《维护国家安全条例》对香港国安制度体系的续建与完善

摘 要：香港特别行政区于2024年3月正式颁布《维护国家安全条例》。这是完成《香港基本法》赋予香港特区宪制责任的需要，健全和完善香港国安制度体系的需要，应对国家安全风险从公开化走向隐蔽化的需要。《条例》内容兼顾维护国家主权、安全与保障人权、自由的平衡，完善或吸纳了香港本地既有法律文件的相关条款，参考普通法地区的相关法律规定而对接国际通例。在《香港国安法》基础上，《条例》对相关罪行细节作了增补与完善，对法律程序作了兼容与补充，对公务人员进一步明确职责与保护权益。面对非传统安全风险增多、美西方涉港干涉制裁增多等新情势、新挑战，香港特区应与时俱进地修订和优化《条例》，进一步完善维护国家安全制度机制，确保“一国两制”行稳致远。

关键词：《维护国家安全条例》；《香港基本法》第23条；宪制责任；“一国两制”

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2024）06-0124-14

一、问题的提出

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”［[1]］1997年以后，香港特别行政区（以下简称香港特区）政府曾积极推动落实《香港基本法》第23条所规定的立法任务，但由于复杂原因，该立法进程缓慢，尤其2003年7月1日香港反对派鼓动50万人上街抗议后，该立法进程被中断。随着2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）的出台，以及2021年香港选举制度的改革与完善，香港处在从由乱到治走向由治及兴的新阶段，香港立法会的政治生态得到净化与优化。在这一情势下，香港特区具备了完成《香港基本法》第23条所规定立法任务的基础、条件和环境。2024年1月30日，香港特区政府开始就如何制定《香港基本法》第23条规定的立法问题开展公众咨询。其后，经历提交立法会审议、立法会法案委员会完成条文审议工作及修正案审议工作、立法会三读草案等程序后，香港特区《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）于3月23日刊宪生效。这标志着《香港基本法》第23条赋予香港特区的宪制责任正式完成。

学界对香港特区落实《香港基本法》第23条立法工作的研究成果主要聚焦如下三个方面。一是从香港特区的权力来源维度解释该项立法工作的性质。有学者认为可以将中央和特区理解为授权关系，《香港基本法》的主要内容是中央授权特区处理授权范围内的事项，其中基本法规定“自行”处理的事项，特区享有最大的自主管理权［[2]］。《香港基本法》第23条反映出中央制定《香港基本法》时，将维护国家安全权力这一本应由中央直接行使的权力授权给香港特区行使［[3]］。该项立法是中央相对保留事项，属于中央授予香港特区的特殊防卫权，香港特区行使立法权应当符合授权目的［[4]］。这意味着，中央授权香港特区自行立法是“一国两制”的特殊安排，对香港特区而言，自行立法维护国家安全是法定义务［[5]］。二是阐释香港特区在《香港国安法》出台之后仍需落实《香港基本法》第23条立法的理由。有学者认为《香港国安法》第3条明确了中央负有根本责任和香港特区负有宪制责任，两种责任存在边界、各有侧重，香港特区还需要在维护国家安全上有实际行动与具体作为［[6]］。还有学者指出《香港国安法》可以解决主要的国家安全隐患和风险，但没有建立起完整的国安法网，需要香港特区对标衔接《香港国安法》，更为深入地建立香港维护国家安全制度体系［[7]］。三是对香港特区未来落实《香港基本法》第23条立法的具体方式提出展望。有学者认为激活、修订及整合香港特区既有法例，是一种完成立法的可行方式［[8]］。也有学者建议把内地危害国家安全的刑法部分条款，通过放入基本法附件三的方式实现国家安全立法的统一［[9]］。还有学者提出了立法的构建策略，即需要有充分的政治讨论与社会咨询，妥善处理国家安全与公民权利之间的关系，完善国安立法程序等［[10]］。

综合来看，学界对香港特区落实《香港基本法》第23条立法的既有研究，主要是解释特区自行立法的法理依据，推测特区将如何开展该项工作。多数既有文献如实解释了立法缘由，准确预判了一些立法细节。然而，当前形势与以往有所不同，不仅是因为《条例》已经正式刊宪，更是因为党的二十届三中全会强调“必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安”［[11]］。在党中央带领全国人民全力推进中国式现代化建设、深入贯彻落实总体国家安全观的新形势下，维护好国家安全才能保障中国式现代化行稳致远，才能在长治久安的环境下实现高质量发展。在“一国两制”的制度框架内，香港特区不断健全维护国家安全制度体系，实现既定发展目标，但也不免会遇到新问题。鉴于此，本文将探析《条例》在立法内容上的主要特点，阐释《条例》如何配合《香港国安法》续建与完善香港特区维护国家安全制度体系（以下简称“香港国安制度体系”），研判香港特区实施《条例》的价值功能以及潜在问题，为《条例》发挥应有效能提供参考思路。

