美西方对俄罗斯新一轮金融制裁的影响对我国构建防范体系的启示及建议

摘 要：6月以来，美欧等西方国家纷纷宣布新一轮对俄罗斯金融制裁措施，新一轮制裁措施将对俄罗斯开展国际贸易和金融活动造成更大困难。美西方意图通过新一轮制裁全面限制俄罗斯绕道他国金融机构进入国际金融体系。俄罗斯应对美西方金融制裁对我国存在诸多启示和借鉴。应未雨绸缪、多措并举，着力降低极端情景下受美西方制裁的风险。

关键词：俄乌冲突 金融制裁 人民币国际化

俄乌冲突以来，美西方已经对俄罗斯实施了多轮经济制裁，其中对俄罗斯金融制裁措施包括以下方面：冻结俄罗斯个人和实体的海外资产，限制与俄罗斯之间的证券和外汇交易，将俄罗斯银行排除出全球最大的国际资金清算系统SWIFT以切断其在跨境支付中用于传输金融数据的“信息流”，停止欧美国际金融机构对俄罗斯部分行业实体提供投融资服务。金融制裁直接导致俄罗斯的外汇、信贷、证券等金融市场出现剧烈波动，破坏了俄罗斯金融体系，严重影响了俄罗斯银行及非金融机构的正常运行。随后，俄罗斯也推出了一系列反制裁措施，取得了一定的成效，稳定了卢布汇率和证券市值，降低了俄罗斯国内通货膨胀率。但是也要看到，上述反制措施在减轻金融制裁对俄罗斯金融市场的长期影响方面作用依然有限。俄乌冲突暴发两年多来，卢布汇率再度走弱，企业债务违约事件增多，股票市值仍未回到制裁前水平。

近期，美欧等西方国家纷纷宣布对俄罗斯实施新一轮制裁，这标志着对俄罗斯真正的全面经济制裁的开始。本轮经济制裁以金融制裁为核心，主要措施包括将被冻结俄罗斯主权资产收益用作对乌克兰援助资金，对俄罗斯构建的国际支付结算替代通道进行限制，对支持俄罗斯的外国金融机构给予新的次级制裁。我国应提前研判极端情景下美西方可能对我国采取的金融制裁措施及影响，构建全方位应对美西方金融制裁的组合拳和工具箱，优化海外资产配置，减少被制裁损失，推动替代跨境支付系统建设并扩大人民币使用范围，强化与欧洲利益绑定，降低被美欧等西方国家战略合围风险。

一、美西方对俄罗斯实施新一轮金融制裁及对我国影响

（一）新一轮金融制裁主要举措

一是将俄罗斯被冻结资产收益用于对乌克兰军事援助。近期，在冻结俄罗斯约2600亿欧元境外资产基础上，欧盟强行将14亿欧元资产收益支持乌克兰，其中90%通过欧洲和平基金框架对乌克兰军事援助。此前，七国集团（G7）宣布在2024年底前向乌克兰贷款500亿美元，该贷款同样不由G7直接出资，而是以俄罗斯冻结资产收益偿付。二是试图完全切断俄罗斯跨境支付替代性通道。为应对上一轮美西方的金融制裁，俄罗斯自主打造了金融信息传输系统（SPFS）作为SWIFT的替代方案。新一轮制裁中，欧盟明确在俄罗斯境外运营欧盟实体禁止连接金融信息传输系统（SPFS）或其他类似专业金融信息服务，且欧盟运营商被禁止在俄罗斯境外使用SPFS列单企业进行交易。三是对亲俄金融机构实施次级制裁。针对俄罗斯通过第三方绕过美制裁情况，近期美财政部宣布将制裁范围扩大至与前期制裁对象发生相关交易或提供任何服务的第三国金融机构。此外，欧盟也开始禁止企业与支持俄罗斯国防工业的金融机构和加密资产服务提供商进行交易。

