香港特别行政区政府推进国民教育的历程、突破与展望

摘 要：香港回归以来，国民教育经历了1997—2007年的无形淡化阶段，2007—2012年的初步推进阶段，2012—2020年的遭受挫折阶段。2020年后，《香港国安法》推行、香港选举制度改革，特区政府得以不受干扰地全力推进国民教育。措施包括整治香港教育界乱象、增设推行机构、调整课程指引、优化教材监管、完善教师培训、改革课程内容、增强教学管理、丰富实践活动。至此，特区政府推进国民教育取得突破，香港初步构建起较为系统且完备的国民教育体系。当下，香港特区国民教育工作还面临制度、师资、课程、监管等方面的挑战，要进一步完善教材评审制度、设定阶段性清晰目标，以此探索适合香港的国民教育模式、构建完备的国民教育体系。

关键词：香港特区；国民教育；国家认同；《香港国安法》；由治及兴

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2024）06-0167-15

一、问题的提出

国家认同是现代政治中的一个重要概念，调整的是人民与国家的关系，是现代国家的生命所在［[1]］，大力推行国民教育是各国提升国民国家认同感和归属感最基本乃至最重要的方式［[2]］。1997年香港回归祖国，中央政府和香港特别行政区政府（以下简称特区政府）意识到需要增强香港居民的国家归属感、民族认同感和爱国主义情感教育［[3]］，开始筹划推进国民教育。然而，回归后相当长的一段时间内，香港特区国民教育在某种程度上延续着港英时期殖民教育的惯性，教育领域“去殖民化”并未实质性启动，国民教育实际处于缺位状态。香港居民尤其是青少年的国家认同很难在国民教育缺位的条件下建构。2019年修例风波凸显香港社会存在巨大分歧，部分香港青少年对国家认同不足。随着2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）的实施，香港社会实现了由乱到治的重大转变，进入由治及兴的新阶段。2021年，香港选举制度的改革和完善将“反中乱港”势力剔除出香港特区管治团队，香港政治生态得到进一步改善。在此背景下，特区政府得以着手推动香港教育体制改革，以“多重进路、相互配合”的方式推行国民教育，成效显著。

从现有文献来看，学界多在国家认同视域下探讨香港特区国民教育［[4]］。其一，关于香港特区国民教育概念意涵以及发展历程。吴鹏对香港特区国民教育的界定较为详尽，即香港国民教育核心是国家认同，国家认同的建构离不开政治认同、文化认同和民族认同的紧密结合［[5]］。基于这一界定，学界对香港特区国民教育发展历程进行了回顾，发现香港特区国民教育存在阶段性特征：1997年前国民教育缺失；1997年至2020年国民教育探索与受挫［[6]］；2020年国民教育开始实现突破［[7]］；如今，香港教育开始拨乱反正。其二，关于香港特区国民教育现实困境及原因分析。研究学者普遍认为，2020年之前，香港特区国民教育推行力度不足，在政治认同方面收效甚微，并从观念、制度［[8]］与历史［6］三个层面剖析香港特区国民教育现实困境的原因所在。其三，关于香港特区国民教育的改革举措及完善思路。2020年后，随着《香港国安法》的颁布实施以及选举制度改革，香港政治生态发生转变，“爱国者治港”修复巩固，“人心回归”成为香港治理下一阶段的关键［[9]］。在此背景下，学界对香港特区国民教育新变化进行研究。研究成果更多以香港特区国民教育的某个侧面为切入点，譬如梳理过去“通识教育科”存在的问题，研究改革后“公民与社会发展科”的预期成效，分析其对国民教育的意义［[10]-[11]］；或是以《香港国安法》的实施为抓手，研究国家安全教育工作的成效［[12]］。综而观之，现有研究缺乏对2020年后香港特区国民教育新突破的系统性梳理，没能全面呈现2020年后香港特区国民教育体系的重大突破，且对2020年后推进的改革举措缺乏整体性评估。

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）指出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础，必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制”，强调要“完善发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量政治作用的政策举措”［[13]］。这为香港特区国民教育的推进提供了重要制度支撑。鉴于此，本文梳理并回顾特区政府推进国民教育的不同阶段，归纳并分析各个阶段的特征，重点梳理2020年以来特区政府为推进国民教育采取的重大举措，分析这些改革举措对于建构香港特区国民教育体系的重要作用，在此基础上进一步探讨香港特区国民教育未来走向。

二、1997年以来特区政府推进国民教育的历程回顾

在香港，国民教育是价值观教育的重要一环，旨在培养香港青少年的国家观念、国民身份认同，增进他们对国家的归属感与责任感。香港特区国民教育主要包括三方面内容：一是加强香港青少年对中国文化和中华民族的认同感；二是构建他们对中华人民共和国的国家认同和中国公民的身份认同；三是培育香港青少年的民族自豪感和社会责任感［5］。香港回归至今，特区政府采取了诸多措施推进国民教育。

（一）1997—2007年：无形中被淡化阶段

1997年香港回归祖国，正式开启“一国两制”香港实践。回归初期，依《香港基本法》规定，香港特区实行高度自治，特区政府享有教育行政管理权及教育政策制定权。为保证香港社会平稳过渡，回归后香港教育行政管理及教育法律体系基本沿用港英时期的，没有进行大的变动［[14]］。中央并未干预香港特区国民教育，也没有构建起敦促特区政府推进国民教育的监督机制。这一时期，香港特区国民教育的推行主要遵循过渡时期颁布的“九六指引”，以学校公民教育课程框架的细化及教学内容的发展为主。