二、《条例》完善香港国安制度体系的现实需要

近年来，中央出台《香港国安法》、完善香港选举制度，香港社会秩序和政治生态进入新阶段。在此基础上，及时履行《香港基本法》第23条规定的宪制责任以进一步完善香港国安制度体系，势在必行。

第一，这是完成《香港基本法》赋予香港特区宪制责任的需要。《香港基本法》第23条中有两个事关立法性质的关键词——“自行”和“应”。“自行”表明香港特区拥有对维护国家安全立法的自主权，可以选择当地常用的立法方式及手段，制定适用于普通法地区的法律文件。“应”在法律语境中的意涵是“必须”，这表明香港特区没有自行决定是否需要立法的权力，而是何时立法、怎样立法的权力。正如有学者强调该项立法的性质：“不是在可立与不可立之间做选择，也不被允许永久拖延，它是一项必须要及时完成的任务。”［[12]］从法理学角度看，维护国家安全立法权不同于一般事项的立法权，通常由中央行使，将该项权力授予地方行使，表现了中央对香港特区的高度信任［[13]］。

2019年香港发生修例风波，面对香港回归后迟迟未能完成《香港基本法》第23条所规定立法任务的现实情况，中央根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）与《香港基本法》，决定直接行使立法权来填补香港特区的国家安全漏洞。2020年5月，十三届全国人大三次会议以高票表决通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。其第3条规定：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法。”随后，全国人大常委会制定出台的《香港国安法》第7条规定：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律。”由中央出台的上述两个法律文件，都明确要求香港特区尽早完成《香港基本法》第23条所规定的立法任务，与中央共同承担起维护国家安全的职责。

随着《香港国安法》实施，香港实现了由乱到治的转折，进入由治及兴的新阶段。在这种情势下，香港特区落实《香港基本法》第23条立法任务的条件基本成熟。香港特区制定出台《条例》，既是行使中央授予的权力，也是履行了《香港基本法》第23条所赋予的宪制责任。

第二，这是健全和完善香港国安制度体系的需要。《香港国安法》属于中央层面的立法，中央基于对“一国两制”的尊重，保持立法谦抑，只对四种极端的犯罪行为，也就是2019年修例风波发生时最迫切需要被制止的四类行为进行规制［[14]］，并未完全覆盖《香港基本法》第23条规定的所有立法事项。《香港国安法》在案件管辖、执法程序和法律适用等方面仅作了概括性规定，在香港这一普通法地区的适用性有待细化和加强，香港相关部门在根据《香港国安法》处理案件时会遇到执法困境。例如，在“黎智英案”中，被告人要求聘请不具有香港特区全面执业资格的海外律师担任辩护人，引发各界争议。该情况表明，即使《香港国安法》实施，香港特区在涉及维护国家安全的法律规范方面依然存在需要补充的细节。对此，全国人大常委会遵循法定程序，对《香港国安法》的个别条款作出解释，封堵了香港特区法院认为存在的“漏洞”。全国人大常委会在释法后向公众强调，香港特区应该把《香港国安法》第7条落到实处，及时修改完善香港本地相关法律，充分运用本地法律解决《香港国安法》实施中遇到的有关法律问题［[15]］。这表明，中央希望香港特区尽快制定本地相关法律文件以补全维护国家安全的薄弱之处。全国人大常委会的释法虽具权威性，但不是常态性措施。这内在地要求香港特区须尽快全面落实《香港基本法》第23条的规定，进一步健全和完善香港国安制度体系。

第三，这是应对国家安全风险从公开化走向隐蔽化的需要。《香港国安法》的出台，并不意味着香港特区的安全风险被完全防范。激进反对派人士对《香港国安法》有所忌惮，破坏国家安全的行为从试图煽动全港规模的公开化暴动转向隐蔽化、“地下化”的个别图谋，存在着积少成多之后集中爆发的隐患，威胁着香港特区来之不易的稳定局面。虽然反对派在香港立法会等场合不再公开发表反对中央、对抗特区政府的言论，但仍有少数极端反对派人士将出台《香港国安法》以及完善选举制度的系列举措污名化为所谓“镇压”，企图在境外煽动香港居民对抗国家制度［[16]］。还有一些不良媒体通过书刊、影视剧、网络游戏等途径传播危害国家安全的信息，以文艺创作之名采取“软对抗”方式，散布“颠覆”国家政权或“港独”的理念［[17]］。另外，国家机密保护面临较大风险，境外间谍及情报活动威胁与日俱增，境外反华势力通过扶植代理人妄图破坏香港社会秩序，一些危害国家安全的团体也在谋划破坏性活动。面对实践中越来越隐秘化、多样化的危害国家安全图谋，香港特区意识到必须及早封堵风险漏洞，消除潜在隐患。于是，2024年香港特区加快制定出台《条例》就成为必然举措。

