少师德失范行为，促进教育公平。

第三，聚焦中小学教师，细化师德要求。为建设高素质的中小学教师队伍，2012年，教育部面向中小学教师印发《专业标准（试行）》[25]，2018年印发《新时代中小学教师职业行为十项准则》（以下简称2018年《十项准则》）[26]，在思想政治素质、知识储备、教学方法、教育观念等方面提出具体要求，明确了问责范围。2018年—2021年，全国通报的师德失范问题数量变化趋势呈倒U型曲线[6]。由此可见，师德问责有关政策的出台有利于发现并减少师德失范问题。

第四，强调时代要求，重视师德考评。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》[27]，从治理高度为新时代师德建设做出了全面部署[12]，强调实施师德师风建设工程，通过弘扬师德楷模、强化师德考评等方式形成师德正能量。2019年，教育部等七部门印发《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》（以下简称2019年《师德师风建设意见》）[28]，关注教育成效，提振师道尊严，强调各地各校、家长、社会的责任，把师德作为教师考核的首要标准。2024年，中共中央、国务院发布《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》（以下简称2024年《教师队伍建设意见》）[29]提到要引导广大教师践行教育家精神，还提出将师德表现作为教师资格准入、招聘引进、职称评聘、评优奖励、项目申报等的首要要求，对于师德违规行为“零容忍”，坚持失德必问，问责必严。可见，师德问责内容具有时代性，师德问责与师德考评的联系愈加紧密。

近年来，中小学师德问责政策文本日益科学化、细致化，中小学师德问责的依据更加丰富和适切，从加强师德建设、明确失德行为、具体师德要求、重视师德考评四方面综合施策的中小学师德问责政策渐趋成熟。

三、我国中小学师德问责政策变迁的制度逻辑

改革开放以来，我国中小学师德问责政策的变迁是循序渐进的，受到深层结构、路径依赖、动力机制三个方面的影响。

（一）深层结构：问责内容的逐步发展性

历史制度主义认为，平衡的打破促使制度的演进与变迁，历史背景和社会环境纷繁复杂，尤其是政治、经济、思想文化等因素对制度演进和变迁发挥着重要作用[30]。由此，研究中小学师德问责政策的变迁要从改革开放以来的社会环境加以分析。

1.政治环境变化引起问责内容的变迁

政治、经济的发展深刻影响着教育的发展，对师德的要求与政治环境息息相关。改革开放初期，国家的工作重点在于“拨乱反正”，对中小学师德的要求首先是思想政治觉悟。1985年后，为推动教育体制改革，培养更多更好的人才，需要中小学教师在知识水平、教学能力、整体素质等方面做出提升。面对普及九年义务教育和提高人才素质的现实需求，一系列有关中小学师德建设的政策文本出台或修订。为落实党的十五大提出的“全面依法治国”，依法执教提上日程。进入21世纪，推进素质教育，进行社会主义建设，需要教师提高各方面的素质能力。2010年，为响应提高教育现代化水平的需求，建设人力资源强国，愈加重视中小学教师的整体师德。此后，中小学师德问责的政策规定日益完善，开始强调采取综合措施，重视师德考评，并提出了“师德师风第一标准”。可见，政治立场一直是主要关注点[31]，“讲政治”是对教师的前提要求[32]。

2.经济发展影响问责的重心所在

改革开放后，社会经济在高速发展的同时，教师不正之风也随之兴起，中小学教师收受礼品、有偿补课等行为严重影响了教育公平。为有效遏制教育领域的逐利之风，2000年《师德建设意见》要求中小学教师“廉洁从教”。2014年，对天津市调查数据显示，47%的课外补课教师为在职中小学教师[33]。为纠正教育领域的不正之风，2015年《补课规定》针对中小学教师的失范行为提出惩罚措施，有效地提升了教育的廉洁性。“廉”既是中华民族优秀的传统美德，也是新时代马克思主义政党与时俱进，保持先进性和纯洁性的重要体现[34]。督促中小学教师清廉从教，既有利于教育领域的廉洁性，也有利于整个社会的廉洁文化建设。

3.传统文化对师德问责的基础性作用

重视师德，古已有之。春秋时期，孔子主张为师应“学而不厌，诲人不倦”;唐朝韩愈曾说“师者，所以传道、授业、解惑也”;南宋时期，朱熹制定了著名的《白鹿洞教条》，把先秦儒家关于教育的一系列论述进行系统梳理，被认为是我国古代最完整最清晰的师德规范论述。明清时期书院力行德教为先，采用“日记教学”，书院山长采取教研结合、寓教于乐的方式进行教学，注重因材施教。民国时期，蔡元培、梅贻琦、陶行知等教育家也对教师的为教、为学、为人提出要求。1937年，毛泽东为“抗大”教员题词：“忠诚党的教育事业”。改革开放以来，教师之“德”愈发受到重视，有关师德问责的政策文本也以传统文化为基础，围绕教师之“德”展开。

