香港维护国家安全制度的建构、成效与完善

摘 要：《香港国安法》制定实施之前，香港维护国家安全的法律制度存在漏洞，激进反对派人士和外部干涉势力危害国家安全的活动难以及时得到惩治，香港的安全形势日趋严峻。为了构建香港维护国家安全制度，中央审时度势、果断决策，制定《香港国安法》。该法补全了香港长期存在的国家安全漏洞，打击了激进反对派人士及其背后的外部干涉势力，促进了香港政治生态的根本性好转，实现了香港社会由乱及治的转折，并进入由治及兴的新阶段。但是，《香港国安法》的部分特殊安排在实践中面临一些新问题，如尚未覆盖所有的安全风险，法律落实的具体安排有待清晰化，香港行政和司法机关面临权力限制及目标平衡难题，抵御外部势力干涉的手段需要及时更新，香港部分人士对中央管治权威的理解有待深化等。为更好完善香港维护国家安全制度，确保《香港国安法》准确实施，需不断健全《香港国安法》实施机制，依据实践新情况完善扩充和解释工作，细化对香港行政和司法机关的履职指导，扩充惩治违法活动的制度工具箱。

关键词：“一国两制”；国家安全；《香港国安法》；香港特别行政区治理

中图分类号：D921.9 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2024）06-0152-15

一、问题的提出

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调：“聚焦建设更高水平平安中国，健全国家安全体系”，“推进国家安全体系和能力现代化”［[1]］。香港特别行政区（以下简称“香港特区”）曾面临维护国家安全难题，在中央的支持下构建了阻挡安全风险的制度围栏。根据《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，2020年6月30日，全国人大常委会按照授权制定出台了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》），并列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）附件三，在香港特区公布实施。

学界对于《香港国安法》的研究呈现多元化趋势，探讨立法背景与法理依据，详细解析条款内容，分析法律在司法系统中的具体适用，关注实施效果与社会影响，指出法律执行中可能存在的问题。《香港国安法》具有充分的宪法依据和坚实的法理基础［[2]］，其实施基本解决了长期困扰香港发展且引发政治争拗的国家安全立法问题，迅速平息了香港政治乱局，实现了对“一国两制”的完善［[3]］。也有研究聚焦分析具体的法律条款，如明确第3条中央和香港特区在维护国家安全方面的责任划分［[4]］、结合第38条探讨域外效力适用难题［[5]］等。但是《香港国安法》在实施过程中也面临一些新问题，包括驻港国安公署立案侦查的法律适用问题［[6]］和只防范规制极端行为、规制的对象较窄［[7]］等。有学者结合实践探讨完善路径，提出解决司法认定困境的方向［[8]］、促进《香港国安法》同本地法律衔接［[9]］等建议。学界对于《香港国安法》的实施成效和制度完善的研究还不够充分。总结经验、分析不足，进一步提升《香港国安法》实施的效能，成为下一阶段的研究任务。

二、《香港国安法》是特定背景下果断采取的关键举措

制定《香港国安法》是中央在香港特区持续动荡时果断采取的关键举措，是中央政府行使维护国家安全的正当权力。该法出台以前，香港特区在维护国家安全方面存在法律和制度上的漏洞，被一些境外势力利用以从事破坏香港社会稳定发展的活动，具体表现在激进反对派人士阻挠香港特区政府正常施政以及发动街头暴力活动、外部势力干涉和“台独”势力介入四个方面。

第一，激进反对派人士进入管治架构威胁政权安全。在候选人资格审查机制不完备的情况下，激进反对派人士通过各类选举进入管治架构，造成立法会时常出现“拉布”现象，使本可以顺利通过的法案或议案被搁置，这严重影响了香港特区政府的有效施政和行政主导体制的运行。

由于一段时期香港存在候选人资格审查制度不完善和选举制度内在矛盾等问题，激进反对派人士乘机进入立法会、行政长官选举委员会、区议会等机构。比如，反对派在2004年立法会选举中声称要夺取一半席位从而控制立法会，2006年参加行政长官选举委员会委员选举和行政长官选举［[10]］，2019年在区议会选举中获得优势席位。反对派不断争夺香港特区的管治权，引发政治争拗使香港特区政府陷入困境。例如，反对派人士利用公职人员身份从事分裂、颠覆活动，通过“拉布”等行为抬高施政成本造成立法会效率低下，通过在立法会倒插国旗等行为挑战中央权威［[11]］。同时，在香港选举中，符合条件的中国籍人士和外国籍人士都享有选举权和被选举权，且香港特区没有西方国家法律中普遍存在的防护条款，如禁止接受外国政治捐款、限制外国代理人从事政治活动等，可能造成香港特区管治权落到外国代理人手中的严重后果［[12]］。

香港回归早期，为保持香港社会稳定，中央授权香港特区自行立法填补国家安全漏洞。2003年香港特区政府曾尝试推动制定《国家安全（立法条文）条例草案》，但因为反对派议员强烈抵制，该项立法止步于“二读”程序。围绕《香港基本法》第23条规定的国家安全立法任务产生的政治争拗，反对派长期处于“为反对而反对”状态，导致《香港基本法》第23条所规定的国家安全立法议案无法得到立法会的过半支持。同时，2019年区议会选举在特殊情况下给予反对派机会，激进反对派人士试图进一步进入政治架构，并以否决所有政府议案、法案为威胁条件迫使香港特区政府让步。如果继续“等待立法条件成熟”时由香港特区自行立法，日益复杂的社会政治环境与舆论氛围只会增加立法难度［[13]］。实践表明，在香港政治制度环境没有产生根本性改变的情况下，香港特区进行立法上的“自我修复”困难重重，急需中央承担起维护国家安全的兜底性责任，以“决定+立法”的方式完成立法。

