国际航运温室气体减排全球规制的法律争议与中国方案

[摘 要]国际航运温室气体减排是全球气候治理的重要部分，为了有效规制国际航运产生的温室气体排放，国际海事组织正在制定具有全球约束力的国际航运温室气体减排法律机制。然而，国际社会对“共同但有区别的责任”原则在国际航运温室气体减排中的适用问题仍存在争议，各国在减排措施的具体设计上也存在很大差异，欧盟对国际航运碳排放的单边规制，使建立全球多边体系进一步复杂化。为推动国际航运温室气体减排的全球规制，化解相关争议势在必行。因此，在国际航运温室气体减排多边谈判中，中国应维护国际海事组织的统筹地位，坚定倡导国际航运温室气体减排规则的多边主义立法方向，完善中国方案，推动构建公平公正、合作共赢的国际航运温室气体减排法律机制。

[关键词]国际航运；温室气体减排；法律争议；中国方案

[中图分类号]D996.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2024）04-0084-11

Legal disputes over the global regulation of greenhouse gas emission reduction in international shipping and China’s solution

LI Hao-mei，HUANG Hui

（Law School，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：Mitigating greenhouse gas emissions from international shipping constitutes a crucial aspect of global climate governance. To effectively govern these emissions，the International Maritime Organization （IMO） is currently in the process of devising a globally binding legal framework specifically tailored for greenhouse gas reduction in international shipping. However，the international community remains divided on the application of the principle of“common but differentiated responsibilities”within the realm of greenhouse gas reduction in international shipping. Additionally，there exist significant disparities among nations regarding the specific design of emission reduction measures. The unilateral implementation of a carbon emissions trading system for certain international shipping routes by the European Union has further complicated the establishment of a comprehensive multilateral regulatory system. To facilitate global regulation of greenhouse gas emissions from international shipping，it is imperative to resolve these pertinent disputes. Therefore，during multilateral negotiations on greenhouse gas reduction in international shipping，China should uphold the coordinating role of the IMO，steadfastly advocate for multilateralism in international shipping greenhouse gas reduction rules，improve China’s proposal and promote the establishment of a fair，equitable，and mutually beneficial legal mechanism for reducing greenhouse gas emissions in international shipping.

Key words：international shipping；greenhouse gas emission reduction；legal disputes；China’s solution

一、引言

气候变化是国际社会面临的共同挑战，全球温室气体减排进程和国家行动不断推进。根据国际海事组织（International Maritime Organization，以下简称IMO）的报告显示，2018年全球航运排放量为10.76亿吨二氧化碳，占全球人类活动排放量的2.89%，且预测显示，到2050年航运排放量可能增加到2008年排放量的130%[1]。

作为联合国主管国际航运的专门组织，IMO近年来持续推进国际航运温室气体减排工作，先后制定了两轮国际航运温室气体减排战略，确定了减排中长期目标，并且通过修订《国际防止船舶造成污染公约》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，以下简称MARPOL公约）相关规则，对船舶碳排放和操作提出了新的强制要求。当前，各国正在IMO框架下就国际航运温室气体减排的全球规制进行多边谈判，但因利益诉求不同，各方的立场和主张存在较大分歧。其中，发达国家与发展中国家就适用“共同但有区别的责任”（Common But Differentiated Responsibilities，以下简称CBDR）原则还是“平等减排原则”存在争议。此外，不同利益集团提出了多种减排措施或方案，欧盟与小岛屿国家希望通过制定严格的措施达到高雄心的减排效果，而中国、巴西等发展中国家则主张采取循序渐进的平稳方案。在多边谈判之外，欧盟单方面宣布自2024年起将涉欧盟的国际航运纳入其区域碳排放交易体系，意图在实现自身减排目标的同时，倒逼全球多边规制的进程。

由于国际航运碳减排的规则制定不但会引发航运业的重大变革，还会影响各国在国际经济体系中的利益分配，IMO框架下的国际航运温室气体减排全球规制谈判成为各国争夺碳减排制度话语权的前沿阵地。中国是航运大国和贸易大国，国际航运温室气体减排的全球规制方案将对中国的经济安全和发展利益产生重大影响。因此，把握国际航运温室气体减排规制形势、争议及走向，研究提出中国的立场与方案，具有重要的现实意义和社会价值。

目前，中国学者的相关研究主要涉及国际航运温室气体减排的适用原则、责任分配以及中国国内机制构建三个方面。在国际航运温室气体减排的适用原则方面，有的学者探讨了适用CBDR原则的正当性[2]及可能产生的方便旗船问题[3]，有的探讨了海运减排法律机制的协同性[4]。在国际航运温室气体减排的责任分配上，有学者主张应在国际合作原则指引下按照利益攸关者规则进行责任分配[5]。在国际航运温室气体减排的国内机制构建方面，有学者梳理了船舶温室气体减排国际立法的发展动向[6]，提出中国航运实现碳中和的路径建议[7]，并专门探讨了中国海运碳排放市场机制的构建[8]。但总体上看，既有研究缺少对国际航运温室气体减排多边机制构建的法律障碍及其破解的系统论述。因此，本文在梳理IMO框架下国际航运温室气体减排全球规制进展的基础上，对全球规制中存在的核心法律争议进行深入剖析，并从化解相关争议、维护中国合法权益的角度论述中国主张和中国方案，以期为推动构建公平合理的国际航运温室气体减排法律机制提供参考。