三、《条例》完善香港国安制度体系的主要特点

《条例》一共有9部190条，覆盖了实体法、程序法与组织法等多方面内容，是一部全面细致的综合性法例。《条例》在内容上体现出以下三个基本特点。

第一，兼顾维护国家主权、安全与保障人权、自由的平衡。《条例》坚持将维护国家主权、安全与发展利益作为践行“一国两制”方针的最高原则，规定《中华人民共和国国家安全法》中的国家安全概念在香港本地法律文件中同样适用，明确以总体国家安全观为指导，构建综合性的维护国家安全制度体系［[18]］。同时，《条例》还严格遵循《香港基本法》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利国际公约》适用于香港的有关规定，做到既维护国家安全，又保障人们的法定权利和自由。

部分西方反华势力指责《条例》所谓“破坏香港新闻及言论自由”“降低国际交往自由”“迫害人权”，香港个别人士也对人权保障问题提出所谓“关切”。事实上，尊重与保障人权原则体现在整个《条例》之中，《条例》通过具体条文规定了维护国家安全与保障人权之间的平衡［[19]］97。对一些在维护国家主权、安全原则与保障人权、自由原则之间可能存在张力的法律条款，《条例》明确规定了判定有关罪行的标准，严格界定个人正常活动与危害国家安全行为的不同。例如，《条例》第47条明确规定了“接受境外情报组织提供利益罪”，将“意图危害国家安全”“罔顾是否危害国家安全而作出某项作为”等作为判罪要素。又如，《条例》第52条明确规定了“危害国家安全的境外干预罪”，同样使用了三种限制性条件来定义“境外干预”，即“意图带来干预效果”“配合境外势力”“使用不正当手段”，每种限制性条件在《条例》中都有专门清晰的释义。可见，对于涉及国家安全的跨境犯罪行为，《条例》在定罪标准上有严格、公开、透明的细则予以界定，使其与正常的跨境学术、商业交往行为区分开来。此外，《条例》第7部运用较长篇幅对警权行使作出了多项限制性规定，指出检控方有责任在无合理疑点下证明被告人有相关的犯罪行为和犯罪意图，对犯罪嫌疑人、被告人和诉讼参与人的辩护权利及诉讼权利也作出了明文法律保障。这些规定体现出“通过严格限制执法权来充分保障人权”的法治理念。

在制定《条例》过程中，香港特区政府曾就相关问题开展公众咨询。针对公众提出较多意见的条款，香港特区政府汇集了社会各界提出的有益意见，实现了立法过程的民主性，这是保障个人权利的表现。例如，《条例》第35条就“披露国家秘密”行为加入“指明披露”的免责辩护，确保为维护“公众利益”而披露一些信息的部分行为不属于犯罪。在香港媒体界提出意见较多的“煽动意图”方面，相较于《公众咨询文件》，《条例》解释得更为明确，其第23条明确了6项具有煽动意图的罪行，还特意指明4项不属于“煽动意图”的善意行为，包括“为了完善宪制秩序”“就该事宜提出改善意见”“劝说任何人用合法途径改变特定事项”“目的在于消除敌意或仇恨”等；第26条规定有足够证据证明“自己并不知道有关刊物是具煽动意图的刊物”等条件作为免责辩护，解答了公众困惑。这向外界传递的信息是：在维护国家安全的前提下，香港居民享有广泛且实质的言论自由和权利。同时，《条例》充分考虑了广大香港居民对严惩个别罪行的普遍支持态度。例如，对于香港居民勾结境外势力破坏国家安全的犯罪行为，该条例第49条规定“可判终身监禁”。这比普通的破坏国家安全行为“可判处监禁20年”处罚更加严厉。

可见，《条例》从犯罪行为和犯罪意图入手，明确了构成犯罪的各种要素，明确了罪与非罪的界限，严谨地规定了相关罪行，还规定了例外情况及适当的免责辩护［[20]］。除了尊重和保障人权被当作明确的原则之外，《条例》还规定了罪刑法定、无罪推定、正当法律程序、一事不再理等法治原则［[21]］。香港特区制定本地法律文件来制止危害国家安全的行为，是在维护香港居民等相关人员的权利和自由，打击借“自由”“人权”之名行危害国家安全之实的违法犯罪活动。

第二，参照香港本地既有法例，不断增强适用性。从《条例》文本来看，该法例的部分条款融合了香港本地既有法例规定内容。概括来讲，《条例》第2部到第6部从实体法维度规定的五大类危害国家安全的主要罪行，是以香港本地既有法例为参照。

《条例》规定的一些罪行，是在香港本地既有法例内容的基础上完善而来的。《条例》第2部规定了有关“叛国及相关行为的罪行”，第3部规定了“有关叛乱、煽惑叛变及离叛的意图及行动的罪行”，这两部就是通过完善《刑事罪行条例》第1部、第2部的有关内容制成。比如，叛国罪以既有的叛逆罪为蓝本，而煽惑叛变及离叛罪行也是参照既有条款加以完善，并加入了维护国家主权及领土完整的明确含义。《条例》第4部规定有关“与国家秘密及间谍活动相关的罪行”，是通过完善《官方机密条例》中的两类对应罪行完成的。该条款参照既有法例的“非法获取”“非法管有”“非法披露”意涵，对“国家秘密”及“公职人员”的范围重新作出详细定义，以“境外势力”取代“敌人”这项既有法例中不明确的词汇，明确了“间谍活动”相关罪行所要打击的对象，旨在遏制香港一度泛滥的间谍活动。可见，《条例》是在完善香港本地既有相关法例的基础上，补齐维护国家安全的短板。