第二，反对派搞街头运动破坏社会稳定。2019年香港街头运动出现扩大化、暴力化趋势，香港行政机关在维护国家安全时缺少强有力的法律依据，同时司法实践中过于依赖外籍法官，并一味强调保护“抗争者”权利，导致香港行政与司法机关难以有效协助治安恢复。反对派将“社会运动”作为表达政治诉求的主要手段，公然违反法律规定采取激进、极端的方式，损害了香港的公共利益。回归以来，反对派长期阻挠和攻击香港特区政府的正常施政，试图制造中央和香港特区的矛盾、削弱香港特区政府的管治权威［[14]］。为实现其目的，反对派策划了多起威胁国家安全的活动。由于非法“占中”“旺角暴乱”“立法会宣誓风波”等事件并没有得到及时严肃处理，导致反对派更为激烈地破坏宪制秩序。这些危害在修例风波中达到顶点，激进反对派人士推动非法游行集会，鼓动市民冲击立法会、中央政府驻港机构等，此类行为损害了国家主权完整和香港繁荣稳定。反对派的政治主张和做法得到部分中产阶级的同情和支持［[15]］，其错误行为影响了部分香港市民，造成部分香港青年产生不端行为［[16]］。国家安全立法的缺位、维护国家安全的现行条例未能激活，维护国家安全的机构设置、力量配备和执法权力等方面的明显缺失［[17]］，导致香港特区政府在惩治危害国家安全行为时面临无法可依的困难。为应对安全危机采取的本地措施也难以取得预期成效，如几经波折才确立效力的《禁止蒙面规例》并未减少修例风波中的冲突［[18]］。

除缺少预防和制止能力外，惩治危害国家安全的行为也面临一定困难。香港特区的本地法律资源对维护国家安全有一定作用，但《刑事罪行条例》《公安条例》等法律在实践中的作用稍显乏力［[19]］，因暴力示威被捕者数以千计，但被审判和定罪者寥寥无几。此类危害香港社会稳定和国家安全的活动未能得到有效处理，反对派的街头破坏行动有恃无恐。例如，戴耀廷等人多次策划参与非法活动，保释期间仍然鼓吹“公民抗命”“违法达义”等论调，误导青年破坏法治秩序。在平息香港暴力街头运动的过程中，香港司法机关依据当时的法律制度并不能及时解决现实难题，且香港部分法官未能认识到其在维护国家安全方面具有不可推卸的责任，也未对国家安全面临的威胁给予足够重视［[20]］。在此情况下，全国人大有责任及时介入，确立起维护国家安全的新秩序并激活香港本地法律中涉及国家安全的条款。

第三，外部干涉势力借机搅乱香港政局。在缺少防范机制的情况下，外部势力在香港扶植代理人，不仅借此影响香港管治架构，还为危害国家安全的犯罪分子提供物质、资金和舆论支持。外部势力是“颜色革命”“黑暴”“港独”的滋生土壤，阻碍了香港政治的良性发展。外部势力以多种方式渗透香港政局并企图影响选举结果、改变香港地区政治，意在遏制中国发展。香港作为一个国际大都市，其自由特征十分明显，而这种社会特征容易为外部势力所利用［[21]］。交流交往上的便利和安全上“不设防”被外部势力用来同香港反对派建立联络，如美国驻香港总领事馆支持和培育香港反对派力量，促成反对派势力频繁窜访美国高层领导人，在社会上宣扬所谓“普世价值”，影响香港的舆论、青年教育、司法等［[22]］。在修例风波中，外部势力的深度介入加剧了反对派的嚣张气焰。“开放科技基金”“美国国际劳动团结中心”“香港人权观察”等海外组织拨款资助香港暴力街头运动，美国国家民主基金会不仅帮助反对派在国际扩大宣传，还多次派员赴港指导暴力活动，提供技术支持［[23]］。

外部势力污名化香港特区政府为恢复秩序所作出的努力，社会失序等不利舆论引发了国际投资者担忧，严重威胁香港经济社会发展。外部势力不断挑起香港问题“国际化”的话题，如通过《苹果日报》发表数十篇报道呼吁外国对中国香港特区和内地实施制裁。在媒体片面话语的影响下，部分香港青年听信利益许诺，参与到暴力活动中。接连不断的街头运动直接威胁了国家安全，外部势力无视反对派造成的种种后果，反而指责、攻击和抹黑中国，借此放大矛盾冲突以增加中国的政治压力。在修例风波期间，美国国会表示如果香港特区通过《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》，将考虑使用取消香港的单独关税区地位等制裁方式，还在贸易谈判中以此为由迫使中国让步［[24]］，其他国家亦通过引导国际舆论干涉中国内政。从国家层面制定《香港国安法》的工作已筹备良久，香港的危急情势加速了这一国家行为［[25]］。