二、国际航运温室气体减排的全球规制进展

1992年《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称UNFCCC）、《京都议定书》以及《巴黎协定》是国际社会处理全球气候变化问题的核心法律文件。《京都议定书》是最早提及航运温室气体排放问题的国际条约，《京都议定书》第2.2条规定：“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放。”此条款为IMO主导全球范围内的航运温室气体减排规制提供了明确的法律依据。从1998年起，IMO开始关注国际航运减排问题，随后几届IMO海洋环境保护委员会（Maritime Environment Protection Committee，以下简称MEPC）持续围绕国际航运温室气体减排技术和方法展开讨论[2]。经过多年发展，IMO不仅从宏观层面制定了船舶温室气体减排的战略文件，提出国际航运碳减排的愿景目标，而且通过修订MARPOL公约加强了对船舶温室气体减排的技术性要求，并在磋商制定中长期，包括市场措施在内的一揽子措施，构建国际航运温室气体减排的法律机制。

（一）IMO关于船舶温室气体减排的战略

船舶温室气体战略是整个国际航运温室气体减排进程中最有效的产出[9]。2018年4月，MEPC第72次会议通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》（以下简称《初步战略》），力争到2030年将所有船舶碳强度较2008年水平降低40%，旨在与《巴黎协定》中规定的温控目标保持一致，推动国际航运业尽快减排，并在21世纪内实现温室气体零排放。《初步战略》提出的减少国际航运温室气体排放总量的设想，标志着国际航运业首次为应对气候变化制定了温室气体减排目标。为实现这一减排目标，《初步战略》还提出了相应的短期、中期和长期措施①[10]。

2023年7月，在MEPC第80次会议上，IMO通过了更新版的《IMO船舶温室气体减排战略》，设定了更具体、更具雄心的减排目标，提出航运业要在2030年实现温室气体排放总量与2008年相比减排20%、到2040年实现温室气体排放总量与2008年相比减排70%，并在2050年前后实现净零排放[11]。为实现这一减排目标，IMO需要制定一揽子备选措施，促进全球航运业公平、公正地向低碳和零碳的未来转型。备选措施包括技术措施和经济措施。技术措施的核心是设定目标型船用燃料标准，通过逐步降低船用燃料的温室气体强度来减少船舶的燃料消耗及排放；经济措施是以海运温室气体排放定价机制为基础，旨在通过增加船舶使用化石燃料的成本，促进零/近零船舶燃料的创新与使用，减少航运温室气体排放。

（二）MARPOL公约相关规则修订

1973年，IMO通过了历史上第一个综合性防污染公约—MARPOL公约，此公约是防止船舶因运营或以外原因造成海洋环境污染的主要国际公约。1997年，IMO修订了MARPOL公约，增加了“防止船舶造成大气污染规则”作为附则VI，对消耗臭氧层物质、氮氧化物、硫氧化物、挥发性有机化合物、船用焚烧物的排放进行限制。此附则于2005年5月19日生效，IMO的工作范围也从防止和控制船舶造成的海洋水体污染扩大到了船舶造成的大气污染。

2011年7月，MEPC第62次会议通过了MARPOL公约附则VI第四章“船舶能效规则”修正案，增加了针对新船舶的能效设计指数（Energy Efficiency Design Index）和针对现有船舶的船舶能效管理计划（Ship Efficiency Management Plan）的规则，旨在提高船舶的能源效率，减少国际航运的二氧化碳排放量。随后，IMO船舶燃油消耗数据收集机制（IMO Data Collection System for Fuel Oil Consumption of Ships，以下简称IMO DCS）于2018年3月生效，用于监测全球5000吨以上船舶的二氧化碳排放，并通过报告制度减少二氧化碳排放[12]。随后，为了完成《初步战略》设定的工作进度并实现其目标，IMO又引入了船舶能效指数（Energy Efficiency Existing Ship Index）和年度营运碳强度指标（Carbon Intensity Indicator，以下简称CII），旨在从技术和营运两个方面提高现有船舶能效，降低碳强度水平。2021年6月，MEPC第76次会议通过了MARPOL公约附则VI关于降低国际航运碳强度的修正案，明确指出自2023年1月1日起正式实施EEXI和CII[13]。这些措施为实施未来制定的中长期减排措施奠定了规制基础。