其一，在课程框架的细化方面。2001年香港教育署发布《学会学习：课程发展路向》报告书，“公民教育科”被“德育及公民教育科”取代。报告列明了改革后的“德育及公民教育科”课程的七个学习宗旨，其中与国民教育内容相关的是“认识自己的国民身份，致力贡献国家和社会”。2002年香港教育局颁布《基础教育课程指引》，进一步指明了“德育及公民教育科”的核心价值。“培育国民身份认同”在其中没有被明确为首要核心价值，《基础教育课程指引》将其与道德层面的“坚毅”“尊重他人”“责任感”和“承担精神”一道，并列为该科目的五个核心价值。在培养路径上，《基础教育课程指引》建议从家庭、邻里、地区、国家民族、国际五个基本层面出发，培育学生的公民意识。这与“九六指引”一脉相承［6］。同年，香港课程发展议会（香港教育业机构）编订了《中国语文教育学习领域课程指引（小一至中三）》，将“体认中华文化，培养对国家、民族的感情”作为课程宗旨之一，旨在通过学习中国文化传统，增进香港青少年的国家认同［[15]］。

其二，在教学内容的发展方面。香港回归后，特区政府将中文作为官方语言并定为必修课进入课堂教学，1998年香港教育署开始推行母语教育，“两文三语”局面出现，普通话被列入广泛使用的课程语言［[16]］。此外，自2001年9月起，“德育及公民教育科”在香港特区初中、小学和高中逐步得到推广，成为必修的独立科目。这一时期特区政府主要通过这一科目推进国民教育。《基础教育课程指引》加强了该科目中国民教育课程的设计力度。

其三，在国民教育的宣传方面。这一时期香港特区在政府与社会层面设立了多元、多层级的推进公民教育及促进国民身份认同的组织机构。这些组织机构在全社会筹办并开展多项活动，推进国民教育与爱国主义宣传。特区政府于1998年成立了“基本法推广督导委员会”，主要负责在全社会推进《香港基本法》的宣传工作，让香港居民能够更好认识《香港基本法》，增进香港居民的国家认同。该委员会还下设“教师及学生工作小组”，主要负责制定、协调及评估面向全港师生的《香港基本法》推广工作计划。此外，特区政府还于2004年成立了“国民教育专责小组”，主要负责制定在校外推进国民教育的策略及计划。同年10月，国民教育专责小组首次推出“心系家国”电视宣传系列短片，其后4年分别推出以“志在四方”“承我薪火”“共耀中华”及“国家成就”为主题的短片。香港青年事务委员会和公民教育委员会开展了形式多样的国情教育，香港民间社团也开展了大量与内地的交流活动，这些活动在一定程度上提高了香港居民的国家认同［[17]］。

总体来看，这一时期特区政府推进国民教育主要表现出以下三个特征。第一，国民教育未单独成科，而是分散到各学科中进行。特区政府主要依托中小学的必修课程“德育与公民教育科”，以柔性方式推行国民教育，这对于国民教育的完整性产生了一定影响。第二，尽管特区政府在一定程度上意识到培育香港青少年国家认同的重要性，但培育国家认同始终不是香港特区公民教育政策的首要目标。香港特区的公民教育强调“普适”的“应然公民”和区域的“香港公民”。学生接受“普世公民价值观教育”，容易陷入狭隘的本土观念，致使国家认同意识不足［6］。第三，在课程内容设计上，特区政府延续了港英时期的柔性教育路径，主要通过道德和文化层面教育来加强香港中小学生的国家认同，较少涉及政治层面。

（二）2007—2012年：初步推进阶段

2003年反对派“七一大游行”使香港居民的国家认同问题得到中央和特区政府的高度关注。2004年香港特区行政长官施政报告中首次出现“国民”字眼，提出“广大香港居民自觉履行国民责任”。2007年国家主席胡锦涛视察香港并强调“要重视对青少年进行国民教育”。此后特区政府在教育政策改革中更明确地将培养学生国民身份认同作为目标，并在当年香港特区行政长官施政报告中提出推行国民教育的规划。2008年香港教育局修订了《德育及公民教育课程架构》，取代过渡时期的“九六指引”，明确要求学校进一步加强国民教育［14］185。2008年抗震救灾、奥运会展现了国人的团结，也使香港居民的国家认同大幅提升，国民身份认同建构进入关键期。

此阶段，特区政府尝试将国民教育单独成科。香港特区行政长官在2010年度施政报告中提出要增设“德育及国民教育科”为中小学必修课，更好帮助学生构建国民身份认同。依照此规划，香港课程发展议会随后编写了《德育及国民教育课程指引（小一至中六）咨询稿》。这意味着特区政府开始有意将学校教育重心引向国民身份认同建构［[18]］。在汲取了社会各界对于设立“德育及国民教育科”的意见后，2012年4月，香港教育局正式发布《德育、国民及公民教育科课程指引（小一至中六）》（下文简称《一二指引》）。《一二指引》之前，特区政府主要采取各种柔性模式推进国民教育，通常包括“渗透式”“综合学科”和“混合模式”等策略。在渗透式模式中，国民教育的相关元素被融入各学科的教学内容，学校通过学科内容让学生接触国民教育概念，并不直接教授学生国民教育知识。综合学科模式则是指不将国民教育单独成科，将其分散到各个学科当中。混合模式是指特区政府更多通过课外实践活动推进国民教育，而不是局限于课堂内部，但课外实践活动是自愿性的，内容也多与中华历史文化相关，并不直接触及政治层面的国家认同。《一二指引》出台意味着特区政府正式提出在中小学逐步设立“德育及国民教育科”，并提供了全面系统的课程框架。

