情境塑造结构：基层社会治理中的党政统合逻辑

摘 要：

党组织在基层社会治理中扮演着引领者和治理者的双重角色，通过党政统合结构引领并嵌入到基层社会治理中。H市A区社会治安综合治理的案例表明，党政统合主要表现在三个方面：组织统合、职能统合及决策统合。由组织制度、任务策略和数字技术构成的社会治理情境及变迁形塑了基层党政统合治理。具体而言，归口管理和社会治安综合治理的组织制度改革，社会治理任务和治理策略的变化，数字技术的嵌入推动着社会治理情境的变迁，并从合法性赋予、客观性要求以及权力性整合三个维度形塑了党政统合结构。党政统合是应对社会治理复杂性和多元复合目标的结构调适，深刻反映了新时代党对社会治理的全面领导及意义。

关键词：党政关系；统合治理；基层政权；社会治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）06－0047－09

一、问题的提出

理解当代中国政治，关键在于理解中国共产党及其组织体系［1］。在当代中国社会，中国共产党不仅具有传统政党的政治属性和功能，还愈发凸显出公共治理的属性和功能［2］。与西方相比，中国共产党的独特性在于其不仅具有代表、表达功能，更统领并嵌入在国家公共治理中［1］，扮演着“使命型政党”［3］“治理型政党”［4］的角色。因此，有学者认为只有将“将政党带进来”，才能形成一个完整的公权力概念，进而理解中国国家治理的独特性［5］。中国共产党在基层社会治理实践中的一个典型具象是依托党委部门构成的政治体系在职能、结构和机制上与行政部门构成的行政体系紧密联结，通过政治嵌入统领行政，使二者共同成为地方长效治理的主体。在此过程中，中国共产党通过在各领域各层级建立“横向到边、纵向到底”的组织体系来统领社会治理［6］，实现了将政治理念贯穿行政部门的有效运行。这些研究表明党在社会治理中扮演着引领者和治理者的双重角色。那么，在基层社会治理的具体实践中，党组织通过何种治理结构引领并嵌入基层社会治理？何种因素形塑了这种治理结构？本文通过对H市A区社会治安综合治理的观察，发现党组织不仅承担着宏观的指导、监督、协调等职能，还在中微观治理事务中联动、嵌入行政部门，形成了一种党政统合结构。为此，本文以党委政法委与其他行政部门间的互动关系及治理结构为切口，刻画党政统合结构的形态，并探讨这种结构的形塑逻辑。

二、文献评述

近几年，有关“统合治理”的研究层出不穷。大体而言，这些研究主要围绕三种框架展开。一是国家与社会关系框架，聚焦国家政权如何通过整合各类资源和建立机制来统合和推动社会的发展与治理，如“政治统合制”［7］“党建引领下的统合治理”［8］等。二是国家与市场关系框架，聚焦地方政府如何实现对市场资源的汲取和盘活，如开发项目中“行政—政治—公司”三位一体的统合治理模式［9］、第三区域的“政企统合治理”［10］［11］等。三是国家内部的党政关系框架。这类研究提出了“新型党政统合关系”［12］“统领式改革”［13］等分析概念或框架，并进一步分析党政体制的结构与功能。与既有研究相比，本文除了在微观层面刻画基层社会治理中党政统合的结构形态外，更加侧重解释党政统合结构的形成逻辑，即何种因素促使基层社会治理中党政统合治理形成？