三、国际航运温室气体减排全球规制中的法律争议

由于国际航运温室气体减排的规制方案涉及各国切身利益和长远利益，各国争夺规则制定主导权的博弈日趋激烈，当前争议焦点主要体现在适用原则、制度方案以及路线三个方面。发达国家与发展中国家对国际航运温室气体减排应适用CBDR原则还是平等减排原则存在严重分歧，在此基础上，各国针对减排措施提出了不同的规划方案。在多边框架之外，欧盟单方面将涉欧盟的国际航运纳入其区域性的碳排放交易体系的做法，也给国际航运温室气体减排全球规制进程带来了消极影响。因此，推动构建国际航运温室气体减排全球规制方案，需要对上述争议进行探讨，并寻求解决之策。

（一）适用原则之争

CBDR原则于1992年在UNFCCC中正式确立，其第3.1条规定：“各缔约国应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响。”CBDR原则是针对当今世界国家之间经济发展不平衡的现实状况，以及温室气体排放历史责任的差异而提出的，且一直是全球环境治理的重要原则与国际气候治理体系的基石。《京都议定书》第2.2条明确要求其附件一的成员方（发达国家）应通过国际组织作出努力，减少国际航运的温室气体排放，而对发展中国家并未做出此种要求。《巴黎协定》在序言中再次强调了CBDR原则在气候治理中的地位：“为实现UNFCCC的目标，应遵循UNFCCC的各项原则，包括公平原则以及共同但有区别的责任和各自能力原则，同时要根据不同的国情……还要认识到发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。”此外，《巴黎协定》要求发达经济体继续提出绝对量减排目标，并鼓励发展中国家根据自身国情逐步向碳减排绝对量指标或相对限排目标迈进[14]。由于UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》为温室气体减排设定了基础原则和法律框架，理应作为IMO讨论国际航运温室气体减排的立法基础。

在IMO的谈判中，发达国家与发展中国家未能就“共同但有区别责任”原则的适用达成一致。一方面，发展中国家认为国际航运业任何温室气体减排的方案应与《京都议定书》无缝衔接，并遵循CBDR原则[15]。在其看来，在国际航运中不采用CBDR原则可能会产生一个在“无区别”模式下部门减排的先例和对发展中国家的强制减排[16]。发达国家的工业化进程已经完成，而发展中国家正处于工业化阶段，以牺牲发展中国家的基本生存和发展为代价来满足发达国家的奢侈排放是不公平的。而且，发达国家资金实力远强于发展中国家，技术水平也远高于发展中国家，由其承担较多的减排义务，既容易实现，也比较公平[17]。此外，强调在坚持共同责任时不应忽视“有区别的责任”，并非否定发展中国家的环境责任。另一方面，发达国家认为，发展中国家正处于经济发展快速上升期，其温室气体排放量并不少，仅对发达国家提出减排要求并不能缓解气候危机，发展中国家也应为温室气体减排承担责任，而不应受到优待。他们提出，全球1/3的商船悬挂的是非《京都议定书》附件一中所列的发展中国家的国旗，如果任何减排措施只适用于附件一国家，那么减排措施将变得毫无意义[18]。此外，发达国家还主张IMO与联合国气候变化大会没有直接的隶属关系，IMO的谈判具有相对独立性[19]，出台的文件不应受UNFCCC的约束。

在发达国家的推动下，MEPC第57次会议通过了在国际航运温室气体减排领域适用“平等减排原则”的相关决议。此原则要求IMO有关航运减排的法律规制应有约束地、平等地适用于所有船旗国。在这一问题上，中国、印度、巴西等国家提出了保留意见，认为平等减排原则忽略了UNFCCC及其《京都议定书》中强调的发展中国家应当承担的区别责任[20]。尽管如此，各国在MEPC第62次会议上通过的对MARPOL公约附则VI第四部分“船舶能效规则”修正案，被强制适用于所有国家。实际上，此修正案从技术层面突破了CBDR原则[6]，体现了IMO适用平等减排原则的决心。

国际航运温室气体减排能否克服获取低碳和零碳海运燃料的难题，确保所有国家都有能力向低碳和零碳的未来转型、过渡，很大程度上取决于CBDR原则与平等减排原则之间的协调[8]。尽管平等减排原则在技术上更可行，但是忽略了发达国家对温室气体排放的历史责任，会给发展中国家的航运业带来额外的不公平负担[21]。因此，现阶段急需完成CBDR原则在国际航运温室气体减排领域适用的应然性和可行性研究，以期在发达国家和欠发达国家间找到利益平衡点，有效地推动航运减排工作的实施[3]。

（二）制度方案之争

气候谈判的实质是各国为抢夺低碳经济控制权展开的博弈，涉及世界各国的切身利益[22]。当前温室气体减排多边谈判进入以实体规则制定为核心的攻坚阶段，并因利益的多样性和复杂性，国际海事组织174个会员国和3个准会员国分化成了不同的利益集团，提出了符合各自利益的温室气体减排方案。各方案均包含技术措施和经济措施，其中经济措施差异较大，各方立场分歧明显。