为丰富“德育及国民教育科”的学与教资源，香港国民教育中心于2012年6月编写并向全港中小学派发了《中国模式国情专题教育手册》（以下简称《手册》）。《手册》不同于以往“只讲文化，不讲政治”的做法，在“当代国情”部分宣扬国家几十年来取得的巨大成就，以此增进香港青少年对国家的认同感。《手册》部分内容被截取并上传网络，被极端反对派污名化为“政治洗脑”。极端反对派煽动部分群众在7月29日发起游行，要求特区政府撤回“德育及国民教育科”。迫于压力，特区政府于2012年9月8日宣布取消三年“国民教育科”开展期的规定，允许学校自行决定是否设立此科目，若设立可自行决定教学方式与课时安排。这意味着特区政府在事实上搁置了“德育及国民教育科”。

这一时期，特区政府已经意识到培育青少年国家认同的重要性，在国民教育的推行上注重整体性，尝试将“德育及国民教育科”单独设科。特区政府在推进国民教育的过程中还尝试改变过去柔性教育路径，更加注重定位准确的国民身份认同建构。然而，2012年爆发的国教风波使得特区政府推进国民教育面临巨大压力，最终不得不放弃将国民教育单独成科。

（三）2012—2020年：遭受挫折阶段

香港国教风波后，国民身份及政治参与等在学校成为“敏感”议题，反对派依旧盘踞思想、媒体、教育等领域。2012年之后，香港接连爆发2014年的非法“占中”、2016年旺角暴乱和2019—2020年的修例风波。这期间，香港经历了政治斗争和暴力冲突。香港特区立法会内部及其与特区政府之间政治分歧不断，严重影响香港管治架构的运作和效率。政治分化对立尖锐，由内外敌对势力挑起、针对中央和内地的政治斗争亦此起彼落。

在此情势下，一些原本开展的国情教育因害怕被指责“洗脑”而取消。2014年非法“占中”后，香港特区的学校与社会回避国民身份认同的学习，国民教育被看成自愿、可参加也可不参加的活动。一些培养青少年国家认同的活动，如升国旗，香港教育局只是提倡和鼓励，并没有采取强制手段推行，也没有建立监督机制。这一时期特区政府推进国民教育的力度很小，完全不具备规模效应［14］257。

大部分学校仍沿用原校本模式推行德育及公民教育，对国民教育的推行并无统一要求。这一时期更新的课程指引也多沿袭2008年之前的架构，在内容上着重强调中华文化，在方式上承袭柔性教育路径。以2017年香港教育局发布的《中学教育课程指引》为例，该《指引》与国民教育相关的宗旨为“成为有识见、负责任的公民，认同国民身份，并具备世界视野，持守正面价值观和态度，珍视中华文化和尊重社会上的多元性”。该《指引》提出学校教学重点应当包括“加强价值观教育”“加强中国历史与中华文化的学习”［[19]］。这一时期对青少年的教育更多强调世界视野，在国家认同的培养上仍然着重从文化层面入手，较少涉及政治层面。

总体而言，这一时期特区政府推行国民教育重点放在文化认同上，避免涉及政治认同，推进方式也较为柔和，推进成效相当有限。这一时期特区政府推进国民教育存在以下四个特征：一是强化学生对于中华文化的理解和认同；二是增强学生对于国情的认知；三是继续推动内地交流计划；四是通过各种途径宣传推广《香港基本法》［[20]］。

（四）2020年至今：重启突破阶段

2019年爆发的修例风波引发长时间街头暴乱，其中更是夹杂“港独”思潮、极端主义思潮的公开传播，引发中央严重关切［[21]］。中央痛定思痛，下定决心要在香港正本清源、拨乱反正，落实“爱国者治港”，确保“一国两制”在香港行稳致远。

2020年6月30日，《香港国安法》通过，次日正式实施。《香港国安法》填补了香港特区维护国家安全法律制度和执行机制的短板漏洞，结束了香港持续两年的暴乱，大幅压缩了国内外敌对势力在香港的政治活动空间。这为中央政府和特区政府以及爱港爱国力量掌握思想、教育和媒体领域的主导权和话语权扫除了障碍。2021年3月，全国人大及其常委会对香港特区行政长官和立法会的产生办法作出系统性完善。随后，香港特区完成相应本地立法。自此，中央政府和特区政府通过法律手段把“反中乱港”分子从香港特区的管治架构驱逐出去，他们背后的外部势力也再难产生影响。2023年，特区政府又改革了区议会的职能和产生办法，杜绝了“反中乱港”分子进入区议会。这些重要改革的总体结果是让香港特区管治权完全掌握在爱国者的手上，让“爱国者治港”和“行政主导”原则得以全面体现。

在新的法律和政治环境中，“反中乱港者出局”，反对势力在思想、媒体和教育领域的影响力大幅下降，中央政府和特区政府以及爱港爱国力量得以在少受干扰的环境下推行国民教育，特别是爱国主义教育、国家安全教育和《香港基本法》教育。自2020年至今，香港特区国民教育迈向突破阶段，特区政府开始使用《香港国安法》打造的法律框架丰富完善国民教育，初步构建起较为系统且完备的国民教育体系。这为后续推进国民教育打下良好基础。

总体而言，这一时期特区政府推进国民教育有四个主要特征：一是加强对教育界乱象的整顿，真正落实“爱国者治教”；二是推进国民教育不再遮遮掩掩，在课程内容中增加促进政治认同方面内容；三是特区政府出台多项改革措施、整合多个推进主体，系统性、全方位地推进国民教育；四是特区政府加强对学校推进国民教育的监管与检视力度。