（一）党政体制与统合治理

党政体制是中国共产党领导的政治体制［14］，是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态［15］。这种体制的核心特征为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系［16］，进而形成一种党和政府双重科层制复合结构［17］。具体而言，执政党通过制度性、主体性、功能性、过程性嵌入等多种方式深度参与国家治理［18］，并与行政体系在价值、目标、结构、职责、责任等方面进行融合。因此，有学者认为在地方层面，党的政治领导权与政府的行政权具有集中统一的特点［15］，党政体制既是领导体制，也是治理体制［2］。有学者进一步将这种党政体制概括为“广义政府”［19］。这种具有统合特征的党政体制的形成和发展源于意识形态要求和治理需求两个方面。前者体现为中国的革命历史和国家性质要求中国共产党代表国家整体利益并且这构成国家的“根本”组成部分［15］；后者体现为党政体制是特定历史条件下中国现代国家建设的必然选择，是适应现代化使命与需求、应对经济社会结构转型的需要［2］［17］。特别是党的十八大以来，“总揽全局、协调各方”成为中国共产党领导的党政体制的行动逻辑，党的领导与法治相结合，形成“党政依法融合”式的“以党领政”［20］模式。由此，具有统合治理特征的党政体制形成是中国共产党的组织形态、意识形态与中国特色的政府科层制特性和功能辩证结合和相辅相成的逻辑必然［16］。

（二）治理效率与统合治理

如果说党政体制为统合治理结构奠定了制度基础，那么对治理效率的追求则成为统合治理结构形成的直接原因。一些学者发现，地方治理中的“碎片化权威主义”［21］“分工悖论”［22］等导致地方治理效率低下甚至“治理失败”。“政治”与“行政”的权力分配使决策与执行分离，在治理任务落实过程中，上级控制与下级反控制等诸因素造成高昂的交易成本［23］。因此，一些学者认为，统合治理通过融合“政治”与“行政”，实现了对权力相机而动的灵活性整合，避免协调各部门带来的时间、资源等成本消耗，可有效防止因目标置换和信息扭曲而造成的效率损失［7］。因此，统合治理作为一种“弹性”治理机制，使国家治理在法治性、程序性和规范性的基础上，实现了政治性与社会性的治理绩效叠加［16］。

总体而言，上述研究从体制基础和治理效率两个方面解释了统合治理的形成逻辑。但上述研究的不足在于更多从宏观的应然性或必要性来解释统合治理的形成逻辑，较少关注到中观层面的制度、任务、技术等环境动态变化对党政统合治理的影响。

三、组织、职能与决策：党政统合治理的具体表现

本文选择对H市A区社会治安综合治理工作进行观察，主要基于如下考虑。第一，社会治安综合治理是社会治理的重要组成部分。早在1991年中共中央、国务院发布的《关于加强社会治安综合治理的决定》中就已指出，加强社会治安综合治理，是解决中国社会治安问题的根本途径。近年来，随着社会治安综合治理的主体、组织、责任、机制等不断健全，社会治安综合治理在基层社会治理中已然扮演着重要角色，成为基层社会治理的重要标志和抓手。第二，社会治安综合治理是一项综合性工程，这决定了治理主体的复合性、治理职责的关联性、治理过程的整体性。在基层社会治安综合治理中，作为党委部门的政法委虽然是权责主体，但公安、市场监管、检察、信访、法院等行政、司法部门都是社会治安综合治理网络中的一个“节点”，政法委与这些部门联结互动紧密。因此，社会治安综合治理特别是政法委与其他部门的互动便成为观察基层社会治理中党政关系和结构的一个重要切口。基于对H市A区社会治安综合治理的观察，本文发现政法委通过组织统合、职能统合以及决策统合，与其他部门形成一种统合治理结构，进而引领并嵌入基层社会治理。