1.征税机制类方案

征税机制类方案的支持者主要是欧盟和小岛屿国家。气候变化引发的海平面上升对小岛屿国家具有毁灭性的影响，这些国家在应对气候变化问题时立场激进。欧盟拥有先进的技术和充足的资金，在全球气候治理领域一直扮演“先行者”与“领导者”的角色，在航运业脱碳这一气候治理子领域的表现同样如此[23]。因此，欧盟的提案和马绍尔群岛等小岛屿国家的提案均主张制定严格的减排措施，尤其是主张对船舶温室气体排放进行统一征税。在技术措施方面，欧盟主张通过制定温室气体燃料标准（GHG Fuel Standard）严格控制船舶的温室气体强度（GHG Fuel Intensity，以下简称GFI），并对船舶全生命周期①（Well-to-Wake，以下简称WtW）的GFI做强制性规制。此外，作为技术措施的一部分，欧盟方案还为船舶提供了灵活合规机制（Flexibility Compliance Mechanism，以下简称FCM）。但马绍尔群岛等小岛屿国家反对引入类似机制，认为FCM会增加措施的复杂性[24]。与缴款和奖励机制类方案相比，征税机制类方案的优势主要体现在对船舶温室气体排放成本核算的管理最为简单，行政负担较低，而其弊端在于单纯强调减排要求，对广大发展中国家的发展权重视不足。

2.缴款与奖励机制类方案

日本是缴款与奖励机制类方案的主要支持者。在技术措施上，日本支持采用欧盟提出的GFS，但又认为其中的FCM存在缺陷[25]。经济措施方面，日本提出“收费退费机制”（Feebate Mechanism），要求船舶根据其温室气体排放量向零排放航运基金（Zero Emission Shipping Fund）缴款，同时对使用符合条件的零/近零排放燃料的船舶进行奖励。其主要理由是，现阶段的技术成熟度和燃料生产能力有限，零排放燃料和技术的成本仍然很高，如果在现阶段引入严格的碳定价，不但会提高使用传统燃料的成本，还会破坏国际航运的可持续发展；当务之急是需要通过为先行者提供激励，拉动零碳燃料的需求[26]。

3.缴款与奖励结合的基础上引入灵活性合规机制类方案

以中国、阿根廷、巴西为代表的新兴发展中国家主张采取循序渐进的平稳减排规制方案，反对强制性普遍征税，支持采用缴款与奖励相结合的机制，以最大限度地减少可能对发展中国家造成的负面影响。理由是，税收作为一种主要功能是筹集资金的经济工具，并不一定能有效地减少排放；而且，通过征税实现减少船舶温室气体排放的目的，还能帮助发达国家利用航运业和IMO规避其应当承担的气候融资责任[27]。因此，上述国家联合提出了“国际海运可持续资助与奖励机制”方案（International Maritime Sustainability Funding and Reward，以下简称IMSFamp;R）。在技术措施上，此机制支持利用IMO现有的能耗收集机制、碳强度指标等技术手段，结合船舶的运载能力和实际航程，设定船舶的二氧化碳排放上/下限基准水平。在经济措施上，此方案要求二氧化碳实际排放量高于上限基准水平的船舶缴款，并对二氧化碳排放量低于下限基准水平的船舶进行奖励[28]。

之后，为了弥合不同方案之间的分歧，中国在IMSFamp;R机制的基础上纳入其他提案中兼容的技术要素和经济要素，进一步提出“国际海运可持续燃料和基金机制”（International Maritime Sustainable Fuels and Fund，以下简称IMSFamp;F）方案。在技术措施上，IMSFamp;F机制以GFI取代CII为船舶燃料设定标准，对船舶船端（tank-to-Wake，以下简称TtW）排放的GFI做量化要求，而对上船前（Well-to-tank，以下简称WtT）的GFI则不做强制性规定，同时引入一个可持续性框架，以整体评估船用燃料是否是可持续燃料[29]。同时，IMSFamp;F机制为航运业设定了一个年度温室气体燃料强度目标，以此评估船舶是否合规[30]。此外，按照IMSFamp;F机制的规定，不合规船舶可以通过参与此方案提供的灵活合规方法来实现合规，合规船舶则可以向可持续航运基金（Sustainable Shipping Fund，以下简称SSF）申请奖励。因此，与要求对船舶全生命周期的GFI做强制性规制的欧盟方案相比，IMSFamp;F机制给予了发展中国家适应减排的缓冲时间，改革步伐更加平稳；与日本的收费退费机制相比，IMSFamp;F机制中加入的灵活合规方法更有利于激励船舶减排。