三、2020年以来特区政府推进国民教育的举措与成效

《香港国安法》实施前，香港社会泛政治化与政治对立严重，香港极端反对派通过在香港发动激进社会运动来妖魔化国民教育，部分反对派议员还在香港特区立法会上对推动国民教育等相关议案进行“拉布”，让国民教育难以顺利推动［[22]］。2020年《香港国安法》颁布实施，为改善香港政治生态奠定了重要基础。2021年香港选举制度改革，危害国家安全、阻碍香港发展的力量难以进入香港管治团队，行政与立法关系进一步得以理顺。香港迈入政治稳定、爱国者治港、行政主导、行政立法良性互动与内外敌对势力受压的崭新局面，实现了由乱及治到由治及兴的转变。在此背景下，特区政府采取了诸多举措，以多重进路、互相配合方式推行国民教育，从国家观念、历史文化、国家安全和《中华人民共和国宪法》《香港基本法》《香港国安法》等数个方面，以课堂教学、专题研习、内地交流等多元载体，开展全面而深入的国民教育。短短几年间，特区政府在推进国民教育领域取得重大突破，彻底改变了过去“只讲文化、不讲政治”的柔性教育路径，初步建立起一个较为系统完备的国民教育体系。

（一）整治香港教育界乱象

《香港国安法》落地后，特区政府连同香港教育局对香港教育界的种种乱象进行全面整治，杜绝“反中乱港”势力骑劫香港青少年思想，防止“港独”思潮在校园蔓延。经过一系列整治工作，香港教育界实现拨乱反正、正本清源。

第一，失德及违法教师或辞职或被取消教师资格。为全面落实《香港国安法》，特区政府以及香港教育局高度关注教师失德及违法问题，通过发谴责信、书面警告以及取消教师资格等方式作出处罚。香港教育局副局长蔡若莲于2022年6月在立法会表示：“局方由2019年起至今年4月，已因教师失德问题取消了27人的注册，并向69人发遣责信及134人发书面警告。”2021年7月，香港教育局向各中小学、幼儿园以及提供非正规课程的私立学校发布《加强保障学童的措施：学校教学及非教学人员的聘任》通告，严格监督学校教学及非教学人员的聘任情况，确保教学及非教学人员符合教学资格及专业操守。自此，香港的教师队伍得到重新整治，教育团队得到全面净化。

第二，终止与“教协”的工作关系。乱港团体“香港教育专业人员协会”（简称“教协”）成立于1973年，由香港各级学校教师共同组成，鼎盛时期拥有超过10万会员，是香港最大的单一行业工会，在香港教育界影响力巨大。然而，“教协”长期以来被反对派利用把持，依仗成员人数众多，试图垄断香港教育话语权，甚至大肆操弄政治，宣扬“港独”思想，为极端反对派的反中乱港恶行推波助澜。2021年7月31日香港教育局宣布，全面终止与香港“教协”的工作关系，不再视其为教育专业团体；香港教育局日后不会与香港“教协”或其代表举行任何正式或非正式会议，并会全面检视辖下的咨询组织及相关的教育团体；香港教育局亦将不再承认香港“教协”为教师举办的培训课程。随后，香港“教协”自行解散。这拉开了香港教育领域深入整治的序幕［9］。

第三，清理香港高校学生会。香港学生会是香港高校最大的学生组织，也是独立于大学之外的注册社会团体。自2014年非法“占中”以来，香港各大高校学生会高度关注政治议题。部分高校学生会更是沦为“港独”思潮在校园散播的温床，成为香港乱局的急先锋。《香港国安法》推行实施后，香港高校行政部门高度重视学生会问题。香港大学宣布不再承认港大学生会作为独立注册社团以及它现有在校内的角色；香港中文大学学生会宣布解散；香港城市大学、香港理工大学停止代学生会收取会费；香港岭南大学不再承认学生会地位；等等。

（二）增设推行机构

特区政府与不同部门保持紧密合作，携手推进国民教育的发展。2020年以来，特区政府和社会各界更加重视国民及国家安全教育，新设数个推行机构推进国民教育。

2022年2月，香港特区立法会成立小组委员会，研究如何推行国民及国家安全教育。小组委员会于2022年5月开始开展工作，职权范围主要是研究及跟进学校（官立及资助幼稚园、小学、中学、特殊学校及大专院校）落实国民教育及国家安全教育的情况，以及其他相关政策事宜，并在有需要时提出建议［[23]］。

2022年7月，香港教育工作者联会成立香港首个爱国教育支援中心。爱国教育支援中心名正言顺地举办爱国教育学习活动和教师培训课程，旨在促进教育界推动爱国及国家安全教育，培养香港青年对国家和民族的归属感和自豪感。

2024年4月，特区政府成立“爱国主义教育工作小组”，其职权范围大体分为四个方面：一是协助制定香港推广爱国主义教育的整体计划和策略；二是监察、评估及检讨根据商定策略开展的爱国主义教育活动；三是促进特区政府部门和非政府机构在推广爱国主义教育方面的协调与合作；四是处理与爱国主义教育推广相关的其他事务［[24]］。特区政府成立该工作小组，旨在协调政府部门与非政府机构，在多个层面增进香港青少年对国家历史文化和国情的认识，对接《中华人民共和国爱国主义教育法》，传承和弘扬爱国主义精神。

2024年4月，特区政府成立弘扬中华文化办公室（简称弘扬办），负责策划中华文化和历史相关活动、交流与合作，推广爱国主义教育。其中，弘扬办与教育局协作推出的“中国历史文化教师培训系列”专为教师而设，内容包括中国历史文化、艺术、科技、非物质文化遗产等，协助他们向不同年级的学生教授中华文化。

