新一轮财税体制改革背景下中期预算改革探讨

摘 要：基于新一轮财税体制改革的背景，深度剖析我国中期预算改革当前所面临的多重阻力，并探索其未来发展路径，为提高财政管理能力、推动国家治理体系和治理能力现代化以及助力我国高质量发展提供有效支持。具体而言，要完善中期预算管理的顶层设计、实现与其他经济社会发展规划有效衔接、科学预测宏观经济形势和财政收支情况、建立跨部门的数据共享协调机制、完善预算决策模式，并推动中期预算改革与绩效改革相融合。

关键词：新一轮财税体制改革 中期预算改革 国家治理

一、引言

财政是国家治理的重要支柱，财税体制是推进中国式现代化的制度基石。2023年12月中央经济工作会议指出，要谋划新一轮财税体制改革。2024年3月政府工作报告再次强调：推进财税金融等领域改革，谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，增强对高质量发展的财税金融支持力度。同年7月，党的二十届三中全会对深化财税体制改革做出重要部署，提出了从预算制度、税收制度和完善中央和地方财政关系等多个维度推进改革的新方向。当前，我国预算管理制度改革已步入攻坚阶段，需稳步推进。本文以中期预算为视角，探讨新一轮财税体制改革背景下，预算管理改革深化所面临的困难，并结合当前的时代背景，从国家治理的高度出发，审视并探索优化路径，改进现有的预算体系，促进预算管理改革的进一步发展，提高财政管理能力和资金使用效率，助力我国高质量发展。

二、新一轮财税体制改革背景下中期预算改革的重要地位

预算管理改革肩负着提高财政资金使用效率和资源配置效率、保障财政稳定、改善财政纪律、明确财政与事权分配等关键任务，是财税体制改革重头戏之一。近年来，从中期预算的角度看，预算管理改革是预算管理改革实践中最为关键的举措之一，丰富的实践经验为新一轮财税体制改革背景下的中期预算改革提供有利保障。中期预算本质上是在中期跨年度的视角下对财政收支进行预测、规划和管理。从提高财政可持续能力角度来看，中期预算弥补了年度预算的缺陷，以长期视野充分考虑宏观经济环境波动和政策变化，识别可能产生的财政风险，及时采取预防措施，实现风险防控和宏观调控，从源头解决“短视性”问题。同时中期预算通过控制财政支出和债务水平，来避免长期收支不匹配导致国家财政资金不稳定的问题，真正实现提升财政可持续能力。从提升国家治理能力角度来看，中期预算通过将政策、规划和预算三者紧密联系，提高政策规划的前瞻性，体现政策倾向，将财政资金集中在重点政策规划上，避免资源浪费，实现最有资源配置，同时通过监督财政资金执行情况来把控政策规划实施的效果和节奏，提升国家治理能力，促进社会高质量的发展，构建新发展格局。从增强监督管理水平来看，中期预算通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方式安排预算，确保财政安排符合国家战略规划需求，同时通过有效监督预算执行效果，及时进行调整，实现有效监督管理，提升财政资金使用效率，提高预算安排的透明度。

三、中期预算改革面临的问题和难点

中期预算改革已在我国全面推广，取得重大突破的同时，改革过程中面临的难点也逐渐显露，导致中期预算改革“形式化”，未能真正发挥其效益。

（一）中期预算法律制度不健全，缺乏实质约束力

我国关于中期预算的法律制度有待进一步完善，现行的《预算法》强调预算编制时考虑跨年度预算平衡的需要，但未将“实施中期预算管理”明确写入其中，其法律效力薄弱，缺乏实质约束力。地方中期财政规划作为目前执行中期预算主要参考依据，但强制性较薄弱，约束力受限，在执行过程中政府部门往往不够重视，使得中期预算的执行流于形式，难以在实践中对财政收支执行情况产生有效约束力。同时《预算法》未对预算执行中的违规责任明确规定，惩处机制不到位，违法成本较低，最终导致预算在执行过程中容易偏离目标，指导性约束未能发挥真正作用。