目前，各类方案在技术措施上的争议主要在于碳足迹的计算方式是采用WtW还是TtW，以及是否要在燃料标准的基础上引入FCM。此外，还存在观念上的冲突。譬如有些方案认为目标型燃料标准的FCM是技术措施的一部分[31]，有些则认为FCM属于经济措施[30]。关于经济措施上的争议，主要在于是采用征税还是缴款与奖励机制。然而，国际航运温室气体减排不仅是海洋环境治理问题，更是一个世界利益博弈和分配的问题[32]。因此，最终制度方案的制定，需要协调不同国家之间的利益诉求。

（三）单边主义与多边主义之争

尽管IMO国际航运温室气体减排的全球规制进程在不断推进，但欧盟认为IMO顾虑太多，IMO对船舶温室气体减排问题的现有规制不足以实现《巴黎协定》确定的目标。因此，欧盟于2023年出台2023/959号指令，决定从2024年1月起将航运业纳入欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions Trading System），并通过了碳排放交易指令的修正案。指令规定，对从欧盟管辖港口出发至欧盟管辖港口的航次、在欧盟管辖港口停泊和航行的船舶，进行100%的碳排放量监管；对从欧盟管辖港口出发至非欧盟管辖港口的航次、从非欧盟管辖港口出发至欧盟管辖港口的航次，进行50%的碳排放量监管，并要求船舶为其碳排放缴纳碳配额（European Union Allowance，以下简称EUA），每排放一吨二氧化碳，需要缴纳一个EUA，即需要支付约100美元[33]。欧盟单边措施的出台受到多方批评和质疑。IMO前秘书长林基泽（Kitack Lim）表示，将航运业纳入欧盟碳排放交易体系会严重影响IMO处理国际航运温室气体减排的公正性，破坏全球层面的努力[34]；亚洲船东协会同样认为此举会阻碍国际航运温室气体减排的规制进程[35]。

欧盟这一单边措施不仅会损害多边谈判的进展，还会引发一连串负面后果。首先，欧盟单边措施的生效，会直接削弱IMO在管理全球航运温室气体减排方面的权威性，打击多边谈判中各方间的互信，以及合力应对共同挑战的信心。IMO作为《京都议定书》授权的国际航运温室气体减排的规制主体，任何关于此议题的规则制定都应在其框架下进行磋商、讨论。IMO近年来一直致力于推进国际航运温室气体减排，其所采取的碳强度技术规则实施后已初见成效，但欧盟区域性减排机制可能导致的单边主义扩大化[36]、碳泄漏[37]等问题，会影响IMO相关措施的有效实施，阻碍IMO多边进程的推进。其次，如果欧盟航运碳排放交易体系与其他国家、地区或IMO未来的航运碳减排经济措施重叠实施，也可能会出现排放量重复计算的情况[38]，导致对同一艘船舶双重征费、缴款的情形。再次，欧盟对船舶温室气体排放数据的收集是通过引入欧盟监测、报告和核实（Monitoring，Reporting，and Verification）机制来实现。此机制要求欧盟碳排放交易体系所涵盖的航运公司，必须有一个经批准的监测计划用以监测和报告船舶温室气体排放量，而IMO则是通过IMO DCS监测全球船舶的二氧化碳排放。这两种监测和报告排放的系统并存会在规制国际航行船舶排放量方面造成冲突[39]。最后，欧盟单边措施的实施还将扩大发展中国家与发达国家在航运减排方面的能力差距，加深发展中国家的减排困境。亚洲船东协会主席卡梅丽塔·哈托托（Carmelita Hartoto）认为，非欧盟船舶挂靠欧盟港口所需购买的碳配额产生的资金会给欧盟国家产生巨大的收益，因而质疑这一体系的公平性[40]。一方面，数据显示，希腊和西班牙每年预计从欧盟航运公司的碳配额资金中获得超过10亿欧元的收入[41]，但这些资金是否会被真正用于投资支持航运减排工作，尚未可知。另一方面，船舶温室气体排放量的减少主要依赖于低碳燃料的使用和造船技术的升级。对于发展中国家而言，因缺少先进技术和充足的资金投入，相比发达国家需要投入更多资源才能满足合规要求，这就会导致马太效应的恶性循环。事实上，欧盟看似非歧视的碳排放交易体系带来的负面影响很大程度会落在发展中国家身上。

欧盟航运碳排放交易体系自2024年实施以来，实践中也出现了一些问题。首先，规则程序繁杂导致航运公司适应缓慢。由于航运业的碳配额交易需要通过海事运营商持有账户（Maritime Organization for Healthier Atmosphere，以下简称MOHA）进行，船运公司需要在特定时间内向相关国家行政机关提交申请开设MOHA的信息[42]，并将MOHA存放在联合登记处（the Union Registry）①。根据指令规定，航行于欧盟港口的航运公司应在2025年9月30日交出其在欧盟航运碳排放交易体系中的配额。然而，部分欧盟成员国没有及时将欧盟指令转化为国家立法，导致对船运公司相关交易账户的审批相对缓慢[43]。截至2024年9月，航运公司仅开设约940个MOHA[44]。此外，欧盟配额系统还将使非欧盟航运公司处于较为不利的地位。一方面，欧盟在实施规则和具体执行的指导上进展缓慢，导致非欧盟航运公司需要尽快适应欧盟的配额制度[45]；另一方面，语言障碍会加大亚洲航运公司在短时间内了解和执行欧盟新规的难度[46]，进而引发欧盟和非欧盟航运公司之间的不公平竞争的问题。