（三）调整课程指引

香港教育局颁布的课程指引在规划教学内容、支持课程设计、推动教育改革、引导教材编写及指导教育评估等方面发挥着重要作用。2020年后，特区政府更新并出台了诸多课程指引，将维护国家安全、增进香港青少年国家认同整合进香港学校的教育和管理体系中，为国民教育规划及实施策略提供具体可循的行动指南。

第一，2021年5月，香港教育局发布《香港国家安全教育课程框架》和15个相关科目国家安全教育课程框架。《课程框架》包括八大相关范畴，覆盖初小至高中，程度由浅入深，让学生认识国家安全的概念及意义、国家安全的重点领域及面临的威胁与挑战、法律对国家安全的规定、国家安全与“一国两制”的关系、《香港国安法》列明国家安全的四种罪行，以及国家安全与人权、自由、法治的关系等。这让学校通过将各科目内容与国家安全的不同领域相联系，确保国家安全教育与学生日常学习紧密关联。学校还通过全校参与、跨科协作，整体规划相关科目的学与教安排，策划课堂以外的学习活动［[25]］。

第二，2021年6月，香港教育局公布了《中国语文课程及评估指引（中四至中六）》2021修订版，指引涵盖科目的课程架构、课程规划、学与教及评估等，还列出了10个课程理念，要求通过中文教育让学生深入认识中华文化，吸收优秀养分，增强对国家与民族的感情［14］285。同月，教育局公布了《公民与社会发展科课程及评估指引（中四至中六）》，强调要帮助学生加深个人对中国国籍和中国公民身份的了解和认同，通过学习能够认同国民身份，了解香港、国家、国际社会的角色［[26]］。

第三，2021年11月，香港教育局公布《价值观教育课程架构（试行版）》，鼓励学校基于现有教学基础，培养学生的正面价值观和态度。该《课程架构》还特别强调要加强学生的国家观念，协助学生从小正确认识国家历史，欣赏中华文化和传统价值观，尊重国旗、国徽、国歌等国家象征和标志，认识《中华人民共和国宪法》和《香港基本法》，建立国民身份认同［[27]］。

第四，2024年7月，香港教育局公布了《小学教育课程指引》，供学校于2024—2025学年正式推行，从而进一步优化整体课程规划，促进学生的全面发展。《指引》延续了试行版中“认识国家和中华文化，培养国家观念和国民身份认同”的学习宗旨。因应国家、社会和教育的最新发展，《指引》增加了与爱国主义教育相关的内容，展示如何在课堂内外推动国民教育和国家安全教育，培养学生正确的价值观和态度，加强他们的文化自信、国民身份认同及爱国情怀［[28]］。

（四）优化教材监管

2020年后，香港教育局针对此前课程教材存在的管理漏洞作出一系列调整，以此加强对教材的管控力度，培养学生爱国爱港意识。

第一，在教科书的编写方面。香港教科书编写由民间出版社全权推动，香港教育局承担指引、监督和协调工作。为此，香港教育局编订了针对不同学科的《课本编纂指引》，同时发布《优质课本基本原则》以及不同学习领域和学科的课程及评估指引，供出版社参考。出版社在编写教科书时需涵盖课程指引中所订明的宗旨、学习目标等。此外，2020年后香港教育局陆续发布了《香港国家安全教育课程框架》《价值观教育课程架构》等文件，出版社必须参照上述文件编写教材［[29]］。2020年，香港教育局修订了《课本编纂指引》，在初中中国历史、历史、地理、生活与社会的编纂方针中新增部分建议，强调课本中的学习活动和课业应“避免包含太多涉及评论的问题”。

第二，在教科书的审定方面。在教材的评审阶段，香港教育局扮演着关键角色。根据教育局规定，新编、改版、重印以及订正的课本都需要经过评审，评审主要依据《优质课本基本原则》，也会参考各学段的《课程指引》《课本编纂指引》《香港国家安全教育课程框架》以及《价值观教育课程架构》等相关准则。科目评审小组根据这些准则文件，检视送审查教材是否符合课程宗旨、教学目标及评核要求，并综合考虑是否将其纳入《适用书目表》［29］。针对此前出版社存在的无视审定意见出版与销售教材的问题，香港教育局在申请受理制的基础上增加复审环节。这意味着即使教材审核通过，出版社仍然需根据评审报告所提出的意见，修订必须更正的部分。只有在修订获得教育局认可的前提下，方能对教材进行出版销售。此外，特区政府扩展审定的科目范围，将公民与社会发展科目教材正式纳入送审机制。这意味着公社科的教科书需要通过教育局的审查与审核，通过审核后的教科书便列入《适用书目表》，各校的选书委员会将参考《适用书目表》挑选合适书籍。

第三，在教科书的选用上。为了方便学校更好选用优质教材，香港教育局对教材评审作出部分调整，公开了教材评审中核心项目的概括性评语。学校及其他相关人士可通过《适用书目表》的相关网页查询，并将此作为教材选用的参考。此前，香港中小学教材遴选的决策权囿于小范围的专业群体内，主要由学校和教师基于专业认知作出选择。经此调整，家长与其他社会人士都能够更好地了解教材的基本情况并参与教材选用过程，学校、政府、家长以及社会人士等作为“广泛决策”主体的参与度得到明显提升［[30]］。

（五）完善教师培训

教师是学生的楷模，教师的言行、操守、价值观对学生影响深远。2019年修例风波反映出一些教师涉及偏颇、失德、违法等行为。对此，香港教育局加强师资培训以及颁布《教师专业操守指引》，整顿教师队伍中的乱象。