《条例》也有直接吸纳香港既有法例条文的内容，并在该部分强调了既有法例内对应条文的有效性。《条例》第58条规定“从事危害国家安全活动的组织”罪行，参照了《社团条例》中的规管机制，直接援引了一些重要规定。《条例》第59条说明“本分部不影响《社团条例》的实行”，并在释义里直接借鉴《社团条例》所界定的“社团”来定性《条例》表述的“组织”含义。这是由于《社团条例》在基于维护国家安全所需而禁止有害社团运作方面，被证实积极有效。典型实例就是香港特区政府曾经在2018年依据《社团条例》取缔了屡次煽动“港独”的“香港民族党”。《条例》保留了《社团条例》对社团性质的界定意义。如此，香港特区政府对社团的规管在《条例》颁布前后几乎没有改变。

可见，香港特区政府是参照本地既有法例来完成《条例》立法，《条例》的具体条文也是按照本地普通法惯常用语编写，详细清晰且易读性高。上述举措可以降低立法过程中因创制全新条款而带来的时间成本，有助于解决在普通法地区实施新条例所衍生出的短期内判例不充分问题。《条例》将本地既有法例作为立法参照和内容来源，契合香港实际，能够增强香港居民及相关人员对《条例》的适应性与熟悉度，强化社会各界对《条例》的理解与支持。

第三，借鉴国外普通法地区现行法律，对接国际通例。为了维护香港一贯坚持的法治精神，给予执法、检控、司法等部门在秉公办案时拥有可参照的普通法依据，同时考虑到香港既有法律文件在维护国家安全方面的不足，香港特区参考借鉴了普通法国家和地区的立法经验，使《条例》的相关规定能够与国际接轨。普通法所遵循的国际通例在《条例》中得到充分体现。

《条例》所规定罪行的量刑标准宽严相济，不仅符合法治精神，也符合国际通例。例如，英国《2023年国家安全法案》第12条规定了有关破坏资产活动的罪行，对罪行的各类要素作出详细规定，界定“资产”这一概念的指涉范围，明确规定最高刑期是终身监禁。与此类似，香港特区在《条例》第49条规定了危害国家安全的破坏活动罪，写明罪行包括的各种要素，尤其是对“公共基础设施”作出详细定义，并同样明确规定可判处终身监禁。这表明，香港特区在《条例》中借鉴了其他普通法地区相近的定义标准与惩治措施。但是，《条例》参考普通法国家或地区的相关法律，沿用普通法制度下的法律草拟方式、技巧和习惯法规定，绝不是照搬照抄，而是审慎、详细地考虑香港实际情况，吸收经验，制定适合香港社会的法律文件。例如，对“隐匿叛国”这一在英国等普通法地区并没有以成文法方式进行定义的犯罪行为，《条例》第12条明确“本条将普通法下的隐匿叛国罪经适当改善而订为成文法条文”，制定成为更加完备的“披露他人犯叛国罪的规定”。这显示出《条例》能够在借鉴普通法立法理念的基础上，廓清普通法存在的模糊地带，明确适用对象、例外情况与罪行元素，使公众更清晰准确地理解该项罪行的确切内涵。

在规定相关罪行的效力范围方面，《条例》具有域外适用性。《条例》坚持普通法通常遵循的属地管辖，同时加入属人管辖、保护管辖这两种域外效力。这一方面是参考英国、美国、加拿大等有关维护国家安全的法律规定的域外效力，另一方面是回应《香港国安法》在罪行效力范围上具有的域外效力。而在执法权规定方面，香港特区政府在《公众咨询文件》中声明，《条例》拟参考英国《2023年国家安全法案》的相关执法措施。例如，参考英国《2023年国家安全法案》附表6规定，警察向司法机关申请羁押犯罪嫌疑人最长可达到14天，《条例》第75条也规定香港警方对犯罪嫌疑人的羁押期从原来的最长48小时，可延长达到最长14天，但香港警方必须有裁判官的两次授权才能延长至最长羁押期限。可见，《条例》对警方执法权的限制、对当事人法定权利的保护，与其他普通法地区规定相类似，有机融合了国际通例与香港本地实际，符合立法宗旨及目的。

四、《条例》完善香港国安制度体系的主要举措

从适用范围上看，《香港国安法》是全国人大常委会制定的法律，属于在香港特区实施的全国性法律，而《条例》由香港特区制定出台，适用范围主要在香港特区之内，属于地方性法律［[22]］。从法律位阶上看，《香港国安法》拥有高于地方性法律的地位和效力，而《条例》属于香港本地的法律文件，其位阶相对较低，二者是上位法与下位法的关系，因而《条例》的立法精神与法条内容不能与《香港国安法》相抵触。同时，《香港国安法》的出台时间早于《条例》，后者需要将前者作为制定依据，并结合前者实施后发现的问题予以完善。从内容上看，《条例》从实体法、程序法、组织法三个方面配合、补充和完善了具有上位法效力的《香港国安法》，并与《香港国安法》共同构成了完整的香港国安制度体系。

