内蒙古从能耗双控转向碳排放双控的机遇、挑战和思路

摘 要：本文重点分析内蒙古由能耗双控转向碳排放双控的机遇和挑战，并提出加强碳核算、碳计量等碳排放双控基础能力，实施调整能源结构、产业结构、交通运输结构等降碳举措，建立有序衔接行业与盟市双维度的碳排放双控目标分解方法，统筹融合能耗双控和碳排放双控联动管理机制，推动生态文明建设向减碳、碳汇功能转变等，以助力内蒙古经济社会高质量发展。

关键词：内蒙古 碳排放双控 能耗双控

从能源消费总量和强度“双控”转向碳排放总量和强度“双控”，是党中央为推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计。内蒙古是国家重要能源和战略资源基地，能源生产量约占全国的六分之一，外输能源占全国跨区能源输送总量的三分之一，在保障国家能源安全中具有重要战略地位。对于内蒙古而言，推动能耗双控逐步转向碳排放双控，可以打破能耗双控对可再生能源发展和能源化工产业的约束，加快发展新质生产力，形成零碳经济竞争新优势。

一、能耗双控转向碳排放双控的机遇

（一）碳排放双控制度将加快推进绿电替代进程，促进能源转型发展

目前内蒙古电力结构仍以火电为主，风电光伏发展空间广阔。2023年全区累计发电量达到7100亿千瓦时，其中新能源发电量占比达到23.2%，同比提高3.2个百分点，外送电量达到2890亿千瓦时，同比增长10%。根据碳中和目标任务要求，预计非化石能源供应占比在2060年将到达80%以上，这表明风电光伏等清洁能源将逐步替代以化石能源为主体燃料的火电。并且，内蒙古正加快构建清洁低碳的新型能源体系。一方面，大力推进煤电低碳绿色发展，提升煤炭清洁高效利用水平。另一方面，发挥风光资源优势在沙漠、戈壁等地建设大型风电、光伏清洁电力外送基地。新能源产业发展为内蒙古“绿电替代”带来巨大发展机遇。此外，新能源的快速发展对电力系统提出更高的要求，需构建以新能源为主体的新型电力系统，提高其调节能力和智能化调度水平，其中特高压输电通道和储能基地建设以及电网数字化和智能化等都将为内蒙古带来新的发展机会。

（二）碳排放双控制度助力产业低碳转型和新产业发展

碳排放双控制度将倒逼内蒙古推动供给侧结构性改革，加快能源结构调整和产业转型升级，用知识、技术、管理、数据等新型生产要素替代能源、矿产等传统生产要素，提升产业链绿色化、现代化水平，培育内蒙古低碳经济竞争新优势。电气化作为终端能源消费的重要方向，是成本最低、最为成熟的降碳技术路径，是通过构建多元清洁电力供应体系，在工业、建筑等领域推动电能替代，实现能源的高效利用和低碳排放。与发达地区相比，内蒙古电气化的水平依旧有较大发展空间。新材料替代是实现“双碳”目标最后一公里。内蒙古重点发展现代煤化工产业，其生产过程具有高碳特点，可以探索利用生物基高分子材料取代石化产品，整个工业体系与下游产业链将通过这种方式重塑。碳汇可以通过市场机制进行交易，购买碳汇的机构和个人可以用来抵消自身的碳排放。内蒙古可依托其资源优势不断加强林草碳汇试点建设，争取发挥示范带动作用。

（三）碳排放双控制度引领新一轮技术变革

碳排放双控制度将带动前沿性、颠覆性、系统性技术创新。“双碳”目标愿景下的技术支撑体系，要从供给端和需求端同时发力。首先，能源供给端应推动光伏发电电池关键技术、风力发电关键设备研发、分布式储能技术、高效氢能制备-存储-输送-利用技术等技术创新，以实现化石能源的替代。其次，在能源需求端，重点推动高耗能、高排放工业企业的燃料替代、原料替代和低碳工艺技术革新等技术研究。此外，在负碳技术领域，开展高效碳捕获利用与封存和转化的关键技术、减污降碳协同技术等应用技术研究。最后，大力推进碳储存、碳源、碳汇的验证技术，以及精确计量碳排放或碳汇的高端分析仪器等研究。

二、能耗双控转向碳排放双控的挑战

（一）碳减排压力大、难度高，实现时间极为紧迫

内蒙古碳排放总量大，碳强度居高不下。2020年内蒙古碳排放总量位于全国第4位，人均碳排放量是全国平均水平4倍左右，相较2015年数据都有所升高，对标要求平均每年下降6.5%的指标任务，自治区的双碳双控工作尤为艰巨。实现“双碳”目标时间极为紧迫，从碳达峰到实现碳中和，欧盟计划用时71年，美国计划用时43年，而中国仅为30年左右。内蒙古更是处于工业化和城镇化快速发展进程中，能源型工业占比较大，且担负保障国家能源安全的重任，在规定时间节点内实现经济社会全面绿色低碳转型的难度可见一斑。