第一，从2020—2021学年起，香港教育局将《中华人民共和国宪法》《香港基本法》及《香港国安法》的相关内容，纳入新入职教师、在职教师及拟晋升教师的核心培训课程。香港教育局也会与专家和相关机构合作，举办专题式课程，为校长和教师提供相关培训。另外，香港教育局规定公帑资助学校新入职教师及公营学校晋升教师必须参加内地学习团，亲身体验国家发展，加强培养学生国民身份认同的能力。教育局亦增加在职教师到内地考察的机会。此外，从2022—2023学年起，公营学校新聘的常额教师必须在《香港基本法》测试取得合格成绩。从2023—2024学年起，测试范围扩展至所有直接资助计划学校及参加幼儿园教育计划的幼儿园，以现金津贴聘请的合约教师亦须通过测试。测试内容同时涵盖《香港基本法》及《香港国安法》。

第二，教育局于2022年12月公布《教师专业操守指引》，《指引》主要聚焦教师应有的专业及个人道德与操守，归纳为8项，其中包括“恪守法治”。《指引》就教师专业操守准则，列举例子说明教师“应该”和“不应”做的事。教师必须守法守规，尊重教育局及学校的合法权力，正确理解《中华人民共和国宪法》《香港基本法》和《香港国安法》，自觉维护国家安全、社会秩序及公众利益，履行社会责任和公民义务，积极支持及推广国民教育，培养学生正确的国家观念。

（六）改革课程内容

随着《香港国安法》的颁布实施，学校课程内容加入国家安全教育，强化国民教育，提高香港青少年守法和维护国家安全的意识和责任。香港学校初中课程中的“《中华人民共和国宪法》与《香港基本法》”独立单元已加入“国家安全”增润部分。香港教育局适时更新课程框架与学科指引，阐述中小学课程内有关国家安全的课题、教学重点和学习元素。学校参照作整体规划，将国家安全教育“自然联系并有机结合”在各科课程内容，提升学生对国家、对中华民族归属感的同时也尽力避免所谓“洗脑”疑虑［14］285。

在具体课程设置上，目前特区政府将中小学的国民教育课程统筹为三个科目。第一是高中的公民与社会发展科。2021年4月，香港教育局宣布将“通识教育科”更名为“公民与社会发展科”，并在未来3年逐步取代高中通识教育科。争议多年的通识教育科在2024年彻底结束。公民与社会发展科参考了通识教育科的课程宗旨及目标，同时对其作整合及内容精简。课程以香港、国家和当代世界三个主题为核心内容，重视培养学生的正面价值观、积极态度及国民身份认同。公民与社会发展科必修必考，考核成绩由五个等级改为“达标/不达标”两级，不设独立专题研习，为学生提供前往内地考察机会。学生通过课程学习和实地考察两部分，可以更深入了解国情，增进国民身份认同。

第二是初中的公民、经济与社会科。2022年10月，香港教育局将初中阶段“生活与社会科”改名为“公民、经济与社会科”，建议该课程于2024年9月在全港学校的中一级全面推行。改革后的课程修订了“课程宗旨”和“学习目标”，突显个人在社会的角色和责任，帮助学生认识国家及培养国家观念，加强《中华人民共和国宪法》《香港基本法》和国情教育学习，加强国家安全学习。

第三是小学的人文科。香港特区行政长官《2023年施政报告》宣布开设小学科学科和人文科，取代小学常识科。根据香港教育局2024年3月发布的《小学人文科课程框架》，开设小学人文科的原则如下：配合爱国主义教育方向、进一步加强人文素养的发展、适时重新整合现行小学常识科课程。小学人文科课程架构涵盖社会与公民、国家与我等六大学习范畴，增加了中华文化、国史及国家地理等元素［[31]］。

香港特区也在探索对大学生进行国家安全教育。特区政府沿用港英时期对高校的资助与管理模式，即教育局原则上不能对香港高校采取与中小学同等的强制手段。香港大学教育资助委员会就2022至2025年优配学额计划，向8所公办大学发出“启动筹划信件”，列明政府最新的宏观规划指标，包括将国家安全教育列为必修，但具体执行尊重院校自主。当前香港的大专院校通过课程内外的多元化学习机会，促进学生认识国家的历史文化、宪制秩序、不同领域的最新发展等。

（七）增强教学管理

在政府评核上，香港特区教育体系、管理模式与内地显著不同，推行校本管理模式，即将权力下放给学校。学校可根据自身特点、需要、目标制定和实施管理政策。教育局主要提供宏观的政策框架和支持服务，如拨款、指导和评核，不会直接干预学校的日常管理决策。2020年后特区政府也是在此框架下推进国民教育。香港教育局对学校教学的监管方式主要有两种：一是全面视学，二是重点视学。全面视学是由教育局派遣外评队伍进驻学校，进行为期五日到一周不等的评估，全面评鉴学校教学、对学生成长的帮助、学校财务及人事管理等所有方面。重点视学，是指教育局人员集中对某一个学科的教学质量或某一个教育活动进行评估［[32]］。香港教育局不同分部一直通过校外评核、重点视学、学校探访、日常与学校沟通等途径，了解学校工作（包括国民教育）的推行情况，并因应需要为学校提供支援及改善建议。香港教育局在评核学校国民教育推行情况时，更侧重于指导和建议，评核的方式较为柔性，而非强制性，最终的执行仍需依赖学校自身的配合与落实。