（二）新一轮金融制裁主要特点

一是对上一轮制裁的“查缺补漏”。美西方本轮制裁主要针对俄罗斯过去采取的建立替代支付系统、通过邻国资金中转等反制裁措施“查缺补漏”，意图进一步切断俄罗斯大型银行和企业通过替代支付系统或绕道邻国完成跨境支付和金融交易的渠道，并大幅限制这些主体进行涉及其他货币相关交易的便利性，以全面切断俄罗斯获取国际现金流的能力。二是对上一轮制裁的“拓展延伸”。在新一轮制裁中，美西方通过扩大次级制裁涉及的领域范围，成功迫使部分第三国金融机构退出俄罗斯替代支付系统，并显著提升了其吸纳新成员的难度，形成了实质上的支付系统“二选一”，令俄罗斯跨境支付雪上加霜。三是对上一轮制裁的“层层加码”。上一轮制裁美西方仅仅是冻结俄罗斯海外存量金融资产，而新一轮制裁则进一步将俄罗斯存量资产的收益用于对乌克兰军事援助以打击俄罗斯军事力量。为将被冻结俄罗斯主权资产收益用作对乌克兰援助资金达成相关协议，欧盟甚至利用法律漏洞违背了其全体一致原则绕开了持反对意见的匈牙利。

（三）制裁对我国潜在影响喜忧参半

一方面，人民币国际化步伐随制裁升级而加速。新一轮制裁之下，莫斯科证券交易所被迫暂停了美元、欧元和港元交易，但这也推动人民币成为俄罗斯对外结算的主要货币。人民币在莫斯科证券交易所的交易量已达到创纪录水平，其在俄罗斯外汇市场中的占比由5月的53.6%上升至7月的99.6%。目前，人民币已成为中俄双边贸易中的主要结算货币，人民币资产在俄罗斯央行外汇储备和主权财富基金中也占有相当比例，预计到2024年底，人民币在俄罗斯外币储蓄中的份额将超过45%。另一方面，次级制裁对列单企业造成很大影响。在美国财政部公布的最新被特别指认国民和被禁阻者名单（SDN）中，含有多家俄罗斯银行中国分支机构。这类金融机构是前期我国对俄罗斯贸易的重要结算渠道，其遭受制裁势必增加中俄贸易的交易成本。同时，我国银行也是SPFS支付系统的用户，将受到扩大次级制裁的影响。此外，随着美西方将更多中国企业列入制裁名单实行有罪推定，将对企业正常生产经营造成冲击。

二、俄罗斯应对美西方金融制裁措施对我国启示

在新一轮制裁中，欧美依然坚持采取多边主义或国际伙伴关系的联合制裁行动以提升对俄罗斯制裁效率，同时充分推动其掌控的全球金融公共产品武器化，逼迫与俄罗斯存在经贸关系的国家采取“二选一”策略，逐步扩大关联制裁的覆盖范围。从俄罗斯的应对策略看，其积极强化与新兴经济体及友好国家的协调合作，不断利用经济相互依存及非对称关系进行反制，这些都对我国应对美西方可能对我国采取的金融制裁存在启示和借鉴意义。此外，我国仍需防范美西方制定没收敌对国家海外资产的法律框架，并积极推动金融机构全球布局分散化。

（一）谨防美西方制定没收敌对国家海外资产法律框架

由于法律依据不足，西方国家在没收俄罗斯海外资产上仍存在分歧，这也是其仅使用俄罗斯冻结资产收益对乌克兰军事援助的重要原因。但在近期新一届欧洲议会第一次全体会议上，多数议员已对制定法律制度以没收欧盟冻结的俄罗斯资产表示了赞成。尽管俄罗斯外交部表示，如俄罗斯被冻结资产被西方国家没收，将以不归还西方国家在俄罗斯资产予以反制，但考虑到截至2022年底G7国家在俄罗斯资产仅828亿美元，这一对等反制对美西方影响偏小。截至2024年5月，我国外汇储备32320亿美元，其中美国国债7684亿美元。由于西方国家在华资产数额更大，使其完全冻结我国主权资产可能性偏低，但我国仍面临极端情景下被美西方冻结资产的风险。我国宜坚定支持多边主义，防止美西方制定对敌对国家单边制裁的法律框架，提升国际货币体系稳定性。

（二）扩大利益汇合点是打破跨境支付限制的重要手段

在美西方对俄罗斯SPFS等替代系统加以限制，并胁迫第三国金融机构“选边站队”后，俄罗斯跨境支付面临更大挑战。即便排除上述限制，截至2024年6月，美元在全球支付货币中份额仍达47.08%，且全球范围内95%以上的美元最终清算都需要经过纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）完成，这意味着美国凭借对CHIPS的控制，无需SWIFT协助也可达到制裁目的。极端情景下，美国同样可凭借对国际金融基础设施控制，切断我国美元结算渠道。尽管我国人民币跨境支付系统（CIPS）已建立，但在全球支付货币中人民币份额仅为4.61%，目前通过CIPS尚难以完全绕开SWIFT。相较之下，俄罗斯利用欧盟对其天然气高度依赖，强制要求不友好国家购买天然气改用卢布结算，有效增加了卢布需求，也撕开了反制裁突破口。我国宜主动扩大与其他国家利益汇合点，通过推动经济高度相互依赖，为极端情景下推动人民币结算创造必要条件。