（二）产业结构性矛盾突出、转型代价较高

内蒙古产业结构以采矿、能源、冶金等重化工行业为主，主导和支柱产业处于全国产业链、价值链中低端。2022年，内蒙古化工、冶金、有色、建材、电力等主要行业企业数量，占全区规模以上工业企业数量的50%以上，能源原材料占工业增加值的比重为86.5%，六大高耗能行业占规模以上工业能耗比重达87.7%。2023年，内蒙古原煤加工转化中有约50%用于火力发电，约20%用于煤化工产品生产。截至目前，内蒙古产业面临“低端过剩，高端短缺”的结构性矛盾，转型代价高，推动碳排放双控制度困难重重。

（三）发电结构面临大幅度调整，供电稳定性受到冲击

内蒙古目前的能源供给仍以煤炭为主。随着经济社会的发展，能源的消耗持续增长，能源供给压力持续增加。受“双碳”目标约束，新增能源需求将主要依靠新能源来实现，但就内蒙古而言，多元清洁能源供应体系建设是一个庞大的系统工程。在发展清洁电力的同时，煤电将逐步退出，煤电机组将由供电的主体性电源，向调峰调频电源转变。2023年底内蒙古煤电装机占总装机量的比重为55.1%，全国煤电装机量占总装机容量的比重为39.9%，内蒙古高于全国平均水平15.2个百分点。依靠煤电调峰涉及基建设计、优化运行以及一系列的基础技术研究，每台机组的情况和处理方式存在差异。因此，煤电改造“一型一策”，难以简单复制，机组改造升级流程慢于预期。

（四）碳中和技术储备不足、碳排放权交易机制尚未成熟

当前，内蒙古部分传统技术的投入还未达到其投资回报期，放弃前期投资转换到碳中和技术研发应用将承受一定的经济损失。内蒙古技术储备不充足具体表现在以下方面：首先，终端用能的清洁替代面临清洁能源发电负荷不稳定、新能源补贴缺口持续扩大等问题。其次，绿色氢能技术方面，电解水制氢的成本较高，并且氢能储备和运输的安全性要求高，相关技术问题制约了氢能发展。最后，国内CCUS减碳技术发展尚处于起步阶段，大多为企业自发投资建设，捕集成本正处于高位，其发展离不开资金的支持，BECCS技术规模化欠缺制约了当前发展。目前我国的碳交易市场仍然处于发展初期，内蒙古全国碳市场第一个履约周期配额履约率为90.1%，低于全国平均水平9.4个百分点，同时存在６月份集中交易的现象，表明控排机构参与碳市场交易主要以完成履约为目的，碳排放管理的自主性不高，市场整体活跃度低、企业参与度低。

三、内蒙古推动能耗双控转向碳排放双控的思考与建议

（一）落实碳排放双控制度，短板在碳排放总量控制上，要攻克统计数据和计测技术两个方面的难题

目前，内蒙古的碳排放统计核算基础较为薄弱，需进一步巩固。夯实碳排放核算和统计数据基础。加强碳排放基础统计，组建各级碳排放统计核算工作组，将碳排放基础统计指标纳入各级政府统计指标体系；以试点的方式，推进不同场景下碳排放统计核算方法的对比研究，确立行业、项目、产品、区域等每个层面最科学合理的碳排放统计核算方法；探索旗区县能源平衡表编制工作，开展各盟市及各旗区县碳排放核算；扩大能源、工业、交通、农业等领域统计调查范围，强化新能源产品统计。建立常态化的温室气体清单编制机制，加快数据收集统计系统和数据管理平台的建设，加快实现实时掌握电力、钢铁、化工等重点行业碳排放数据。加快大数据等新兴技术在碳排放统计核算领域的应用，推动碳排放智能监测，加强企业碳排放报告和核查数据质量监督管理，全方位提升碳排放数据质量。加强碳排放监测预警能力。结合节能降碳目标任务、产业结构和能源结构、重大项目布局、节能降碳潜力空间等情况，编制用能和碳预算管理方案，并逐步过渡到碳预算管理体系。鼓励电力、水泥、钢铁等重点行业内有条件企业开展能源和工业过程集中排放监测先行先试。分层级做好重点用能单位能源消费总量和碳排放总量的动态监测，动态统计用能单位能源消费总量、能耗强度、碳排放总量、碳排放强度，确保各过程中基础数据全面、扎实。