在学校自查上，就评估成效而言，国民教育是学校课程一部分，属于学校的常规工作。在赋权问责的校本管理精神下，学校管理层有责任策划和监察学校工作，包括国民教育的推行、跟进落实和后续完善情况。从2022—2023学年起，香港教育局推出了“优化学校发展与问责架构”，旨在增强公帑资助学校人员对教育质量的问责意识，并通过全校参与模式，强化并完善国民教育。为此，所有公帑资助学校需在2022—2023学年内委派专责统筹人员领导整体策划工作。全校层面的规划有助于提升跨科目/组别的交流协作，提升国民及国家安全教育的学与教质量，加强家长教育及家校合作。

（八）丰富实践活动

特区政府着力以体验活动推进国民教育。2020年后，香港的中小学通过举办多元化实践活动，提高学生对国民教育和国家安全教育的认知。

2021年9月开始，香港教育局要求全港中小学须在每个上课日升挂国旗，每周举行一次升国旗仪式和奏唱国歌，加强学生的国家观念、民族感情、国民身份认同。在实践活动层面，2022—2023学年香港教育局继续与香港保安局合作推出“国家安全齐参与”计划，营造维护国家安全的氛围，加深全港师生对于《中华人民共和国宪法》《香港基本法》及国家安全的理解。香港教育局整合了国民教育活动规划年历，鼓励学校在各重要日子举办国民教育活动。香港教育局带领公办学校率先在2022—2023学年以全校参与和联校协作模式，结合国民教育活动规划年历，推出一系列以“心系国家”为主题的联校国民教育活动。香港教育局鼓励其他办学团体同样发挥积极带头作用，组织和支持学校推行联校国民教育活动。

香港教育局结合学校课程，筹办及资助学校推出不同主题的中小学生内地交流计划。此外，改革后的公民与社会发展科课程设计中有内地考察一项，要求所有高中学生通过实地考察活动，亲身了解国情和国家的最新发展，增进对国家成就及中华文化的认识和欣赏。随着香港与内地恢复全面通关，公民与社会发展科的内地考察已于2023年4月正式开启。约有5万名高中学生于2023年4至8月期间到内地考察。香港教育局在2023—2024学年重启了中小学生内地交流计划，约有109 000名额。在姊妹学校计划方面，教育局为每所与内地学校缔结为姊妹学校的本地公营及直接资助计划学校（包括特殊学校），提供经常津贴及专业支援，促进两地学校双向交流和协作［[33]］。

四、特区政府推进国民教育的前景展望

2020年以来，特区政府利用《香港国安法》打造的法律框架不断完善国民教育，初步构建起较为系统完备的国民教育体系，推进国民教育的工作取得突破性进展。随着香港政治生态持续改善，“爱国者治港”原则在香港落地生根，香港国民教育的发展前景更加明朗。为进一步推进香港特区国民教育高质量发展，推动“人心回归”，有必要直面香港特区国民教育工作存在的挑战，并提出相应解决思路。未来，在“爱国爱港”管治团队的带领和建设下，香港特区国民教育将在现有框架基础上进一步得到深化和拓展，香港青少年的国家认同建设也必将取得更大成效。

（一）香港特区国民教育工作面临的挑战

2020年后特区政府更新了诸多课程纲要及指引，为国民教育规划及实施策略提供具体可循的行动指南。因新举措推行时间尚短，当前香港特区国民教育的具体实效未完全显现。当下，香港特区国民教育工作还面临制度、师资力量、课程推行等领域的不同挑战。

第一，国民教育推行存在制度性障碍。与内地不同，香港学校体系种类繁多、特点各异，主要有公帑资助学校和私立学校。香港学校体系以公帑资助学校为主，包括800多所公营学校及80所直接资助计划（直资）学校。公营学校中，有700多所是由政府全额资助的资助学校，还有60多所由政府直接营办的官立学校。除公帑资助学校外，香港有接近100所私立学校，一般开办非本地课程。尽管2020年后特区政府采取一系列举措推进国民教育，但香港教育体制中的校本管理模式并没有改变。这不利于香港特区国民教育的统一推进。此外，回归后香港教育主权与治权逐层下放，受此影响，特区政府缺乏有效的检查评估手段和明确的考核指标。在教科书编写与使用上，政府只能通过课程框架与指引进行引导，并无权进行强制管控。

第二，推动国民教育的师资力量不足。2020年后，香港特区国民教育迈向突破阶段，在这一过程中，师资力量不足的问题突显。其一，现有师资数量不足。随着国民教育的逐步推进，香港需要更多具备相关知识背景的教师。国民教育课程往往要求教师不仅要有扎实的知识积累，还需要具备国家安全意识和国家认同感。香港现有的师资队伍难以满足新增的国民教育需求。其二，现有师资质量不够。国民教育中的国安教育涉及很多复杂的法律条文，但目前提供给教师的相关培训较少。部分教师自身都难以正确理解国家安全，遑论教授学生。

第三，国民教育课程仍需完善。一是当前国民教育内容较为分散。当前香港国民教育并未单独成科，分散在中小学的不同科目中。这种分散的安排导致学生在接受国民教育时，缺乏系统性和连贯性，难以很好地形成对国民教育全面深刻的理解。不同学习阶段存在不同的与国民教育相关的内容，需要做好考核与衔接。二是部分课程考核宽松，可能会影响国民教育实施效果。以公民与社会发展科（下文简称“公社科”）为例，改革后的公社科较之从前的通识科，在内容上作了大幅删改，删减了一半课时；提出全新的考评框架，考核方式由计分考核改为等级考试，只设立“达标”与“未达标”两种等级。公社科增设内地考察环节，内地考察不列入考核。过于宽松的考核会使部分学生减少精力投入，课程实效性也会受到影响。三是教学出现形式化问题。例如，香港部分高等院校表面上支持国民及国安教育的推行，但实际并没有系统安排课程。一些院校把诗词歌赋作为国民及国安教育材料，未深入探讨国民及国安教育的具体内容和意义。这种做法看似符合政策要求，实则未能真正推行国民教育，也未能有效提升学生的国家认同［23］。