（一）组织统合

在社会治安综合治理中，党政部门通过两种机制实现组织统合：一是通过合署办公，形成“一套班子、多块牌子”的组织架构；二是借助综治网络和社会治理中心，通过“归口管理”和“空间集成”两个维度强化对各部门的统合。合署办公是党政组织结构改革的重要手段，是指两个机构因工作性质和对象相近或工作联系密切，而在同一处所办公［24］，机构的人员和资源在统一领导下被灵活调配的组织结构［12］。社会治安综合治理是党政统一领导、各部门协作配合的系统工程。其中，党委政法委承担着社会综治的主要责任，其内部的机构设置与合署办公情况反映了党政组织的统合化程度。自1990年中央社会治安综合治理委员会与中央政法委合署办公以来，与政法委合署办公的机构越来越多。具体到A区，目前其政法委与区维稳办、区社会治安综合治理委员会办公室、区防范和处理邪教问题办公室等机构合署办公，形成了“一套班子、多块牌子”的组织结构。此外，社会治安综合治理的复合性、关联性、整体性特征决定了综治工作呈现网络化的结构特征，即各个党群部门、行政部门、司法部门等都有可能成为综治网络中的一个“节点”。2004年A区创建了全国首个乡镇综治中心，将涉及社会治理的镇综治办、司法所、信访办等7个部门集中起来办公。2022年，A区在综治中心的基础上成立社会治理中心（社会矛盾纠纷调处化解中心），将涉及综治职能的公安局、检察院、司法局、法院、信访局、综合执法局、市场监督局等19个司法、行政部门的相关业务和人员归口至社会治理中心。在此基础上，政法委通过重塑与整合这些部门的业务和流程，打造了26个服务窗口。依托综治网络和社会治理中心，政法委的组织边界得到了延伸和拓展，从党委内部和政法部门向外辐射至其他国家机构系统、群众团体、企业事业单位以及基层群众组织［25］，并由此实现了对网络中各个“节点”（部门）的统合。

（二）职能统合

从历史发展来看，社会治安综合治理已逐渐从维护政权稳定的单一性目标转为维护社会稳定、促进经济发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的“多元复合”性目标。社会治安综合治理的“综合性”和“复合性”特征愈发凸显。治理任务的多元化和复杂性已远超单一部门职责范畴。作为社会治安综合治理的权责主体，政法委的职责不断增多、组织机制的复合化程度不断提高。例如，A区政法委的常规工作主要包含三方面：统筹落实平安综治、信访维稳、社会治安、监督执法、安全生产的工作部署和改革任务；统筹全区三级矛调体系的建设等；完成每周常态督查、每月平安例会、每季度形势分析、实地督导约谈、难点介入协调等常态化工作。但在治理实践中，政法委还承担了大量具体性治理事务，如组织普法活动、参与地址采集、开展数据清洗、网格员管理、“三源治理”等。以“三源治理”①为例，“在‘三源治理’中，‘警’‘访’‘诉’在总体上由党BfdCSlo6Fok9DMUP0VHF9A==委政法委牵头，在单项上分别由公安、信访、法院牵头。但在治理过程中，政法委会承担大量具体性事务，如设置处置专班，通过打电话回访当事人，了解信访事件的处理情况，盯牢每一件事情处理的全过程”②。此外，平安考核制度作为政法委监督部门履行职责、确保综治工作有效推进的关键手段，发挥着至关重要的作用。在A区，市场监管、综合行政执法等行政部门的业务办结率均被纳入政法委主导的平安考核体系中。数智治理中心能够将这些数据及时反馈并集成到政法委。由此，政法委借助“平安考核”和数智治理中心，客观上嵌套了市场监管、综合行政执法等行政职责。总体而言，政法委通过组织统合和职能嵌入，塑造了一种政治、经济、社会多元复合的职能结构。

（三）决策统合

决策统合是党政统合治理的关键，影响着党政统合治理的有效运转。在基层社会治安综合治理中，政法委的决策统合主要通过三种机制来实现。一是主官高配。通常而言，政法委书记由同级党委常委兼任。例如，A区政法委书记由区委常委、区委副书记兼任，政法委副书记由区公安局局长、区委办副主任等担任。而区委常委、区委副书记同时分管、联系、协调改革、信访、社区建设、卫生、公安、司法、检察等工作。这在客观上强化了政法委的政治势能，降低了政法委统合其他部门与职能的成本。二是平安考核。也就是说，通过平安考核机制落实相关部门责任，保障政法委决策意图的实现。在实践中，政法委通常会与相关部门签订《年度社会治安综合治理暨建设平安单位、平安系统承诺责任书》，并将平安建设的重点工作进行目标分解。由于平安建设的成效与各部门的绩效密切相关，特别是目标责任中的“一票否决”压力，各部门在治理实践中会积极配合党委部门工作。“平安考核事关大局，是我们政法委的‘指挥棒’，使我们对条线部门有考核抓手。”②三是决策贯通。即通过管理的统一性来实现决策的统一性。例如，A区妇联的婚姻家庭调委会以单独调解室的形式常驻于社会治理中心，由妇联安排值班人员进行业务指导，但政法委掌握着人员统一管理与案件协调联动的职权。由此，一体化的物理空间不仅将社会治安综合治理领域中的相关部门集中在一起，打破了部门间的职责界限与组织隔阂，而且使政法委的决策意图得以贯彻实施。