（二）中期预算与其他经济社会发展规划衔接不畅

为了有效发挥中期预算前瞻性和指导性作用，中期预算改革实施必须与其他经济社会发展规划相衔接，但现实两者之间不统一、不衔接。中期预算通常采用三年的滚动周期进行编制，而经济社会发展规划则通常以5年为一个固定周期，这种周期错配加大了两者的衔接难度。此外，内容上经济和社会发展规划更侧重于宏观层面的“事务”，而中期预算则更关注“资金”的分配。前者没有考虑到财政资金能否有效保障，费用测算较为粗略；后者未考虑预算是否支持政策规划，资金安排合理性欠缺，造成资金结余浪费。在实践中，许多地方的收支预测仅仅参考往年预算安排情况，通过基数加增长的方法进行，而没有与经济和社会发展规划的目标和内容实现紧密衔接。总体而言，编制周期和内容上的差异限制了中期预算职能作用的发挥，加大资源配置难度。

（三）缺乏中长期分析预测能力，制约我国中期预算改革有效落地

当前，我国中期预算管理的实施效果受限，很大一部分原因是缺少对中长期经济和财政趋势的深入分析和预测能力。有效的中期预算管理依赖于准确的预测，而现实中常常出现年末预算执行数与年初预算数偏差较大现象，资金未能真正发挥其效益，这恰恰体现了预测能力的缺失导致预算失效。当前，我国利用大数据、先进的宏观经济模型和数字分析工具来预测未来的经济趋势和财政收支情况，但由于涉及的数据维度和层次繁多，我国在数据的充分利用和深入分析方面仍面临挑战。此外，国内外经济环境的不确定性以及财税政策的调整和变化，进一步增加了预测的复杂性，影响了预测结果的准确性，使得中期预算的前瞻性和可靠性无法得到有效保障。

（四）预算决策体系、流程与中期预算框架不匹配

在制度层面上，中期预算改革缺乏与改革目标相适应的预算决策体系和流程。目前，我国采用的“两上两下”预算编制方式显得较为松散和不连贯，缺少约束。预算的分配和编制过程还没有完全达到“自下而上”与“自上而下”相结合的理想状态。这种情况下会导致政策规划和预算安排相脱节，极端情况下会出现国家重视的政策规划未安排足够资金，得不到应有的财力保障，或者部门过分集中于争取更多的预算分配，导致已安排预算项目没有发挥真正效用，资金的配置效率低，这恰恰削弱了预算的政策导向作用。同时绩效导向作用不突出，一直以来我国重视事后评估，忽略了事前绩效评估。同时对在绩效评价过程中缺乏资金使用效益和规划落实情况的重视，更多的关注资金投入情况，忽略了资金使用产出成果情况。

（五）信息归集贯通不畅，限制中期预算的实施

数据信息是中期预算编制的基础，信息归集贯通不畅直接制约了中期预算的实施，进而影响中期预算编制的准确性。部门项目库的建设在预算编制过程中是不可或缺的，动态更新的项目库有助于精确掌握项目的各个阶段和环节。然而，由于对项目库建设的重视不足，一些项目在立项时缺乏充分的科学论证，关键的项目信息未能及时录入，这导致财政部门在预算分配时难以评估项目的优先级和重要性。此外，不同部门之间缺乏数据共享机制。一方面政府部门考虑到信息安全隐患，缺乏信用机制，主观上不愿意共享；一方面各政府部门根据自身的需求建设项目库，系统不兼容，资源难以整合，逐步演变为信息资源产权部门化，客观上形成共享壁垒。随着项目库逐渐增加，必然会出现资源浪费和工作效率低下等问题。财政信息和宏观经济数据的共享无法实现，制约中期预算的准确预测。

四、新一轮财税体制改革背景下中期预算改革的路径探索

在新一轮财税体制改革背景下，持续推进预算管理改革是建设现代化财税体制改革的的关键组成部分。当前，我国预算管理制度改革已步入攻坚阶段，中期预算改革的深化遭遇了不少障碍。必须从国家治理的高度出发，审视并探索优化路径，从理论和实践两个维度深化认识，改进现有的预算体系，促进预算管理改革的进一步发展。