第四，对学校国民教育推行情况监督仍有待提升。当前对学校推行国民教育的监督主要以学校自评为主，教育局监管为辅。2020年后，学校设有负责统筹国家安全教育、中国历史科、公民与社会发展科和德育及公民教育的行政管理人员，级别是副校长、主任和科主任不等，各自分管、互不统属。监管标准也不统一，由学校自行确定。因此，绝大多数学校都采取“计时数”的方法，也就是计算各个学科和项目的教学课节和所花时间，统计全年在广义爱国主义教育教学工作上总共花了多少时间。单纯计时难以有效评估国民教育推行效果，在实践中还存在至少两种监督办法：一是观课评课，二是问卷调查。问卷调查是对年终学习情况的总体性评估，而且是学生的自我评估，成效有待观察。此外，特区政府对国民教育的监管也存在一定欠缺。香港教育局对学校教学教育质量的监管部门，称作质素保证部。监管方式主要为两种：一是全面视学，二是重点视学。国民教育往往通过重点视学的方式进行监管，频率较低［32］。

（二）香港特区国民教育高质量发展的推进路径

第一，完善教材评审制度。教材是课程教学的基础，教材中承载着学科知识及思想观念，具备显著的意识形态特征。由公权力部门对推行教材进行评审是确保教学质量的重要手段，也是世界各地通行做法。未来香港特区要推进国民教育高质量发展，必须完善现有的教材评审制度。与香港相比，澳门特区对学校教学的管理更为严格。2014年澳门颁布《本地学制正规教育课程框架》，明确规定了各阶段教育的课程框架和教学时间，澳门特区政府积极进行教材改革与管理，牢牢掌握教材编写主导权。澳门特区通过与人民教育出版社合作，为本地编写专门的历史教材，并实现了全面覆盖［[34]］。香港可效仿澳门，建立完善的教材审查制度，加大对教材的监管力度，加强对教与学资源平台的监管，防止出现歪曲事实、有损国家和民族形象或违背社会公序良俗的内容［[35]］。

第二，设定阶段性清晰目标。香港特区应加大力度，系统性且循序渐进地推进国民教育。香港的学校类型多元化，国民教育在不同学校的发展有很大区别，但香港特区政府可以考虑设定阶段性的清晰目标。这方面可参考借鉴新加坡的教育方式。新加坡于1997年开始逐步在学校分阶段订立国民教育目标，小学阶段的主题是“爱新加坡”、中学阶段的主题是“认识及相信新加坡”、高等教育阶段是“领导新加坡”［23］。

第三，探索适合香港的国民教育模式。香港社会多元化以及信息高度开放使得学生在校外容易接触到各种不同观点，部分与国民教育内容相左，这对学校推行国民教育构成了挑战。香港特区推进国民教育高质量发展，应当在课程教学方面注意以下三个方面。其一，在课程设置上，应当兼顾历史文化教育与国情国安教育，注重国民教育的整体性与系统性，全方位、多主体、多视角地开展国民教育。其二，在教学方式上，应避免过去枯燥的道德说教和单调的事实复述，鼓励学生积极反思，深入理解国民教育内容。其三，积极利用多方主体力量，通过多样化形式和渠道，将国民教育延伸到社会的各个角落［2］。

第四，构建系统完备的国民教育体系。其一，改革课程指引。香港特区政府要注重国民教育规划的整体性与系统性，更好做到不同学习阶段国民教育内容及考评的有效衔接，为国民教育规划及实施提供具体可循的行动指南。其二，加强教师培训。香港特区政府要重视教师培训，注重对未来从事师范行业的学生进行国家认同感培育。其三，完善监督评估。香港特区政府要强化对教育教材编写修订、课堂教学、课程管理制度等方面的审查监督和统筹，定期检查并评估香港各学校国民教育推进成效，确保国民教育质量。

五、结语

自1997年香港回归至今，特区政府在推进国民教育上经历了较为明显的四个阶段。回归初期，特区政府沿袭港英时期柔性教育路径，学校在日常教学活动中远离政治争议或敏感话题，关于当代中国的介绍明显不足。特区政府推进国民教育局限于道德文化意义上的国家认同，在培养香港民众对国家的政治认同层面作用有限。随着社会整体环境变化，特区政府开始意识到培育香港青少年国民身份认同的重要性。2010年，特区政府试图推动国民教育单独成科，但这一举措遭到极端反对派煽动的激烈抵制，最终被迫放弃，香港特区国民教育发展因此受挫。特区政府推行国民教育再度回归柔性教育路径，不再直接触及政治认同。直到《香港国安法》推行以及香港选举制度改革后，特区政府推进国民教育取得突破。至此，香港特区初步构建起较为系统完备的国民教育体系。

国民教育是一项系统性工程，不单涉及学校教学，更涵盖实践活动、政治生态、社会氛围等方方面面，需要政府、学校、家庭和社会各界的共同参与。随着香港政治生态的改善以及“爱国者治港”原则的落实，香港国民教育发展将从初期调整建设阶段迈向系统化、制度化建设道路。特区政府在推进国民教育时，要注重结合国家安全教育、《中华人民共和国宪法》与《香港基本法》教育，以及爱国主义教育，通过多面向的教育内容和形式，培养香港青少年的国家意识和国家认同感。展望未来，香港国民教育体系将继续深化和完善，香港在构建民众国家认同方面也必将取得更大成就。

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