四、制度、任务与技术：党政统合的社会治理情境

社会学家一般认为，一种治理结构的形成和变化由其外部的情境所形塑。例如，企业史学家钱德勒用战略与结构互动的分析框架来研究战略决策导致组织结构变化的过程。他认为外部情境的变化会使管理者做出相应的战略改变，进而形塑相应的治理结构来适应这种变化，即“结构跟随战略”［26］。经济学家威廉姆森认为，制度环境定义着治理制度的环境并影响着治理结构和机制的选择［27］。行政学家佛雷德·里格斯在其《行政生态学》中指出，行政系统嵌入社会系统，并被社会系统影响和塑造［28］。依据这些理论视角，本文将基层社会治理的外部情境变迁视为形塑党政统合治理的关键变量。具言之，基层社会治理的外部情境主要由三个维度构成：组织制度、社会治理任务和策略、数字技术。

（一）组织制度改革

一是归口管理。归口管理是指党对管理事务进行分类，并将日常工作分为几个“口”，如财经、政法、人事、宣传、纪检等，再将这些事务涉及的管理权限统筹至党的领导之下［13］。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门权责设置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。依据归口管理的强弱程度，可以划分为三类：业务归口、职能划入和加挂牌子、组织并入和对外保留牌子。前者指保留原来部门，原部门的财政、编制等相对独立，只是业务受归口党的职能部门的领导。中者指将原属于政府部门的职能抽离并划入党的职能部门，原机构保留并对外执行该职能。后者通常指人员、财政、编制一同被并入党的职能部门，由党的职能部门统一管理，通常不再保留单设机构［13］。

二是社会治安综合治理的组织制度改革。1991年中共中央、国务院作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》指出，社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理。由于社会治安综合治理的复合性、关联性和整体性特征，中央成立中央社会治安综合治理委员会，下设办公室，与中央政法委合署办公。政法委由此成为社会治安综合治理的执行主体。1992年，社会治安综合治理作为一项重要工作，被写入党章的总纲③。经过十余年的发展，社会治安综合治理的方针、政策、内容、方式方法都在不断地发展变化，但社会治安综合治理一直被中央和地方视为一项核心任务。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，要求各级党委和政府把社会治安综合治理工作实绩作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，并提出了11条有关社会治安综合治理的责任。2018年《中共中央深化党和国家机构改革的决定》从中央到地方撤销了社会治安综合治理委员会和维护稳定工作领导小组，将相关职责交由政法委承担。由此，党委和政府在社会治安综合治理工作中作为权力和责任主体的角色被逐步确立。