第四，反对派与“台独”势力相互勾结。“台独”势力一直关注并积极介入香港反对派的活动，特别是在修例风波中，“台独”势力为香港街头活动提供各类支持，与反对派共同炒作相关议题，破坏“一国两制”的国际声誉。“台独”势力注意到香港反对派与建制派的分歧，通过各种方式影响反对派的观点并提供相应“经验”，使其成为反对“一国两制”的力量。早在2003年，香港特区开展国家安全立法任务时，“台独”势力便邀请反对派参与研讨会，共同发表否定香港“一国两制”实践的言论。虽然2015年出台的《中华人民共和国国家安全法》规定了港澳台同胞的反分裂义务，但香港方面缺少具体的制度机制和法律设置，造成“台独”势力与反对派的长期勾结没有得到及时制止。这一漏洞在修例风波中表现得更为明显：“台独”势力营造有利于香港暴力活动的国际舆论，表达对香港“一国两制”实践的“担忧”。民进党声称将对反对派人士提供“人道救援”，台湾陆委会等机构也宣称将保护“港人来台权益”［[26]］，协助参与暴力活动的人员潜逃至台湾，以提供庇护之名来鼓动其继续从事危害香港安全的各类活动。

“台独”势力为在国际上摆脱困境、营造势力合流的假象，向反对派影响下的香港暴力活动提供各类支持，阻碍香港“一国两制”实践。“台独”势力在制造议题、组织动员等方面形成了一套模式，通过驻港机构渗透至香港社会内部并借此与反对派保持联络，向反对派发起的许多对抗性活动如“反国民教育”、非法“占中”等输出“经验”［[27]］。如“港独”组织成员黄之锋曾多次与民进党接触，参加由岛内“台独”政党“时代力量”组织的活动。在修例风波中，“台独”势力还为香港暴力街头活动拍摄宣传影片，反对派在“台独”势力的全程干预下得以扩大声势。这些情况有违“一国两制”在香港实施的目的，即维护国家统一和领土完整，及保持香港的经济繁荣［[28]］；同时，勾连活动误导了香港市民对于中央的看法，使其对“一国两制”产生误解，为香港维护国家安全制度建设带来负面影响。

三、《香港国安法》实施以来取得的重大成效

中央通过《香港国安法》从国家层面化解了香港维护国家安全的立法难题，香港由此实现了由乱及治的重大转折，进入由治及兴的新阶段。该法填补了香港长期存在的国家安全漏洞，有力地遏制了外部势力干涉，制止了反对派的违法犯罪行为，并重塑了香港的政治生态。

第一，实现由乱及治的转变，开启了由治及兴的新阶段。《香港国安法》有效应对了扰乱香港社会的暴力活动，使香港开启了良政善治新局面，在政治环境平稳有序的基础上，香港内部经济动能逐步恢复。法律实施后，香港特区得以稳住大局，切实维护了国家主权、安全和发展利益，国民教育、司法裁判和社会舆论等领域得以从动荡复归平静。一方面，《香港国安法》有效打击了反对派的激进主义和违法犯罪活动，避免香港偏离“一国两制”正确轨道，同时巩固了香港在中国整体发展中的独特地位。这一里程碑式的法律起到了拨乱反正的重要作用，深度完善了香港的宪制秩序。“决定+立法”的“双轨立法”模式表明中央行使全面管治权的同时保持对香港的信任，使其继续在高度自治范围内维护国家安全［3］。另一方面，《香港国安法》实施后香港若干关键领域也发生适应性变革。法律充实了香港自行立法维护国家安全的上位法律效力和新形势法律依据，香港特区进一步承担起维护国家安全的宪制责任，为完善香港特区治理效能奠定了基础。香港民主新秩序得以建立起来，“爱国者治港”原则和新选举制度切实落实，管治团队能够更为顺畅地依法治港［12］615。

消除了维护社会秩序的压力后，香港特区政府得以聚焦民生福祉，使香港经济活力持续迸发，开启了由治及兴的新阶段。此前，反对派扰乱了正常的社会生产活动，造成经济发展停滞、市民的基本权利难以得到保障。《香港国安法》的实施使香港走出社会秩序混乱的困境。由于修例风波，2019年香港的GDP出现了十年间的首次负增长。《香港国安法》带来的稳定社会环境促使香港与内地的连接更为紧密，经济、旅游、商务交流等活动有序开展。香港的国际形象也逐渐好转，增强了海内外投资者的信心，进一步带动香港经济逐渐复苏，2023年出入境人次达2.12亿，恢复至疫情前七成。

第二，填补香港长期存在的国家安全漏洞。依据《香港国安法》，香港特区在维护国家安全方面有了更强的法律依据和执法工具，解决了以往维护国家安全工作方面的难题，反对派危害国家安全的各类行为及活动大幅度减少。首先，在香港社会动荡且香港特区管治困难的背景下，以强大公权力为后盾的《香港国安法》为行政机关提供了具体的法理依据。2002年香港开展《香港基本法》第23条规定的立法任务受阻时，中央出于审慎考虑没有介入。香港反对派势力却不断扩充规模、招揽人才和扩大影响力［[29]］。《香港国安法》体现了中央的坚强意志，为惩治危害国家安全行为及活动提供法理依据，避免国家安全漏洞扩大化。在此基础上，香港得以平稳、迅速地完成《香港基本法》第23条所规定的立法任务，完善了香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。由此，香港特区行政机关在应对国家安全威胁时能够快速反应，减少了法律空白所带来的执法困境，提升了香港特区政府的管治威信。如针对修例风波中发现的致命武器、弹药及爆炸品等这类问题，《香港国安法》的规定使行政机关有依据处理香港本地法律资源无法解决的恐怖活动。其次，《香港国安法》改变了国安案件的处理方式，有助于提升国安案件的处理效率和质量。通过设立专门法庭或指定法官，国安案件能够在更专业和集中的环境中审理，避免普通司法程序中可能出现的拖延和程序性问题。在某些特殊情况下，《香港国安法》允许适用内地法律，确保有效处理复杂和难度较高的国安案件。此外，香港特区行政机关以《香港国安法》为基础，细化维护国家安全的责任落实机制，综合运用不同法律资源消除危害国家安全的风险。如围绕香港青年维护国家安全意识缺失这一问题，香港特区根据《香港国安法》第10条编订了《香港国家安全教育课程框架》；为打击煽动言论及具有危害国家安全风险的机构，引用《刑事罪行条例》《公司（清盘及杂项条文）条例》等本地法律。总体而言，《香港国安法》的相关规定构建了危害国家安全行为的防范、制止和惩治功能有机统一的体系［[30]］。