第一，对相关罪行细节规定的增补与完善。在实体法方面，《香港国安法》第3章已经对《香港基本法》第23条所列明的分裂国家罪、颠覆国家政权罪作出详细规定，所以《条例》没有对上述两类行为重复立法，而是对《香港国安法》没有涉及但《香港基本法》第23条明确指明应当立法的其他危害行为作出罪行判定及惩治的规定。至此，《条例》与《香港国安法》完全覆盖《香港基本法》第23条明确提出的七类罪行。《条例》共计9部，其中有4部分别对《香港基本法》第23条明确应当立法的罪行作出详细规定，在罪行种类设立上与《香港国安法》规定的罪行形成有机衔接。

为体现《香港基本法》第23条规定的立法要求，《条例》在罪行具体细节方面增补了一些配合《香港国安法》的内容。“煽动叛乱”是《条例》第3部与《香港基本法》第23条相对应的立法事项。《条例》第3部将该事项细化为更具体的罪行及对应的刑罚措施，被列入叛乱、煽惑叛变、煽惑离叛、具有煽动意图的作为等4类罪行之中。这样，《条例》第3部所充实的内容，不仅仅完成了对“煽动叛乱”罪行的规定，也能够对《香港国安法》第21条、第23条所规定的煽动分裂国家行为和煽动颠覆国家政权行为进行细化和补充。《条例》第52条至第57条规制“危害国家的境外干预”罪行，明确了配合境外势力的含义，列明了勾结境外势力带来干预效果的行动，说明了使用不当手段的含义。这可为《香港国安法》第29条订立的“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”补充罪行规定细节以及检控依据，更全面地从境内与境外共同打击犯罪分子相互勾连的行为。

香港特区的立法工作以《香港基本法》第23条为底线依据，但没有局限于既有法律文件，而是审视香港遇到的危害国家安全事件，经过科学公开的论证程序后，将当前或者未来危害国家安全的行为纳入《条例》加以防范。《香港国安法》在第2章对香港特区维护国家安全的职责予以说明，是积极督促香港特区落实《香港基本法》第23条规定，完善相关法律，同样没有限制香港特区对其他罪行实施管制。正如有学者所说，如果香港特区有关部门能够研判香港目前在维护国家安全领域遇到的新情况、新需要，对其他犯罪行为进行重点规制和针对性打击，中央对此也持欢迎态度［14］。《条例》持有前瞻性思维，评估未来可能出现的非传统安全隐患，将其一并列入立法事项。例如，《条例》第49条对以损坏或削弱公共基础设施为表现的故意破坏活动进行规定，填补了《香港国安法》第24条规定“恐怖活动罪”类型之外的破坏活动行为的管治空缺。《条例》第50条规定“就电脑或电子系统做出危害国家安全的作为”罪名，为人工智能等网络新技术带来的潜在国家安全风险设置防线。

第二，对法律程序的衔接与兼容。《香港国安法》与《条例》需要在程序法上相互衔接、相互兼容。《香港国安法》第41条规定：“香港特别行政区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用本法和香港特别行政区本地法律。”所以，香港特区同时执行中央和香港本地两个层面的法律，必然要求这两个层面法律之间相互兼容［[23]］。《条例》第7部列出了事关刑事诉讼程序及保障执法机制的内容，旨在保证两个层面的法律都得以在香港发挥应有效力。《香港国安法》实施以来，香港执法人员发现了犯罪嫌疑人通过各种渠道向同伙通风报信、潜逃海外等棘手问题，《条例》以成文法的形式有针对性地弥补了这些漏洞。例如，《条例》第77条规定羁押最长期限由原来的48小时延长至14天；第79条对被拘捕人员咨询法律代表施加适当限制，不得在被拘捕的首48小时内咨询法律代表。这两项举措是为了防止被拘捕人员通过法律代表或因为羁押期过短被释放传播机密信息。第81条至86条规定裁判官可指示获释放候查的嫌疑人须遵从较为严格的行动限制令，限制相关人员的居住地点以及交往方式。这些也是为了防范通风报信。《条例》第89条至96条对危害国家安全罪行的潜逃者作了规定，其中第89条规定保安局局长“有权为针对某潜逃者施行措施而指明该潜逃者”，可在符合特定条件情况下采取禁止提供资金、吊销其工作注册执业资格证书、撤销其香港护照等方式来阻断其潜逃出路。

《条例》第7部还从保障当事人权利的维度优化原有诉讼程序，这是将《香港国安法》第5条“保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利”落到实处。《条例》第104条“提讯日的指定”、第105条“文件的译本”、第106条“省免初级侦讯”、第107条“被控人被交付审讯后不得申请未经聆讯释放”、第108条“解除对报导交付审判程序限制”，均呈现了较为细化的诉讼规则，明确指出其取代或者优先于香港《裁判官条例》《刑事诉讼程序条例》的相对应条款。香港原有的刑事诉讼程序在一些具体细节方面未能给《香港国安法》的落实提供有利环境，而《条例》上述条款的出台，显示出《条例》已经对一些容易延误案件办理进程的既有规定予以完善，致力于使事关国家安全的案件能够得到公正及时的审理，更好地保障被告人及时接受公正审判。