（三）金融机构分散布局是缓解次级制裁压力的先手棋

从美国财政部海外资产控制办公室频繁更新被特别指认国民和被禁阻者名单（SDN）的操作看，完全掌握俄罗斯海外金融机构及关联机构的布局情况，不仅需要耗费高昂时间成本，且存在一定技术障碍。俄罗斯在华布局的外贸银行上海、北京和香港分行在6月才被列入SDN，而这类分散布局的金融机构，此前已为俄罗斯降低因制裁带来的经贸损失提供了重要支撑。截至2023年6月，中资银行在71个国家和地区设立了295家一级机构，中资保险机构在17个国家和地区设立了74家分支机构，这些机构同样是我国在极端情景下缓冲制裁风险、争取反制时间的关键依托。我国宜坚持“只做不说”原则，继续推动我国金融机构在全球分散布局，形成我国应对制裁的后备阵地。

三、若干建议

（一）构建全方位应对美西方金融制裁的组合拳和工具箱

构建金融监管部门间的统筹协调机制，共同参与制定全方位的去美元化路线图和具体措施，根据可能遭受的美西方金融制裁的层级和强度制定差别化应预案，提前谋划极端情景下防范和限制资本外流、保障人民币汇率稳定、推动境外上市企业回流的政策工具，提前研究极端情景下针对美西方对我国采取对俄罗斯类似的制裁的反制措施，形成一批差别化贸易限制、市场准入和运营限制、关键产品出口管制等政策储备。

（二）优化海外资产配置，减少被制裁损失

优化中国海外资产的持有主体结构，推动转变中国主权投资者持有美元资产的方式，实现从直接、独立持有向间接、共同持有转变，促进中国主权投资者在美元资产内部配置更加多元化。动态监测外汇资产风险，显著增加对实物资产如黄金和能源、矿产等大宗商品的配置。进一步推进外汇储备投资的国别多元化，优化非美货币的资产配置，扩大与欧元区的货币合作，逐步增加在部分新兴市场和发展中国家的资产配置。

（三）推动替代跨境支付系统建设并扩大人民币使用范围

继续扩大CIPS境外直接参与者的规模，提高在跨境支付体系中应用的比重，继续完善报文系统的建设，不断升级标准收发器功能，摆脱跨境人民币清算整个链路对SWIFT的依赖。建立适用法定数字人民币的金融基础设施系统，发展基于数字资产交易的跨境贸易支付，深化多边央行数字货币桥项目的研究与试验。积极倡导、创建以数字货币为基础的国际货币治理机制，加快区域数字金融监管协作体系建设，加强数字金融领域国际合作，及时防范数字资产、数字系统、数字货币、金融服务等被制裁的风险。提升人民币国际支付结算便利化程度，推动建立人民币国际大宗商品交易定价机制，以周边地区为重点提升人民币在贸易、投资和储备中的使用范围和占比，支持我国大型商业银行在共建国家设立分行和支行，开发人民币资金交易类产品及衍生产品，加强“一带一路”共建国家人民币离岸中心建设，发展人民币离岸市场。

（四）强化与欧洲利益绑定，降低被战略合围风险

本次对俄罗斯金融制裁的最大特征就是美欧对俄罗斯联手制裁。考虑到欧洲在乌克兰和中国台湾地区的战略利益并不在一个层面上，同时我国是全球第二大消费市场和全球第一货物贸易大国，极端情景下欧洲未必会跟随美国对我国实施金融极限制裁。因此，我国应深化与欧洲的利益绑定，加深欧盟对我国经济依赖程度。应推动深化与欧洲各国在汽车制造、新能源、化工和生物医药等领域的产业链供应链合作，继续扩大对欧洲免签国家范围，扩大银行保险领域外资金融机构准入，拓展参与国内债券市场业务范围，深入实施合格境外有限合伙人境内投资试点，吸引更多欧洲金融机构和投资者扩大对华投资规模。

参考文献：

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[3] 解运亮等.美西方制裁俄罗斯的复盘及启示[R]. 信达证券研究报告， 2024，（6）.

[4] 张明.中国海外资产配置：特征事实、问题挑战与应对策略[J]. 国际金融， 2023（7）：48-56.

（作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）

责任编辑：张莉莉