第三，封堵外部势力插手香港事务的空隙。《香港国安法》通过法律手段识别和排除香港极端本土势力及外部势力，引导香港公职人员和市民同外部势力做切割，阻断了外部势力代理人渗透香港的可能渠道，提高了打击外部势力的有效性。《香港国安法》不仅有助于清除现有外部渗透势力，也有助于防范危害国家安全的潜在行为。《香港国安法》对勾结外国或境外势力危害国家安全罪的规定非常清晰，以强大震慑力切断外部势力通过经济资助、情报共享等方式对香港事务施加影响。美国国家民主基金会等与香港暴乱活动有密切联系的组织在香港设立的机构都已被依法处置，极大减少了其再次实施犯罪的可能性。根据勾结外国或者境外势力危害国家安全罪，外部势力的代理人和牵线人也会依法受到惩处，企图分裂国家、颠覆国家政权、实施恐怖活动的违法行为骤减。爱国教育和法律宣传活动削弱了外部势力对社会舆论的影响，香港社会对外部势力的危害性有了更深刻的认识，为抵制外部势力干涉提供了坚实的社会基础。

为防止外部势力从司法角度干预香港，《香港国安法》通过机构设置、制度安排、法治建设等方面防范外部势力渗透。国安案件往往涉及高度敏感的政治和社会问题，容易受到外部势力的干扰和压力，法官需要确保案件审理的公正性和独立性。以往外籍法官审理警察与非法“占中”人士之间的冲突时，警察受到严厉处罚，而非法“占中”人士则被判处较轻的刑罚［[31]］。《香港国安法》规定由香港特区行政长官从现有的法官中指定一批专门负责国安案件的法官审理，任命时着重考虑其政治忠诚、专业背景和审理经验。这种安排可以使法官更加熟练地处理复杂的国安案件，强化案件审理标准的一致性和专业性。特殊的审理程序也可以避免香港国安案件受到外界过度干预，如在特定情况下可以进行不公开审理。

第四，打击反对派的嚣张气焰使社会重回稳定。《香港国安法》基本覆盖了引起香港社会动荡的违法犯罪活动，在暴乱活动中起主导作用的反对派受到相应审判，削弱了反对派组织的动员能力和社会影响力，一些支持反对派的政团、媒体自觉约束行为。《香港国安法》实施以来，多个涉及危害国家安全的案件得以成功处理，有效遏制了反对派的嚣张活动，扭转了不良的社会风气。法律明确四类罪行和惩治机制，罪状描述明确且最高可判处无期徒刑，“构成了典型、有密度及规制质量的国安刑法框架”［17］。以往审理国安案件时会因法律空缺而分散处理导致缺少震慑力，《香港国安法》为集中打击扰乱香港社会的反对派力量提供支持。从效果上看，多个“民运”组织，反对派的各种集会、示威和宣传活动需要经过严格审批，不能再肆意进行违法活动；黎智英、李柱铭、何俊仁等反对派核心人物得到严厉制裁，香港的暴力事件显著减少［[32]］；截至2024年6月21日，有299人因为危害国家安全和相关案件被拘捕，其中175人被检控，有156人已经被定罪或在等待判刑［[33]］。《香港国安法》的防范作用也十分明显，打消了不法分子以身试法的念头，制止了大部分潜在违法行为的发生。

《香港国安法》出台后，香港行政机关和司法机关步调不一致现象出现的概率极大降低，反对派难以依靠司法偏袒免受处罚。《香港国安法》的制度安排提升了法院的司法审判效率，同时随着国安案件审理经验的增加，逐步积累了标准化和流程化的司法经验。初期依据《香港国安法》作出的判决和审理流程具有权威性、标识性和启示性意义。唐英杰案作为该法生效后的第一宗被控违法案件，阻挡了反对派从不同角度突破法律限制的企图。此案明显区别于2019年黄之锋获得的宽松保释门槛，对于企图犯同类罪案的人员有很大的阻吓性，成为之后案件的参考先例。反对派的活动空间被大幅压缩，其组织能力受到了严重打击，难以再煽动开展大规模的街头暴力活动。

第五，改善香港社会的政治生态环境。香港特区在落实《香港国安法》的过程中，清除了香港社会政治中的不良风气，使行政机关与立法会形成良性互动，增进民生福祉的施政议案得以顺利通过，这也激发了香港市民的爱国爱港热情。《香港国安法》迫使激进反对派人士退出香港政治舞台，这有助于恢复香港政治生态的健康发展，香港得以建立起一支忠诚且坚实的管治团队。香港的政治氛围逐渐回归理性，出现更多建设性的讨论，香港社会更为关注民生、经济发展等实际问题。法律的实施使香港的公共政治表达和政治参与重新回到法律框架内，有助于恢复政治理性和法治精神。该法对于选举安全有积极意义，实施危害国家安全行为的人员被取消参选资格，从制度上排除了激进反对派人士的恶性对峙活动，复归平静立法会与行政机关理性配合，巩固了香港行政主导体制。过去，反对派长期在立法会普选议席的选举中取得多数票，导致获得立法会内议席的建制派缺乏足够的认受性［[34]］。《香港国安法》的出台，在一定程度上化解了立法会的内部矛盾，有助于形成团结和谐的政治氛围。