在法律实施的各个阶段，《条例》规定的诉讼程序可以配合《香港国安法》实施。《条例》第99条明确说明：“为免生疑问，任何与本条例所订罪行相关的案件，均为《香港国安法》第41条所述的案件，《香港国安法》第4章所订程序，适用于该等案件。”也就是说，《香港国安法》第4章所订案件管辖、法律使用和程序，适用于《条例》所订罪行相关的案件。这样《条例》便以确认《香港国安法》上位法律效力的方式，适用后者规定的有关法律程序。《条例》第100条规定“任何涉及国家安全的案件均由指定法官审理”，这是从本地法律层面明确落实并再次强调了《香港国安法》第44条有关指定法官的规定。《条例》第109条是“初步罪行的罚则”，提出了对串谋犯、煽动他人犯以及企图犯《香港国安法》所订罪行的惩治方案，明确了《香港国安法》对相关罪行的适用性。

第三，对公务人员的职责明确与权益保护。在组织法及相应的行政规管方面，《条例》强化了行政长官以及专责机构依据《香港国安法》维护国家安全的职位能力与相应责任。为维护国家安全、更加有效实施《香港国安法》，《条例》第110条规定行政长官拥有会同行政会议订立附属法例的权力。行政长官可以提议制定涵盖“执行细节”与“行政事宜”的附属法例，应对突发的安全问题［19］112。《条例》第111条规定行政长官可向香港特区的任何部门或机关或任何公务人员发布行政指令，其中包括为中央驻港国安公署依法履行职责提供必需的权力、豁免、便利和配合。这使中央驻港国安公署能够与行政长官领导的特区政府协同合作，发挥中央与香港特区惩治犯罪活动的共同力量。《香港国安法》第12条至15条详细规定了香港特区维护国家安全委员会（以下简称香港国安委）的构成及职责等。《条例》进一步细化香港国安委主席及国安事务顾问这两个关键职位的职责，强调香港国安委依据《香港国安法》所作判断及决定必须得到香港特区所有部门的尊重与执行，明确香港国安委在涉及国家安全事务上具有相对香港其他机构的超然性。《条例》为香港国安委优化了职能行使环境。如此，《香港国安法》与《条例》、中央驻港国安公署与香港国安委形成“双法双机制”，必将有效发挥中央事权和特区责任双保险作用［[24]］。

《条例》对香港特区公职人员及法院等相关部门提出了法律保障措施。《条例》第113条指出政务司司长可就国家安全教育等事宜提供意见或发出指示。这是对《香港国安法》第9条、10条有关开展国家安全教育、宣传国家安全事宜职责的进一步确立。《条例》第114条规定“公务人员须协助维护国家安全工作”。这明确了香港公务人员依法配合、保障、支持有关部门处理维护国家安全事务的责任，为《香港国安法》以及相关法律的实施提供了全港公务系统的协助范围。《条例》第115条、116条补全了《香港国安法》没有完全明示的一些细节，解答了公众及相关机构的疑惑。其中第115条指出，特区行政长官可在其认为适当的情况下，就是否涉及国家安全或国家秘密的认定问题发出证明书。法院在任何法律程序中收到上述类型的证明书，就相当于已经遵守了《香港国安法》第47条有关获取证明书的规定。第116条指出：法院与律政司依据《香港国安法》行使本机关所属的审理案件、刑事检控等职权时，不受任何干涉。根据《香港国安法》第3条以及第2章有关香港特区维护国家安全职责的条款，维护国家安全是香港特区行政、立法、司法机关共同的责任。《条例》出台上述条款，能够保障行政机关与司法机关相互配合、各司其职、高效公正地处理涉及国家安全的案件。

《香港国安法》颁布之前，负责处理国家安全案件的工作人员曾遭到不法分子的恐吓、骚扰、威胁，公职人员个人资料也曾被非法披露。这阻碍了相关工作人员正常履职，干扰了相关职能部门发挥效能。对此，《香港国安法》与香港本地的既有法例缺乏具有明确针对性和足够震慑性的法律条款。《条例》保障了工作人员个人权利，为其提供安全的履职环境。《条例》第118条“非法披露处理涉及国家安全的案件或工作的人的个人资料”、第119条“对处理涉及国家安全的案件或工作的人做出非法骚扰作为”、第120条“指明法院可应申请采取身分保密措施”、第121条“违反身分披露禁令的罪行”等规定，使工作人员在处理涉及维护国家安全案件时没有后顾之忧。

五、《条例》完善香港国安制度体系的功能与挑战

《条例》在《香港国安法》的基础上，进一步建立健全了香港国安制度体系。《条例》对于香港特区维护国家主权、安全、发展利益具有重要意义。同时，由于《条例》本身的特点，以及制度衔接、体制配套、国际环境等方面原因，《条例》在未来实施过程中可能面临新的风险挑战。