（二）社会治理任务与治理策略的变化

随着中国社会的转型与发展，社会治理任务和治理策略也相应发生变化，概括起来大致可以划分为三个阶段。

第一阶段（1980—2004）：“维稳”与“响应性”治理。邓小平在1980年分析全国总体形势时针对各领域存在的不安定因素提出了“综合治理”的思想，强调政法系统既要运用法律武器，也要重视其他部门的作用［29］。1981年，时任政法委书记彭真明确提出了社会治安“综合治理”的概念和制度设想。1991年，中共中央、国务院和全国人大常委会颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》，使“综合治理”得以组织化、制度化、法律化。在实践层面，2004年，浙江省杭州市乔司镇创建了全国首个乡镇综治中心，将涉及社会治理的综治办、联调室、司法所、信访办、治安联防大队、警务室、流动人口管理服务办集合办公，通过搭建集中化的物理空间实现相关部门在治理目标和机制上的统合。在这一阶段，社会治安综合治理的手段主要是打击与防范并举，主要目的是解决改革开放以来出现的一系列社会治安问题，维护社会稳定。“响应性”与后叙的主动性和创新性相对应，意在表征这一阶段政法委作为社会治安综合治理的责任主体，主要通过“问题出现—响应治理”的末端治理方式来化解社会风险、维护社会稳定。

第二阶段（2004—2017）：“和谐社会”与“主动性”治理。2004年，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会。构建和谐社会的内在要求使得社会治安综合治理不能简单地依靠打击和防范，而是要改进和完善社会管理方式，主动从源头识别问题、分析问题、解决问题，把矛盾和冲突化解在萌芽阶段。2014年，党的十八届四中全会提出“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这一阶段的变化凸显了社会治安综合治理从“发现问题”到“寻找问题”、从“被动解决”到“主动防治”的战略变化。这一变化把作为社会治安综合治理的责任主体——政法委进一步推到了前台，促使政法委更加积极主动地参与到社会治理的实际任务和具体工作中。特别是2016年中共中央办公厅、国务院发布的《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，进一步强化了政法委在社会治安综合治理中的主体责任和权力。这一规定不仅激发了政法委参与社会治安综合治理的内在动力，也赋予了其统合相关部门的权力，使政法委的“治理属性”进一步增强。例如，A区政法委亲自参与开发了平安风险监测预警防控应用，并搭建了88个社会风险预警模型，用来实时检测区域内治理实况，这使基层政法委能在短时间内捕捉治理隐患并及时参与治理实践，实现对社会风险的快速预防与化解。

第三阶段（2017至今）：“社会治理现代化”与“创新性”治理。2017年中共十九大报告首次以一节的内容突出强调“加强和创新社会治理”，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会进一步提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。党的二十大报告更加具体地提出要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。这些新要求、新任务、新目标的提出促使各地政法委不仅靠前指挥、组织、协调、整合社会治安综合治理的相关工作，而且主动担负起创新社会治理的责任。由此不难发现，基层政法委投入了大量的人力、物力、财力，通过制度机制与数字平台两个层面来创新社会治理，创造出大量的新举措、新机制、新“经验”，在某种程度上同行政部门一样卷入了“为创新而竞争”［30］的格局。

（三）数字技术的嵌入

数字时代的到来为创新社会治理方式、完善社会治理体系提供了重大机遇。数字技术作为一种治理工具，通过向行动主体赋予特定的能力或创造必要的条件，激发行动主体依靠自身能力来实现既定目标［31］。在数字技术赋能下，社会治理的数字化特征愈发凸显。党的十九届五中全会提出，要加强数字社会建设，“提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。数字社会治理已然成为当前社会治理创新的重要内容。数字社会治理具有如下两方面的含义：一是通过数字技术和平台，实现多元主体对社会事务的协同治理，体现共建共治共享的价值理念；二是数字技术为社会治理的动态、协同、开放提供了新基础。虽然传统科层制的专业化分工和层级制带来了效率，但也因激励失衡、多权威中心造成了跨部门协作困境［22］。数字技术的可视化、共享性、实时性、精准性等特征有助于解决传统部门条块化、分割化治理造成的“九龙治水”和信息孤岛问题以及传统政府的静态治理和反应滞后等问题。