《香港国安法》亦为许多爱国者提供坚实保护，使香港市民免受因社会动荡带来的消极影响并积极参与到维护国家安全事业中。《香港国安法》缩减了激进反对派人士鼓动市民产生错误认知的舆论空间，被压制的理性民意逐渐上升，爱国爱港的社会政治基础得到修复与巩固。2021年香港紫荆研究院的调查表明，逾七成受访香港市民满意《香港国安法》的实施成效［32］104。同时，香港市民积极配合行政机关和司法机关的工作。截至2023年底，香港国安处微信账号收到逾65万项举报信息［[35]］。社会上不再充斥激进暴力言论，逐渐从“泛政治化”的裹挟中解脱出来，有助于恢复公众对政治和法治的信心。《香港国安法》纠正了香港市民的错误认知，规范了民众行为，为自由与法治划清边界，使香港安全有了更为坚实、广泛的支持力量。

四、《香港国安法》实施中出现的相关问题

出于对香港特区高度自治的立法权的尊重，《香港国安法》并未完全囊括《香港基本法》第23条规定的立法任务，其主要针对的是情节严重、性质恶劣的犯罪行为，因而在实践中出现一些隐蔽性强、新问题需要解决。

第一，尚未覆盖所有的安全风险。《香港国安法》打击了最紧迫的破坏行为，有选择性地为香港特区进一步维护国家安全留出一定空间，在制度衔接和补充的过程中，有些安全风险还未纳入法律制度框架内。一方面，《香港国安法》是危机时刻的制度性补救措施，难以面面俱到，且相关制度建设的完善不可能一蹴而就，存在一些缺少惩处依据的情况。法律严厉打击了“极少数”危害国家安全的犯罪行为，但还有一些相关的演化行为未纳入其中。如现在使用的“勾结外国势力进行危害国家安全的活动”，没有“外国干预香港事务”内涵广泛；“勾结外国或境外势力危害国家安全罪”并未覆盖外国间谍在香港的煽动活动。同时，《香港国安法》的配套法律制度有待完善。关于叛国、煽动叛乱及窃取国家机密这些罪名，香港法律资源的内容比较陈旧，一些国际法律资源对香港本地犯罪活动的适用程度有限。此外，普通法并没有分裂国家罪和颠覆政权两项罪名，因而即便有了《香港国安法》，依然需要完善法律制度建设，不断改进有关维护国家安全的法律和制度［[36]］。

另一方面，《香港国安法》颁行后，又出现了一些新的国家安全风险。《香港国安法》的内容更多集中在传统安全上，政治和经济领域的内容占很大比例，国民、资源、生态等安全领域的规定有待香港特区完善。对照总体国家安全观包含的广阔领域，该法对文化、金融与网络安全等方面的保障需要进一步夯实。同时，一些反对派的活动更为隐蔽，采取“软对抗”的方式宣扬反政府信息，如公共图书馆的馆藏内有“港独”书籍，网络搜索引擎的检索结果出现“港独”歌曲，社交平台出现恶意帖文等。虽然《香港国安法》制止了外国资金对违法犯罪分子的资助行为，使外国势力难以组织骚乱活动，但也出现了更具欺骗性的集资方式，规避这些危害国家安全的行为和活动还未完全纳入现行法律中，也缺少过渡性的制度安排来弥补安全漏洞。

第二，法律落实的具体安排有待清晰化。《香港国安法》是主体法而非程序法，不可能明确列明实践中遇到的所有情况，具体履职依据有待香港特区自行对接补充，但这种策略性的立法技术会增加复杂程度、引发解读分歧。《香港国安法》的文本精炼且极具概括性，面临着与香港本地法律磨合衔接的挑战，法律使用者如何准确、有效地运用法律存在困难。其一，《香港国安法》生效实施一周后，香港特区行政长官同香港特区国家安全委员会（以下简称香港国安委）根据本地习惯制定的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第四十三条实施细则》（以下简称《实施细则》）也公布实施。“特事特办”的立法节奏在一定程度上影响了条款的细化程度，增加了执法和司法的复杂性。其二，《香港国安法》与香港普通法体系还需要在法律层面进行有效整合，以保障香港法律体系的整体性和连贯性。香港司法机关有时会面临《香港基本法》和《香港国安法》之间的平衡问题，如香港国安委不受司法复核、陪审团制度的例外、保释例外制度与无罪推定的冲突等；《香港国安法》同香港本地法律也存在协调问题，如唐英杰案中的人身保护令判决等［[37]］。

目前，《香港国安法》在判断犯罪的资金和工具方面的规定比较简略，可能无法迅速切断不法分子与外部干涉势力的经济联系，而仅针对个人的人身刑罚难以起到预期的惩治效果。激进反对派人士可能在犯罪过程中的不同阶段、以不同形式转移参与犯罪活动所获得的报酬，或以更隐蔽的方式获得财产，增加后续判决与财产扣押的难度。同时，《香港国安法》主要依靠香港原有的行政和司法机关处理国安案件，但本地行政机关对事态的把控经验不足，需要在制度上作一些弥补。如周庭弃保潜逃至日本继续从事危害国家安全的活动，暴露出《实施细则》中限制受调查人离开香港方面Fw4xsXbRk/09LbPQJUkmQOkN529W3m/dPhjtGHQM4k4=的制度漏洞。此外，部分行为如何定性还未形成明确规定，如挥舞“港独”旗帜、高呼反政府口号、藏有煽动性质标语等行为。