其次，减排效果与预期存在较大差距。一方面，为应对碳排放成本上升带来的不利影响，航运公司会寻求航线调整来规避欧盟监管。西班牙交通创新中心（the Center of Innovation and Transport）对连接西班牙在地中海区域贸易的主要集装箱航线进行的研究发现，在欧盟航运碳排放交易体系实施后，为了规避成本，有些航运公司会先把集装箱运到北非港口，然后再将货物运往欧洲。虽然这样可以有效降低此线路的碳排放成本，但却会导致碳泄漏问题[47]。比较此体系实施前后的排放数据，发现目前作为规避航线的中间港口的碳排放量并没有显著增加[48]52-54，这是因为与避开欧盟港口相关的额外成本相比，当前欧盟碳排放交易体系下排放配额的额外成本相对较低[49]。然而，当未来碳配额的价格随着市场波动而上升时，碳泄露的问题将难以避免。另一方面，大型船舶的温室气体减排量低于预期。船舶速度是温室气体排放的主要驱动因素，将速度降低10%可以减少13%的碳排放[50]。从2024年欧盟航运碳排放交易体系实施后的数据来看，小型船舶的平均航速降低了1.92节，从而迅速降低了碳排放量；对于较大的船舶，它们在速度和排放方面的降低幅度较小，有些甚至提高了速度[48]55。这项数据也表明，比起优先考虑在碳减排上下功夫，大型船舶似乎更愿意购买碳配额，这与此体系实施的初衷相背离。

四、国际航运温室气体减排全球规制的中国方案

中国是世界上最大的发展中国家，发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有多卡点瓶颈，譬如科技创新能力还不强、资源要素投入消耗较大、绿色生产生活方式还未完全形成等，应对气候变化还面临不少困难[51]。在此种背景下，中国应深度参与国际航运温室气体减排的多边谈判，维护IMO在国际航运温室气体减排领域的统筹地位，提出切实符合自身利益、能够弥合各方分歧的国际航运温室气体减排方案。

（一）坚持多边主义，积极参与国际航运温室气体减排谈判

中国作为IMO的成员国和A类理事国，高度重视并坚定维护以IMO为核心的国际航运温室气体减排框架。中国始终本着建设性的态度，与其他成员国保持友好合作关系，积极推动IMO以中国方案为基础达成的国际航运温室气体减排初步战略，牵头制定重要减排措施和技术文件，参与开展IMO专项基础研究，并在关键进程中多次发挥引导和桥梁作用，赢得了各成员国的广泛认可[52]。

应对气候变化等全球性挑战，多边主义是良方[53]。欧盟将航运业纳入其碳排放交易体系的举措是在IMO多边机制之外采取的单边主义行动。因此，欧盟应处理好其区域碳排放交易体系与IMO国际航运温室气体减排多边框架之间的关系。欧盟在推行其单边主义行动时，为避免船舶面临双重计算的负担，在2023/959号指令中列入了一项审查条款，规定如果IMO最终通过了一项基于市场的全球措施，欧盟委员会有义务对其碳排放交易体系进行修改审查。IMO也应未雨绸缪，针对单边举措与未来多边措施之间可能产生的规制冲突，做好协调和因应工作，处理好二者之间的适用关系。一方面，IMO可以主动与欧盟进行磋商和沟通，讨论逐步取消欧盟将国际航运纳入其碳排放交易体系的措施，针对欧盟产生的合理顾虑，在多边机制中寻求解决方案；另一方面，IMO可以出台有关措施，通过对已经在欧盟碳排放交易体系中履约的船舶不进行额外征费等措施，防止潜在的双重计算问题。

中国坚决反对欧盟的单边主义做法，维护以IMO为核心的多边规制体系。在MEPC第80次会议上，中国代表团提出，气候变化是世界面临的严峻挑战，需要各国携手应对，中国一直以开放、合作、建设性的态度，推动IMO在协商一致的基础上达成科学、务实、合理的温室气体减排战略[54]。据欧盟统计局数据显示，2023年，中国是欧盟货物进口的最大合作伙伴，也是欧盟货物出口的第三大合作伙伴[55]，欧盟此举将给中国开展国际航运贸易带来较大压力。在2023/959号指令已经生效的背景下，中国应积极寻求破解手段。一方面，可以联合同样反对欧盟单边举措的国家在IMO平台上发声，争取欧盟做出让步或改变；另一方面，在欧盟单边主义行动实施期间，中国也应就此议题积极与欧盟进行谈判磋商，对中国至欧盟水域的航行船舶提供相关优待，尽量减小对中国航运业的影响。