（二）落实碳排放双控制度，难点在于调整能源结构、产业结构、交通运输结构等，要实现减污降碳协同治理

首先，促进能源生产和消费结构的优化与转型。要严控煤炭消费增长，收紧煤电项目审批，淘汰、限制落后产能和生产工艺，推动产业向高端化和精细化发展，坚持从自治区实际出发推进煤炭清洁高效利用。在此基础上，发挥内蒙古的资源、地理优势，大力发展风电、光伏等清洁能源，逐渐实现清洁可再生能源对煤炭等化石能源的有序替代，从而推动内蒙古绿色转型发展。其次，推动产业体系的升级与重塑。碳排放除了受到能源消费总量和结构的影响，还与产业结构密切相关，尤其是随着能源低碳转型进程的深入推进，能源消费与碳排放量相关性逐步减弱。因此，内蒙古要积极发展新能源装备制造业，加快新能源产业关键材料、装备及零部件等全产业链发展，以扭转新能源产业单一发电卖电局面，将新能源资源优势转化为高质量发展优势，推动产业结构转型升级。另外，推动工业领域绿色低碳技术革新。加快火电、化工等行业零碳排放试点示范建设，探索绿氢制取、绿氢与二氧化碳利用转化等耦合技术研究，以及碳捕集利用与封存技术的集群化和产业化。最后，深化绿色低碳智慧交通建设。探索替代燃料和新能源技术在交通运输行业应用，支持数字化基础设施建设，提高交通领域电气化和智能化水平。

（三）落实碳排放双控制度，关键点是有序衔接行业和盟市两个维度

行业碳排放总量控制战略的实施过程，应充分认识行业间的碳排放转移关系找出能够实现严格可控的碳减排控制行业，并根据行业的碳排放特征进行分类控制。加强对碳排放转移源头行业的减排控制，有效利用行业间碳排放转移网络个体结构、行业群结构特征，充分发挥各行业群的联动效应，形成以点带面、从局部转向整体的减排思路，促进整个行业系统的低碳发展。盟市维度重点考虑双控指标从自治区到各盟市的逐层分解。可根据各盟市经济发展水平、低碳能源利用、转型战略等方面的特点，研究确定碳排放总量控制目标的行业分解机制，设定重点行业的碳减排目标，倒逼这些行业优化产业结构、提高能源利用效率和清洁能源使用比例、加快节能技术改造、调整产品结构。同时，要完善碳排放总量控制目标管理的法规及制度性文件，并建立相应的责任考核和评估体系，强化主管部门的管控意识和职责，逐步形成以碳排放总量控制为核心的碳排放管理体系。

（四）统筹融合能耗双控和碳排放双控联动管理机制

节能作为当前降碳的最主要抓手，能耗双控是实现“双碳”目标的关键支撑和重要举措，在碳排放双控制度出台后的较长一段时间内仍将发挥重要作用。要统筹好能耗双控和碳排放双控，以能耗双控制度为基础，分阶段稳步推进能耗双控向碳排放双控转变，建立能耗双控和碳排放双控联动协调管理机制，能耗达峰后以碳排放双控为主，能耗双控为辅。具体到实践层面，把用能预算管理与碳排放预算管理打通、融合，形成一体化的管理模式。通过对企业用能及碳排放测算和预算，产生基于企业发展的能源保障策略与碳排放措施，从而建立用能及碳排放预算管理一体化模式。基于企业上一个周期各项数据来研判未来一个周期的数据，并确立管理策略和管理措施。围绕预算目标、实行年度为时间单位的统计对标和反馈调整的动态管理，从而有力有效将能耗与碳排放融合管理。

（五）推动生态文明建设向减碳、碳汇功能转变

一方面，加强生态文明建设的系统治理、协同治理。从源头管控、过程优化、末端治理、废物循环4个环节发力，逐步实现能源消费与污染物排放的节能减污降碳协同治理，例如污染物排放管控不应再一味追求污染物排放绝对量的降低，而应转向以碳排放量最低为约束目标的减污降碳的协同。另一方面，推动生态建设由绿化功能向碳汇系统建设转变。相对于绿化功能，碳汇系统确定了基线，对绿化活动过程中吸收的二氧化碳，从而减少的大气中温室气体浓度记录下来，形成产权明晰的碳汇，可以用于交易。通过提高全社会对生态碳汇重要性的认识、积极发展碳汇交易市场、完善减排固碳增汇基础体系和技术研发、加强减排固碳增汇的资金支持等方式推动碳汇系统建设，更好实现低碳绿色发展。

（作者单位： 内蒙古社会科学院经济研究所）

责任编辑：张莉莉