第三，面临权力限制及目标平衡难题。《香港国安法》在制定中力求平衡国家安全和人权保障之间的关系［17］，但实践中会遇到各种复杂情况，需要行政和司法机关保留一定的弹性空间。不过对于空间限度及价值选择的标准有不同观点，而处理不当容易引发争议和不满。一方面，香港特区行政机关在落实《香港国安法》中承担多项职责，在实践中引发了关于其履职标准和权力界限的讨论。香港特区行政长官的权力及具体行使引发学者们的讨论：如其作出的国家秘密证明书对法庭有约束力，但条文存在含混之处，如判断“涉及国家秘密”的标准何在、是否依据内地的国家秘密相关法律、内地的标准是否适用香港等问题［[38]］；以及能否在法院未提出的情况下主动发出证明书、法院是否对证明书有审查权等［[39]］。还有观点表示，香港国安委的地位超越香港一般行政机构，且缺少司法与立法的有力监督，存在权力过于广泛的问题［[40]］。法律框架的刚性特点可能会导致行政机关应对新型威胁及灰色行为时显得不够灵活，因而有必要保留一定的弹性空间以应对突发事件，如香港特区政府利用其赋予的“采取必要措施”权力于2023年6月律政司向高等法院申请禁制令以禁止市民传播“港独”歌曲。

另一方面，法律落实中也需要在不同的价值和标准中做选择，有时难以同时完成多个目标和任务，应当满足哪种需求容易引发争议。比如，在维护国家安全和保持以往习惯的平衡上，法律规定律政司司长可以作出排除陪审团审理等决定，但有观点认为这种限缩有失民主价值［39］。《香港国安法》的量刑分级依据分为罪行严重性和参与积极性，但未给出具体判断标准［8］。普通法在长期司法实践中形成了较为完善的判定机制，而如何参考内地法律及判决存在争议，同时量刑标准不明确可能会造成同类型案件的判决结果不一致，引发社会质疑。还有学者指出，香港本地法律并未明确区分危害国家安全行为和普通破坏社会秩序的犯罪行为，司法审判时可能会选择使用香港本地法律如《公安条例》等，没有考虑危害国家安全法益容易作出较轻的判决，影响刑事法律的惩罚和预防效果［9］。此外，内地和港澳对危害国家安全犯罪行为的认定标准不同，难以满足司法协助的需求［[41]］。

第四，抵御外部势力干涉的手段需要及时更新。外部势力对《香港国安法》的污名化影响了该法的国际接受度、为国际合作制造障碍，《香港国安法》缺少对相关情况的应对条款，导致香港特区在应对外部势力和跨境执法时稍显乏力。一方面，外部势力仍可隐蔽地影响香港政治，并通过攻击该法带动一些国家采取行动来阻碍法律实施，而《香港国安法》缺少相应的应对机制。《香港基本法》的许多条文对外籍人士给予了照顾，但实践中也出于谨慎对待国家安全问题的考量避免外籍人士参与行政会议［[42]］，《香港国安法》还缺少对外籍法官参与国安案件审理的法律规制。外籍法官在理解和适用《香港国安法》时，可能会因文化和法律体系差异影响判决的准确性，或习惯于参考外国裁决，而无条件参考外国案例将带来国家安全风险。外部势力还“批评”法律的实施情况，如认为条文不够清晰、定义不明确，可能导致法律适用上的不确定性和滥用的风险［[43]］，种种错误批评为部分国家的干预提供“依据”。例如，英国为持有英国国民（海外）护照的香港居民提供了移民途径，加拿大、新西兰、德国等国家暂停或不批准与香港地区的引渡条约，影响香港执法部门拘捕犯罪分子。

另一方面，香港内部危害国家安全的行为受到惩治，但《香港国安法》难以妥善处理在香港外部实施的犯罪活动。《香港国安法》第38条符合国际法下的“保护管辖”原则，可以管辖身处境外的外国人的违法行为。但实践情况表明，对外籍及潜逃人员的惩治难以有效落实，如归化为美国籍逾25年的“香港民主会”总监朱牧民（“占中三丑”之一朱耀明之子），是首位被《香港国安法》通缉的外国公民及非中国籍香港居民；被通缉的潜逃人员如许智峰持旅游签证入境澳大利亚，罗冠聪已在英国获得“庇护”。国际上的行为也更难追责，如2022年11月6日世界杯榄球赛精华视频片段、11月13日亚洲七人榄球系列赛第二站中，出现了曾在香港暴力活动中使用的曲目名称或曲目。香港特区面对此类突发性、涉众性的侵犯国家象征行为，缺少以高位阶立法为核心的体系化规制制度，无法为司法机关处理相关违法行为提供良好条件［[44]］。《香港国安法》在应对外部势力干涉时，简单提及了国际合作机制，但具体实施方式、合作范围、合作对象等方面缺乏详细规定。此外，《香港国安法》还需进一步考虑跨境执法中可能遇到的法律障碍和国际法约束。立法会在2020年6月通过《国歌条例》，但域外国家对于很多情境下侮辱国旗、国徽行为的容忍度较高，并不视其为犯罪，这为香港特区维护国家安全带来很多不确定性。