（二）促进公平公正减排，推动CBDR原则落地实施

2022年，中国外交部长王毅在联合国气候变化高级别会议上的致辞中提出，要遵循共同但有区别的责任原则，加快推进《巴黎协定》的温控目标，发达国家要切实兑现承诺，向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，各方都应摒弃单边主义、地缘博弈和绿色壁垒[56]。面对当前国际航运温室气体减排多边谈判中遇到的分歧、困境和阻力，中国应在IMO框架下继续贡献中国智慧和中国方案。

首先，推动IMO出台相关决议，确定CBDR原则的指导地位，推动CBDR原则以及平等减排原则在国际航运温室气体减排领域中的协调适用。CBDR原则是全球气候治理的基石，也是发展中国家参与全球治理和接受全球气候协议的先决条件[57]。各国理应在充分尊重和遵循UNFCCC确定的目标、原则和框架的基础上，推动IMO国际航运温室气体减排谈判。鉴于CBDR原则贯穿于《京都议定书》，而《京都议定书》对IMO的授权也表明CBDR原则应适用于减少国际航运温室气体排放。虽然IMO肯定了在航运温室气体减排领域适用平等减排原则，但仍应考虑历史排放责任，顾及发达国家与发展中国家各自能力的现实差距，在机制设定中予以发展中国家特殊照顾。发达国家在国际航运温室气体减排领域反对CBDR原则适用的主要理由有两点，一是认为由于国际航运的复杂性，特别是船舶登记和所有权的复杂性，很难根据船舶悬挂的旗帜来明确区分附件一国家的船舶和非附件一国家的船舶。二是认为发展中国家也应该承担减排责任。在第一点上，IMO可以参照联合国贸易和发展会议（UN Trade and Development）的“真正控制方法”，定义船舶的真正控制国或将船舶国家定义为船东的居住国，并由此来区分其附件一国家的船舶与非附件一国家的船舶[58]。此外，需要从学理上阐述清楚，在对CBDR原则与平等减排原则进行协调后，如何对国际海运碳排放责任进行分配。在第二点上，坚持CBDR原则，并没有否认发展中国家应承担的共同减排责任，而是强调发达国家应履行国际合作责任，帮助发展中国家在海运碳减排中更好地履行碳排放责任[5]。

其次，推动制定落实CBDR原则的具体规则。一方面，在制定一揽子减排措施时可以设定过渡期或分阶段实施规则，以实现对一般性温室气体减排措施的差异化适用，为发展中国家的绿色转型提供更大的制度空间；另一方面，推动制定发达国家为发展中国家提供资金、技术的义务规则，构建系统有效的国际航运温室气体减排规则体系。在2024年6月举行的海洋与气候变化对话会上，IMO伦敦公约办公室主任弗雷德里克·哈格（Fredrik Haag）再次强调采用新技术的必要性、能力建设的重要性，强调推进海事部门的能源转型以及确保小岛屿发展中国家和最不发达国家在内的发展中国家的公正转型[59]。为防止发达国家企图以协定“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”的目标来替代其在UNFCCC及《巴黎协定》下出资支持发展中国家的法定义务[60]，国际社会有必要督促发达国家向发展中国家提供必要的资金和技术支持，提高发展中国家解决国际航运温室气体排放问题的能力，帮助其加快形成低碳发展方式，推动CBDR原则在国际航运减排中落地实施。

（三）回应合理关切，完善中国方案

在国际航运温室气体减排这一问题上，应当允许各方充分表达利益诉求，通过协商，在全球共同利益范围内不断调适国际利益[61]。目前，在提出的几个主要的规制措施方案中，中国提出的IMSFamp;F机制具有一定的优势。一方面，此方案对TtW排放的GFI做量化要求，并结合可持续框架对碳足迹进行计算的方法，既能满足欧盟与小岛屿国家对强化船舶减排的要求而实现IMO的减排目标，又因不过于激进，能够为发展中国家开展技术研发和燃料转型提供缓冲时间。同时，此方案通过设立SSF给发展中国家的航运转型提供资金支持，既可以对使用符合条件燃料的船舶提供奖励，还可以通过设定适当的缴款率为公平公正的过渡创造所需的收入，大幅缩小传统船舶与零排放船舶之间的成本差异，有助于船东制定投资决策，避免对传统船舶和贸易造成不必要的负担。此外，通过设置FCM，可以保证船舶以尽可能低的成本和负担实现整体合规，为航运业燃料转型提供激励。

然而，为确保航运业的可持续发展，则现阶段不宜采取激进的减排方案，特别是要避免对发展中国家产生严重的负面影响。考虑到采用WtW和征税结合的机制会造成合规的成本较高[62]，中国方案可继续坚持TtW的碳足迹计算方式。在接下来的谈判中，中国应考量其他国家的合理利益诉求和共同关切，不断修正、完善和细化所提出的技术措施和经济措施，提升中国方案的竞争力，为最终规制方案的达成贡献中国智慧。