（二）路径依赖：问责过程的自我强化性

路径依赖用来描述制度变迁中存在的报酬递增与自我强化机制[35]。主要指进入某一路线的制度，会沿既定方向发展，不管效率如何。在我国师德问责政策的变迁历程中，各项政策文本共同发挥协同效应，师德问责政策本身在学习效应的影响下不断自我强化。

1.协同效应

制度建立后会在相关领域产生协同效应，促进配套制度产生并关联成制度矩阵，进而“锁定”制度改革路径[36]。自1991年《师德规范》发布以来，先后经过三次修订;《义务教育法》《教师法》等法律法规相继提出有关中小学教师职业道德的条例;2015年《补课规定》、2018年《十项准则》、2019年《师德师风建设意见》等文本明确了中小学师德的内容，并针对失范行为提出了具体惩处措施;更有国家定期的师德考核、社会各方的监督，将师德问责落到实处。各项法律法规、政策文本相互配合，构成中小学教师师德问责的结构网络，发挥协同效应，促进中小学师德的整体提升。

2.学习效应

美国的制度经济学家道格拉斯认为，在某种机制的影响下，制度变迁走上某种变迁路径，就会在其发展方向上不断进行自我强化[37]。在我国师德问责有关政策的演进过程中，学习效应主要体现在师德问责内容伴随着时代发展而逐步完善。改革开放之初，对中小学教师的要求主要在于政治素质，要求教师的思想认识与党和国家保持一致，与社会主义道路相适应，对中小学教师的要求与时代需要息息相关。之后为响应党的十二大提出的“建设社会主义精神文明”的任务，将教师伦理纳入中小学师德，提倡热爱学生，教书育人，为人师表。20世纪末，普及义务教育和推进素质教育需要提高教师素质（主要是教学能力和知识水平）。进入21世纪，师德失范问题多发，“廉洁从教”在中小学师德问责中占据了较大比重。而后，个人素养也被纳入问责内容，包括尊重家长、保护学生、遵纪守法、友好同事等方面。当前，中小学教师的创新意识、科研精神、信息能力也被纳入到教师的素养之中。随着时代发展，师德问责的内容也在不断变化，并日益完善。

（三）动力机制：问责缘起的双重动力性

政策的变迁受到多种因素的交互影响。历史制度主义认为，制度的变迁分为存续期和断裂期，存续期即制度在某一时间段保持相对平衡的状态，断裂期即因政治、经济、社会等的变化所引起的权力非对称性导致的制度调整或变更。在我国中小学师德问责政策的变迁过程中，有存续期，也有断裂期，其中教书育人的理念传承使得政策保持了相对平衡，而国家发展的现实需要促使政策时有变更。

1.内部动力：教书育人的理念传承

教书育人是中小学教师应具备的职业道德，贯穿了改革开放以来有关师德的政策文本，在师德问责中占据着举足轻重的地位。教书育人可以追溯到春秋时期的孔子，《论语》中有言：“子以四教：文、行、忠、信。”为更好地传承中华优秀传统文化，“教书”必不可少，而育人是社会文明和稳定的基础。2023年5月29日，习近平总书记主持中央政治局第五次集体学习并发表重要讲话，指出加强教师队伍建设要引导广大教师“坚守三尺讲台，潜心教书育人”[38]。如何结合教书与育人，既教好书，又育好人，是每个教师都必须认真思考的问题[39]。教书育人的教育思想贯穿了改革开放以来我国中小学师德问责政策的变迁过程。1984年的《师德要求》是第一个提到“教书育人”的师德政策文本，1991年、1997年、2008年修订的《师德规范》的内容都涉及“教书育人”。此外，2000年《师德建设意见》、2012年《教师队伍建设意见》《纲要（2010—2020年）》、2024年《教师队伍建设意见》等文件也都要求教师教书育人。

2.外部动力：国家发展的现实需要

师德问责政策文本的出台与修订反映了各个时期的国家需要。例如，1984年《师德要求》是新中国成立以来第一次明确颁布的有关师德的政策文件，开启了师德规范化的道路。教育改革的深入促使加强中小学教师队伍建设[40]。因此，1991年修订了《师德规范》。随着社会主义现代化建设的深入，针对教师队伍建设中出现的不良现象，1997年修订的《师德规范》强调源头活水的重要性，要求教师“学习新知识”，重视教育规律，强调科研的重要性。为贯彻落实党的十七大精神，2008年修订的《师德规范》，鼓励中小学教师“崇尚科学，终身学习，勇于探索创新”，是自1984年《师德要求》试行以来的重大飞跃。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，2018年《十项准则》出台，该文件是2008版《师德规范》的细化和具体化，在重申2008版《师德规范》的基础上，强调了中小学教师传播优秀文化，加强安全防范，坚持言行雅正、公平诚信、廉洁自律的时代要求。2024年《教师队伍建设意见》中多次提到的教育家精神充分体现了2008版《师德规范》的要求，时至今日，2008版《师德规范》仍然具有现实意义，依然是中小学教师从教过程中的重要遵循。由此可见，国家发展的现实需要是改革开放以来我国师德问责政策变迁的外部动力。