第五，香港部分人士对中央管治权威需要深化理解。《香港国安法》的立法特点充分体现中央对香港特区的尊重，以及中央的管治权威和立法智慧，但在法律实践中出现了香港部分人士对一些特殊安排的深意理解不到位的情况，带来司法理解上的困难。一方面，《香港国安法》的立法技术具有典型特征，遵循中国特色社会主义法治体系中的相关立法、执法、司法原则［7］，而内地和香港在法律范畴、概念和专门术语方面的规定很不一致［[45]］，如《香港国安法》中的“拘役”“管治”“强制措施”等名词不符合香港的法律习惯。法律制定时，有意见指出应当统一草案中的内地和香港本地法律用语，而宪法和法律委员会研究认为，全国人大有关决定要求将本地法列入《香港基本法》附件三，不需要通过香港本地立法转化，同时为了便于香港理解适用，有必要保留两种法律用语［[46]］。这种考虑既突出了中央的管治权威，也体现了对香港法律习惯的尊重，但香港部分人士对这一点的理解不充分，且由于法律衔接处于磨合期，司法实践中法律的准确适用存在难度。

另一方面，香港法律一般是双语立法，《香港国安法》以中文版本为准突出了中央立法的特点，但也带来一定的不便。《香港国安法》在颁布时并未同步推出英文版本［37］，律政司强调该法的唯一官方语言是中文，引发部分香港律师不满和质疑。同时，《实施细则》中提到中文文本为真确本，英文译本仅供参考。《香港基本法》也是国家层面的立法，英文版本延迟发布，且中文版本具有更高的法律效力。这充分体现了“一国”的维度，突出了中央权威，不过也带来释法上的困难。香港司法机关主要采取“文义解释”方式解释法律，要求法官严格按照条款字面含义进行解释［[47]］。唐英杰案中，外籍律师戴启思逐字解读《香港国安法》条文，并声称法律没有具有效力的英文版本［18］63-64。此外，非官方公布的英文版本中出现中英文条文不相符合情况，这对于香港司法从业人员深入理解法律条文带来挑战。

五、进一步完善和落实《香港国安法》的基本思考

中央颁布实施《香港国安法》三年多以来成效显著，为香港后续维护国家安全提供了整体框架保证与本地立法示范。对于实践中出现的新问题，可通过全国人大及其常委会作出决定、制定法律、修改法律、解释法律、将全国性法律列入基本法附件三，中央人民政府发出指令等多种方式解决。对于选择性空缺的问题，有待香港特区通过完善实施细则和配套措施等方式解决，制度上内容调整可着重考虑以下三个方面。

第一，依据实践新情况完善扩充和解释工作。完善《香港国安法》应当关注传统安全与非传统安全两方面，根据不断变化的社会现实和新型安全威胁提升香港特区行政及司法机关的前瞻性和灵活性，对于争议性问题结合香港的法治情况及时作出解释说明。一方面，在立法深化上，需要结合国家安全的更高要求和丰富内涵扩充、细化法律条文，并及时补充新挑战的应对措施。目前，《香港国安法》的规定较为简略，可安排一些过渡或应急机制，避免一些势力通过“拖”的方式利用法律漏洞。对于一些更为隐蔽的危害国家安全的行为，也应纳入法律的管控范围中。在量刑上，各国都将危害国家安全视为最严重的犯罪行为给予严厉制裁。我国《刑法》规定“危害国家安全罪”量刑跨度是从管制到死刑，而《香港国安法》则是从管制到无期徒刑，或可根据情况提高量刑幅度，区分普通和严重犯罪行为［[48]］。此外，西方的权利话语体系深入到香港社会内部，应该通过相关制度安排避免一些条款被误读，如可解读“港人治港”“爱国者”概念，并通过法律适当明确［[49]］。

另一方面，对于一些可能会产生不同解读的概念，还需要使《香港国安法》进一步明确化、规范化，必要时刻发挥人大释法的说明和引导作用。法律的权威在很大程度上依赖于公众对法律的理解和认可，因此法律解释和释法的透明度至关重要。《香港国安法》“是作为落实中央事权而制定的全国性法律，这种情况下的立法原意更应被重视”［[50]］，需要避免一些势力利用法律空白危害国家安全，或对其行为作出另类诠释。在与香港国家安全本地立法配合时，《香港国安法》也可能会面对意见分歧，应当充分利用人大释法及详细的《实施细则》，明确法律的适用范围和标准。香港有独特的话语体系，同时带有西方和本土文化色彩，《香港国安法》在实践中的解释应当注意话语的使用。不过，人大释法的程序较为复杂且不具有溯及力，可能会影响人大释法在紧急情况中的维护作用，还需要其他制度对其作出一定的调整和预先安排。为及时发现和确定问题所在，也可建立持续的《香港国安法》评估和反馈机制，即通过定期审查法律实施效果，确定有待强化的部分并提前做好补充工作。