（一）《条例》完善香港国安制度体系的功能

第一，进一步优化香港社会的政治生态环境。制定出台《条例》，是“爱国者治港”在《宪法》与《香港基本法》宪制框架内法律化、制度化的一项必要之举［[25]］。《条例》的实施，使香港社会政治生态在《香港国安法》实施后已经大为改善的基础上，得到了进一步优化和巩固。《条例》从多方面建立起惩治危害国家安全行为的法理依据，为“爱国爱港”政党和政团的不断壮大筑牢了合法性基础，而“逢中必反”的极端反对派则在香港公权力机构、社会团体中基本丧失了合法生存空间。香港“串谋颠覆国家政权罪案”2024年11月19日在香港西九龙裁判法院判刑，此案是香港首宗颠覆国家政权案件，45名反中乱港分子涉颠覆国家政权罪被判刑。

第二，进一步保障香港行政主导型政治体制的有效运行。香港特区政府与立法会的关系回归正轨，由《宪法》与《香港基本法》确立的香港政治体制架构基本稳固。随着广大“爱国爱港”力量在香港的政治机构中占据优势，反对派议员在立法会的“拉布”现象消失，立法与行政掣肘的局面得以解决。众多利于改善民生、发展经济的法案得以高效通过，行政部门能够集中精力高效执行政策，香港社会走出了民粹化、泛政治化的困境。香港特区行政长官是中央对香港特区实行管治的主要途径和抓手，只有强化行政长官的领导，才能确保香港特区政府敢于担当、善作善成［[26]］。《条例》通过第110条、111条、115条等直接赋予或完善了香港特区行政长官在维护国家安全方面的法定职权。这再次明确了行政长官在香港特区政治制度中的相对重要地位，强化了行政长官担负香港特区“当家人”的责任与能力。

第三，进一步确保香港“一国两制”实践行稳致远。《条例》的出台，标志着中央与香港特区共同建构了香港特区维护国家安全的法律体系和制度体系，确保“一国两制”行稳致远。首先，“一国”权威得以继续巩固。中央通过制定《香港国安法》等方式，为香港特区维护国家安全立法创造条件，同时督促香港特区及时履行法定宪制责任。《条例》将维护“一国两制”作为最高原则，遵循了《香港基本法》的内涵精神，为“一国两制”行稳致远提供了有力法律保障［[27]］。其次，“两制”的制度优势得以继续发挥。香港特区因接受中央授权而拥有维护国家安全立法权，且在中央监督下完成了立法任务，使香港特区维护国家安全的职责得以落实，这是“两制”的独特优势。

（二）《条例》完善香港国安制度体系的挑战

第一，对非传统安全风险关注不足。相较而言，《条例》更聚焦政治安全、国土安全等传统安全风险，而淡化了对非传统安全风险防范与惩治的关注。《条例》出台之前，《香港国安法》《刑事罪行条例》《公安条例》等，关注点多限于传统安全领域，较少触及诸如经济、金融、网络等非传统安全领域［[28]］。香港是著名的国际金融、航运、贸易中心，党的二十届三中全会又重申了香港在国家对外开放之中的上述重要地位。这些有利于香港在国家对外开放中发挥独特作用的优势领域，恰恰存在着较大的非传统安全风险隐患。这类风险一旦出现，会波及香港特区的经济社会秩序乃至影响国家的总体对外开放格局。对于非传统安全风险，香港特区可以考虑通过特别立法方式，以独立的法律条文加以规范［[29]］，或对《条例》进行修订。

第二，反干涉反制裁的制度机制不够健全。《条例》在导言部分对“境外势力”作了详细说明，规制了一些境外势力破坏国家安全的罪行，惩治范围也具有域外效力。然而，对美国等西方国家对香港的无理制裁、干涉、“长臂管辖”等政府行为，《条例》没有专门的应对性条款。目前，香港特区政府尚没有制定反干涉反制裁的法律文件，没有将《中华人民共和国反外国制裁法》列入《香港基本法》附件三之中，也没有行使属于高度自治范畴的立法权，即制定禁止香港居民遵守外国有关法律的阻断性条款［[30]］。这样香港特区面对西方国家的干涉制裁时，时常显得被动。党中央准确研判新形势作出新部署，要求在完善涉外国家安全机制方面，健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制［[31]］。香港特区在处理关涉国家安全案件以及修订相关法律文件的过程中，需要以战略眼光与底线思维去研判外部势力制造的潜在风险，不断完善《条例》涉外国家安全机制，积极应对外部势力干涉对维护国家安全工作带来的长期挑战。