四、我国中小学师德问责政策的未来趋势

（一）把握政策环境，完善中小学问责政策体系

中小学教师的道德素质直接影响学生的身心健康，尤其是在中小学教育“内卷”的当下，造就未来拔尖创新人才需要教师更多投入与呵护学生的健康成长。在制度层面，尽管我国中小学师德问责政策取得了长足发展，但是仍然存在一定挑战，在继续坚持中小学教师师德问题“零容忍”的价值导向同时，也要正视教师的负担与焦虑，结合政策环境以及当下中小学教师和学生“教”与“学”负担的变化，不断完善中小学师德问责政策，实现中小学师生道德素质相互促进、共同提高。在具体政策的完善过程中，要坚持理论与调研双结合，同时加强对我国中小学教师师德案件的研究，反思现有师德问责政策的不足之处，从而建立并不断完善科学合理的中小学师德问责政策体系。

（二）加强过程监督，确保师德问责政策的顺利落实

师德问责的真正落实需要全过程的督促提高，既要督责，又要归责，还要追责[41]。督责即对中小学师德情况进行监督，使中小学教师不敢失范、不能失范。畅通举报渠道，通过同事、学生、家长、社会舆论对中小学教师进行全方位监督，可以及时发现中小学教师的失范行为。归责即在充分考虑主客观因素的条件下判断主体行为的责任归属。师德失范问题的责任归属即要考虑教师个人的认知、情感、思维方式，又要考虑教师是否面临外在压力或者其他困境，在对主客观条件进行充分考量的基础上对师德失范行为进行责任归属。追责则是以准确督责、科学规责为基础，由问责主体根据师德问题的严重程度开展灵活裁决。追责应张弛有度，对于影响恶劣或底线问题应严抓严打，不留余地，对于程度较轻的师德失范问题要宽容相待，给教师一个改正错误的机会。总之，对中小学教师的师德问责要从督责、归责、追责三方面着手，通过全过程督促，促进整体师德的提高。

（三）加强多元参与，提高中小学师德问责政策的成效

师德问责政策的有效执行需要各政策主体的共同参与，涉及国家、社会、个人三大主体。国家要发挥统筹协调能力，完善监督举报渠道，及时问责师德失范行为。社会要发挥宣传督促功能，既要加大对师德规范和新时代师德榜样的宣传力度，也要通报典型师德失范案例以警示中小学教师遵守师德规范，提高师德水平。教师个人要端正思想，自觉提升师德。中小学教师应具有对师德政策的敏感性，积极参加师德教育培训，向师德高尚的榜样学习，将师德要求落实到行动，坚决反对并及时举报师德失范行为。同时重视集体建设，教师群体要平等互助，在公平竞争的基础上共同进步，加强同事间的沟通和合作[42]。不同时期对中小学教师师德的要求既有共性又有个性，各主体应通力合作，共同努力促进新时代师德问责的发展。

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From Politics First to Comprehensive Policy： Changes in the Accountability Policy

of Teachers’ Ethics in Primary and Secondary Schools Since the Reform

DUAN Qianqian1 YAO Jiasheng1 DUAN Junru2

（1.School of Education，Liaoning Normal University，Dalian 116029;

2.The Second Middle School Affiliated，Liaoning Normal University，Dalian 116086）

Abstract： The teacher is the key to teaching， and the teacher takes morality as the first priority. The accountability of teacher morality plays an important role in supervising the construction of primary and secondary school teachers in our country. From the perspective of historical institutionalism， this paper analyzes the teacher ethics accountability policy of primary and secondary schools in China since the reform and opening up from the vertical historical sequence and the horizontal historical node， and draws the following basic conclusions： The policy of teacher ethics accountability of primary and secondary schools in China has experienced a transition process from political first to comprehensive policy; The teacher ethics accountability policy is deeply rooted in the deep structure of our social development; The synergistic effect and learning effect make the teacher ethics accountability policy have path dependence phenomenon. Under the influence of the dual power of teaching and educating people and the need of the country， the country puts forward increasingly complete requirements for teachers’ ethics in primary and secondary schools. The future development of teachers’ ethics accountability policy in primary and secondary schools cannot be separated from the coverage of all aspects and the supervision and improvement of the whole process， and the development of teachers’ ethics accountability in the new era is promoted with the joint participation of all subjects.

Keywords： Teacher ethics accountability; Historical institutionalism; Teacher quality; Misconduct in teaching; Compulsory education

（编辑 姚力宁 校对 郭向和）

作者简介：段谦谦，辽宁师范大学教育学部（大连，116029）;姚佳胜，辽宁师范大学教育学部教授（大连，116029）;段筠茹（通讯作者），辽宁师范大学附属第二中学教师（大连， 116086）

基金项目：2020年辽宁省经济社会发展研究基地一般课题“辽宁省乡村教师支持政策实施成效调查研究”（编号：2021lsljdybkt-025）