（一）完善中期预算管理的顶层设计

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，完善中期预算管理的顶层设计，加强中期预算与其他经济社会发展规划的匹配性与协同性。通过调整经济社会发展规划的编制周期来解决周期错配问题，同时通过规划编制时间前置来解决预算和战略规划脱轨问题，根据当前政策规划和对未来财政收支情况的预测进行项目排序及预算安排。建立中期预算管理跨部门协mW6AJ0NQlRGC4HBcIwTAIg==作机制，促使财政与发改委等关键部门加强深入交流，并形成一致意见。通过建立常规化部门间沟通机制，确保经济社会发展规划与预算方案实现无缝对接，提升资源配置效率与政策执行效果。通过优化编制专项规划和中期预算的操作流程，确保项目投资计划及其资金需求表述精确和明确，以实现有效衔接，提升整体预算准确性。加强中期预算管理的法治支撑与保障，将中期预算管理明确纳入预算法，并通过立法形式详细规定其实施流程与细则，为中期预算管理提供更为坚实的法律支撑。

（二）科学预测宏观经济形势和财政收支情况

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，客观准确预测经济形势和财政收支情况，为中期预算编制有效运行提供重要保障。应吸取国内外成功经验，减少对传统“基数法”的依赖，构建一个综合考量财政收支变动趋势、国际经济环境、国内宏观经济形势以及中长期发展政策等因素的财政收支预测模型。同时，开发用于中期财政规划编制的软件和信息系统，以促进中期财政规划编制的流程化和信息化。通过综合运用趋势分析法、因素决定法等一系列预测模型，深入分析历史数据变化，兼顾新政策变化，精准预算财政收支，确保预测结果科学和准确。此外，采取滚动预测模式，突破静态预算局限性，实现真正意义上的按需编制预算，保证预算编制的可持续性。

（三）完善预算决策模式

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，需要对预算决策模式和编制流程进行优化。中期预算管理应当采取以“自上而下”为主、 “自下而上”为辅的预算决策模式。考虑将现行的“两上两下”预算编制流程优化为“三下两上”的新模式。具体来说，由财政部门设定预算限额。各部门在此限额内确定各自的预算支出项目和额度。财政部门对这些预算提案进行审核，并提出修改建议。各部门根据这些建议进行调整，提交给人大会议进行审批。此过程既给予各部门一定的预算决策自主权，也防止预算支出的无序增长。

（四）建立跨部门的数据共享协调机制

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，建立跨部门的数据共享协调机制，打破各部门信息孤岛现状。为保障数据信息有效获取，提升政府数据信息管理水平，联合发改、财政、税务和统计等部门，打造数据联合共享数据库，实现数据实时获取、共享和可比，促使各部门在财政信息上无缝对接，自由流通。各预算单位之、以及与财政部门之间实现跨部门沟通，避免政策解读上产生冲突和资源的冗余浪费。逐步建设并普及适用于全国范围的的中期预算编制系统，制定标准统一的操作流程，实现中央和地方政府、财政部门间数据信息共享互通。

（五）推动中期预算改革与绩效改革相融合

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，需推动中期预算改革与绩效改革相融合。一方面强化绩效目标管理，将绩效理念植入中期预算管理各环节。在中期预算项目入库阶段，应设定清晰且可量化的绩效目标，并在项目筛选和优先排序时充分考虑绩效因素，实现全过程的监督和考核管理，以提升财政支出的效益和效率。另一方面增强绩效评价结果的实际应用，多角度综合评估项目，建立将绩效评价与预算分配相挂钩的激励和约束体系。确保财政资金用在最关键的领域，将绩效评价结果作为决定项目是否启动、继续或终止的关键参考。

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（作者单位：内蒙古自治区民营经济发展促进中心）

责任编辑：张莉莉