第二，细化对行政和司法机关的履职指导。维护国家安全的水平直接受行政和司法机关的履职情况影响，对于相关机构履行《香港国安法》的要求及行为指导可进一步明确，以切实解决执法过程中面临的实际困难及司法审判的不当偏差。一方面，香港行政机关面临着提升履职能力与补充执法依据的挑战，可通过细化《实施细则》提升执法效果，特别是中央和香港特区合作机制的完善，为中央在必要时刻的介入作充分准备。香港行政机关在执法中遇到的阻碍应当通过制度化的方式解决或规避，需要法律对其作出更为明确的指导，确保执法部门在行使权力时有具体的执法标准，同时可以借鉴其他国家和地区的相关经验，特别是如何平衡国家安全和人权保障。由于危害国家安全的犯罪行为往往是跨区域性的，香港特区难以从宏观上处理复杂且牵连范围广的案件，而内地有丰富经验的国家安全部门又不能直接提供援助，驻港国安公署也面临适应香港机构运作的问题。未来可就内地与香港开展合作方面的内容调整和丰富《香港国安法》［[51]］，还可进一步实现在“一国”框架内的融合与对接，为驻港国安公署的执法提供基础和支撑。在具体合作中，会出现内地与香港都具有管辖权的情况，要提前做好平衡不同法系和理念的准备，可通过《香港国安法》搭建的平台进行协商；还需为难以预见的情况预留处理空间，如公安部制定的规范并不适用于驻港国安公署，法律基础、政治体制、机构独立性和人权保障方面的差异决定了两者工作原则和方法的不同。

另一方面，香港司法机关已积累一定经验，可将应对挑战的方式及薄弱之处纳入相关法律规定，通过增强条文的完备性减少司法层面的偏差。针对以往香港存在司法机构固步自封、法官裁决注重学术上的美观价值而非实用价值的问题［18］227，《香港国安法》的司法解释情况需要强化重视。在国安案件的审理中，香港部分法官带有一定的政治立场，同时缺乏对香港政治未来发展方向的深刻认识［[52]］，可考虑配合《香港国安法》完善法官制度安排以避免政治化倾向。对于一些香港本地法律没有的规定，可参考内地法的定义如“国家秘密”等［[53]］，增加内地与香港司法机关的交流机制及具体案件协商机制，以确保法律的准确落实；还可增加香港行政和司法机关的沟通协调机制，以便两者在遇到法律适用问题时可以及时交流和达成共识，减少因法律解释分歧导致的履职困难。对于《香港国安法》和《香港基本法》可能存在的潜在冲突，有学者指出可通过订立《香港国安法》的解释原则、设立《香港国安法》的修改机制以及提升基本法委员会地位和功能的方式加以解决［[54]］。

第三，扩充惩治违法活动的制度工具箱。针对一些破坏国家安全的灰色行为和域外活动难以得到惩治的问题，可借鉴国内外相关法律的规定，增强《香港国安法》的空间效力范围，借助明确、扩展的域外效力条款应对跨境执法困境。一方面，可参考国内外相关法律强化对区域内犯罪行为的约束，扩充法律内容。其一，在处理过程中，涉及数据安全和金融经济等方面的危害国家安全行为往往与多重问题交织在一起，需要强化各部门协同运作的机制。不同部门之间的分歧可能引发治理危机、削弱法律的权威性，可强化《香港国安法》在部门合作和信息共享方面的规定，如完善香港警务处、入境处、海关等部门之间的协作机制。其二，全国性法律如《反间谍法》《网络安全法》《国家情报法》《境外非政府组织境内活动管理法》《突发事件应对法》等都可以为《香港国安法》的制度完善提供资源和启示，这类全国性法律可填充《香港国安法》较粗疏的法律网眼，具有补充和填充作用［37］。其三，在行政机关的设置上，《香港国安法》规定香港警务处设立维护国家安全的部门，这意味着香港维护国家安全的部门并不是独立的，可考虑增强其独立性，以提升其执法能力和工作效率。

另一方面，《香港国安法》的域外条款设置也可借鉴国际经验，细化落实各项制度安排、扩展国际合作空间。其一，国际上在订立禁止外国干预的犯罪行为条例方面已积累不少经验，可适当参考其经验和理念完善《香港国安法》。随着全球化发展和治理模式的变革，更多国家颁布了具有域外效力的国内法，其中属刑事管辖“保护原则”最为典型［5］。如澳大利亚在2018年通过了《反外国干预法》；2021年新加坡颁布《防止外来干涉（对应措施）法案》，主要针对电子通讯领域的外部干预；英国颁布的《2023年国家安全法案》，对外国干预行为作出了广泛定义并引入外国影响力注册制度。其二，参考国际法的相关规定适应性调整《香港国安法》及配套制度建设。一些具有国际共识的条款能够为完善《香港国安法》提供启示，如防范间谍和窃取国家机密等相关罪行已是国际共识，可进一步挖掘可利用的国际法资源，根据国际法规则扩展域外效力条款的适用领域。此外，还需要充分考虑《香港国安法》与国际法律的协调，确保法律的适用不会与国际法或国际条约产生冲突，减少跨境执法中国际合作的障碍。

六、结语

《香港国安法》在保持香港长期繁荣稳定、应对内部和外部的冲击、恢复香港社会秩序稳定、巩固“一国两制”实践方面发挥了重要作用。在完成阶段性目标后，面对法律实施过程中出现的新问题、遇到的新情况，我们需要及时通过释法、补充立法等方式进一步调整相应的内容条款及实施细则。落实《香港国安法》会不可避免地遇到诸多阻碍，如外部势力的干涉虽有减弱但仍会持续，内地与香港之间的法律衔接不畅等。《香港国安法》的完善是一项长期性、系统性的工程，需要定期跟踪实施成效、修补薄弱之处。当然，维护国家安全不仅依靠完备的《香港国安法》，还需要完善不同层次的法律制度，在宏观上相互配合，保证香港行政和司法机关的准确落实。

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