第一，平衡强制减排与各方参与，保证机制实施的有效性与普遍性。比起征税机制类方案的强制征税模式，IMSFamp;F机制以灵活合规方法处理不合规船舶的方式更符合当下《巴黎协定》倡导的自愿减排的全球气候治理模式。《巴黎协定》确立了以国家自主贡献为核心“自下而上”的减排模式，以鼓励更多国家参与，推动全球温室气体减排进程。2021年11月，UNFCCC第二十六次缔约方大会已就与碳市场相关的《巴黎协定》第6条的实施细则达成共识[63]。然而真正建立全球碳交易市场仍将面临发达国家单边主导、全球协同困难[64]，以及缺乏保证国家自主贡献承诺有效兑现的实施问责机制[65]的现实难题。因此，可借鉴全球碳市场机制建立的经验，鼓励更多国家参与航运减排，参考征税机制类方案，对强制性征税模式作出规范调整，并在灵活合规方法的基础上设立一定的强制缴款的惩罚措施。此外，对不积极参与减排的船舶，可以先进行通报警示，若仍不能改进，再处以一定的罚款，以避免打击航运公司减排的积极性。同时这也有利于消除各国对机制实施有效性的质疑，保证机制参与的普遍性。

第二，减少机制实施的行政负担和运作成本，提高运行效率。征税机制类方案之所以得到广泛支持的一大优势便是管理足够简单，它不需要建立、管理和监督温室气体交易的一级和二级市场或其他交易机制[66]。为了简化国际航运温室气体减排的实施流程，减少行政负担，IMSFamp;F机制应该充分利用现有的IMO管理程序，简化机制实施流程，尽量减少需要创设新的组织或程序进行管理的情况。对于燃料的温室气体强度和燃料/能源的可持续性表现的有关数据，通过IMO DCS进行收集，并与其他DCS数据一起报告、核实和确认。

第三，将可持续框架的具体评判规则纳入法律文本，明晰评估标准，使得规则清晰化、具体化。可持续框架是IMSFamp;F机制最重要的技术要素，包括一套可持续标准、燃料的可持续分类、评估温室气体燃料强度和燃料可持续性性能的方法以及核查和认证程序，目前阶段主要是依托《船用燃料生命周期温室气体强度指南》进行评估，尚缺乏具体规则。后续应继续掌握不同船队中船舶的温室气体强度、每艘船舶的运营成本等情况，探索最适合国际航运温室气体减排的规制模式，尽快形成科学、可操作的具体规则。此外，在谈判阶段，中国应重视对具体规则的介绍和宣传推广，力争获得更多国家的支持和认可。在规则实施阶段，应吸取欧盟在航运碳排放交易体系遇到的非欧盟航运公司因语言障碍而难以熟悉规则、无法参与交易的问题，制作并提供不同语言版本的机制运行介绍，使各国航运公司能够更好地了解机制运作模式，保障机制落到实处。

第四，优化SSF管理，提高资金收取与分配的透明度。发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家，在如何获取海洋技术和相关资金方面具有巨大的能力和资金需求，资金和能力建设是加速与技术相关的海洋气候行动的关键推动因素[59]。IMSFamp;F机制的一大优势便是可以为发展中国家提供资金支持，因此对于资金的管理十分重要。一方面，可以参考日本收费退费机制，为SSF设立一个理事会，负责管理资金的收取与分配，同时由MPEC对理事会的活动进行监督。另一方面，应继续优化调整SSF的具体运作细则，明确基金的具体分配原则，及时公示基金管理费的收取和支出使用等，保障资金的有效使用。

五、结语

随着气候变化议题受到广泛关注，各国围绕国际航运温室气体减排规则的话语权争夺和竞争博弈加剧，中国在有关温室气体减排的多边谈判中面临越来越大的国际压力。当前中国已进入以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，应统筹国内国际两个大局，把握和延长中国发展的战略机遇期，为中国高质量发展营造有利的国际环境，维护国家安全和发展利益。为此，一方面，中国应继续秉持人类命运共同体理念，深度参与国际航运温室气体减排的全球治理，以中国方案引领碳减排规则制定，推动构建公平合理、合作共赢的国际航运温室气体减排规制体系，提升中国的制度话语权和大国影响力。另一方面，中国应着眼于国际航运脱碳总体发展趋势，进一步加强国内航运业减排工作和能力建设，鼓励清洁船用燃料研发生产应用，积极推进交通运输绿色转型，提升航运绿色发展竞争力。

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[责任编辑 祁丽华]

[基金项目]山东省社会科学规划研究一般项目（22CFXJ04）；青岛科技大学研究生自主科研创新项目（S2023KY036）

[收稿日期]2024-08-28

[作者简介]李浩梅（1989-），女，山东临沂人，青岛科技大学法学院讲师，博士。