第三，文本表述的个别概念仍有些模糊。与英文版本相比，《条例》中文版本的个别表述相对抽象拗口，有待进一步明晰。实际上，在2003年香港特区政府第一次尝试落实《香港基本法》第23条立法时，就有学者指出当时的法例草案存在“法律文字须统一、严谨、规范”“错解词语将引起争议”等文本表述问题［[32]］。2024年出台的《条例》与2003年刊印的条例草案相比，在文字表述的简洁清晰性、词汇释义的严谨规范性、文本结构的整体统一性等方面，已经有了非常明显的完善，但仍有个别词汇需要斟酌。例如，第35条“非法披露国家秘密”使用了“披露”一词，是否可以优化为“泄露”来显示犯罪的严重性。再如，第79条与80条是限制相关人员咨询律师，但该条款所限制对象的主语为模糊的“某人”，这样就缺乏明确的专业法律术语，容易引起歧义。

六、《条例》完善香港国安制度体系的未来路径

《条例》与《香港国安法》在香港共同实施，形成“双法双机制”，这是中央全面管治权与香港特区高度自治权的有机结合，丰富和发展了“一国两制”制度体系。面对新情势、新挑战，中央会继续支持香港特区在高度自治范围内完善《条例》，香港特区也应与时俱进地修订和优化《条例》。

第一，与时俱进完善条款内容。《条例》的出台并不意味着香港特区维护国家安全制度体系的努力就此止步，香港特区仍需根据新情况不断建立健全维护国家安全的制度体系［[33]］。今后香港特区可采取以下三种方式进一步完善《条例》。首先，直接对《条例》的个别条款进行适当优化或补充。按照既定法律程序对法例进行修订是香港特区的惯例。对《条例》进行修改与完善，应立足与《香港国安法》的衔接与协调［[34]］。其次，依据《条例》第110条的规定，由行政长官依法牵头制定附属法例，细化《条例》的执行措施。附属法例有自身特点，只能制定一些行政措施和细则，不能超过主体法例的权力范围和法律效力，不能增设主体法例没有规定的主要罪行［[35]］。再次，根据《条例》第8条，制定其他香港本地法例作为补充。立法时应坚持整体性、一致性原则，确保任何法例中涉及国家安全的规定均与整个国安法律体系保持和谐［[36]］。

第二，建立健全配套法律文件。为推进《条例》的有效实施，香港特区有必要创制或修订一些辅助其落实的配套性法律文件。香港特区有关部门曾在2020年《香港国安法》实施后，通过订立一些新法例、新附属法例等法律文件来更好地履行维护国家安全责任，涉及电话通讯、电影检查、个人隐私保护、社会工作者守则等领域［[37]］。目前，《条例》第9部的内容是对《刑事罪行条例》《社团条例》《官方机密条例》等与维护国家安全相关的现行法例进行必要修订后所形成。香港特区应根据需要及时修订各项本地法律文件，使现行法例配合支撑《条例》施行。

第三，中央引领建构协调机制。《香港国安法》与《条例》相继生效，我们需要关注两部法律文件、两种执行机制之间的相互配合。中央与香港特区两个层级的维护国家安全机构如何开展合作办案等事项，需要更为精细化的法律依据。《香港国安法》创制了两种并行的管辖机制，即中央刑事管辖机制和香港特区刑事管辖机制［[38]］。《条例》第8部对香港国安委等机构的执行机制予以较为充分的完善，但香港特区无权依据地方层面法律来调整中央驻港国安公署在香港特区行使刑事管辖权力的具体细节。这就是说，香港特区无法单方面完善两套机构的协调机制。根据《香港国安法》第53条的表述含义，两套机构在建立与协调运作的整个过程中，中央驻港国安公署居于主导地位，是监督与指导的主体［[39]］。中央应主动以细化中央驻港国安公署的工作方案为抓手，制定有关中央驻港国安公署与香港国安委的细节性协同合作机制，保证两种执行机制有序运行。

第四，全面夯实民心基础。香港居民在理解、配合、支持《条例》的观念及行动上还存在提升空间，这需要对香港居民尤其是青少年继续加强国家安全意识的宣传教育。《香港国安法》实施后，香港特区政府出台多项文件，指导各级各类学校开展国家安全教育［[40]］。香港特区政府还在社团、媒体、网络监管等领域出台或者修订条例，全面宣传维护国家安全的观念，纠正少数香港居民的错误认知。国家安全教育是一项久久为功的人心工程。香港特区政府要在《条例》出台后，继续做好对香港居民的解释工作，强化国家安全教育以及爱国主义教育，使《条例》获取更多香港居民的理解与支持。

党的二十届三中全会重点研究了进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，对香港有深刻影响。香港社会各界要把思想和行动统一到全会精神和部署上来，这样才能更好地完善香港特区维护国家安全制度体系。中央明确了香港在国家发展大局中的战略定位，香港作为内地联通世界的“超级联系人”和“超级增值人”，是我国维护国家安全整体格局中的重要一环，应该担负起维护国家安全的相应责任。在百年变局加速演进的背景下，中央需要充分发挥“一国两制”制度优势，坚定支持香港特区在高度自治范围内完善《条例》，确保香港特区的安全秩序持续向好；香港特区需要依靠由《香港国安法》与《条例》等法律文件建构起的维护国家安全制度体系，应对风险挑战、防范潜在隐患，以香港的高质量发展为中国式现代化建设作出更大贡献。

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