五、情境塑造结构：党政统合治理的形成逻辑

组织制度改革、社会治理任务和策略的变化以及数字技术嵌入从合法性赋予、客观性要求、权力性整合三个维度形塑了党政统合治理。

（一）组织制度改革与党政统合治理的合法性基础

制度的作用在于提供一个具有合法性、合理性的c20cbd29f60da1b768ac11014ba74f0d87bd67e0f61b128465904672912bb103操作指南和衡量标准，以影响和制约行动者在不同情境下可选用的对策和行为［32］。特别是在中国总体性的政治体制下，组织治理模式的选择和创新必然会通过嵌入并适应国家顶层的组织制度设计，从而获取合法性基础。社会治安综合治理的机构改革和职责调整以及归口管理的制度设计赋予了政法委统合治理的合法性。具体而言，社会治安综合治理的机构改革和职责调整使政法委成为社会治安综合治理的权力和责任主体，并通过社会治安综合治理领导责任制，强化了政法委在社会治安综合治理中的“政治势能”。而归口管理的制度设计，有助于将这种政治势能转化为现实实践。归口管理的过程是从分到统的过程，其目的是加强党对行政工作的领导、协调和统筹。通过归口管理，国家强化了执政党与政府机构的连接，促使权力从政府部门回流到党的职能部门［13］，由此形成局部性的党政统合体［2］。社会治安综合治理的复合性、关联性、整体性等特征要求公安、检察、司法、信访、法院、综合执法等司法、行政部门成为社会治安综合治理网络中的一个“节点”，由此这些部门在不同程度上兼具“综治”属性。归口管理的制度设计使政法委能够在法理上协调和统合这些具有综治属性的部门和业务。

（二）社会治理任务、治理策略的变化与党政统合治理的客观性要求

如果说组织制度改革为党政统合治理奠定了合法性基础，那么中国社会转型和现代化进程中的治理复杂性也需要统合治理来提高治理效能。近年来，中国社会转型中累积的风险频繁以各种社会冲突的形式表现出来，这种社会冲突不同于20世纪80年代以犯罪为代表的社会治安问题，这是由经济体制的深刻变革、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化带来的更具系统性和复杂性的社会矛盾。有学者认为，中国式现代化是一种“压缩式现代化”，即传统、现代、后现代三种社会形态被压缩到了同一时空［33］。不同社会形态下的社会风险和问题交错杂糅，被凝聚到了同一时空界面中，单一社会形态下的社会治理机制无法应对这些复杂多变的问题。例如，地域性的习俗、惯例、道德等机制可以在相当程度上解决传统农业社会的社会治理问题，但无法解决现代工业社会中低度复杂性和不确定性的问题。科层制、法律法规等制度化的正式治理机制在工业社会可以达到良好的规制效果，但却在解决后工业化社会高度复杂和不确定性的社会问题上力不从心。在社会治安综合治理领域，单一部门、单一资源、单一机制已经无法应对高度复杂的社会问题。特别是当一个具体矛盾或冲突上升为事关地区稳定的政治问题时，单一的行政部门便无力来应对。伴随社会治理任务的复杂性凸显，社会治安综合治理的目标也从单一转向多元复合。这要求社会治理策略必须从被动响应式治理转向主动创新性治理。这些变化客观上需要政党发挥政治优势，通过统合党群、行政、司法各个部门，国家、市场与社会各种资源，正式与非正式各类机制来应对社会治理的高度复杂性，实现多元复合的社会治理目标。

（三）数字技术的嵌入与党政统合治理的权力性整合

组织科层制的专业化分工在带来效率的同时，也产生了跨部门协作困境，形成这种“管理悖论”的一个重要原因是组织内部“多权威中心”势能相对均衡［22］。除了高位推动、纵向赋能，破除势能均衡的另一个重要机制是通过数字技术的嵌入来实现权力的整合。在数字治理时代，数据和信息既是一种资源也是一种权力。在数字技术的嵌入下，信息获取、流通与分配不再是垂直流动和水平流动结构，而是以信息为纽带的新权力结构，即信息平台成为公共事务治理的权力中心。数字技术通过创造这种“信息平台”在不打破原有组织结构的基础上重塑业务流程，将纵向条线管理结构转化为横向网格协同体系，实现弹性的权力整合［34］。由此，作为权力载体的技术嵌入强化了信息掌管部门在公共治理中的中枢地位。

数字技术的嵌入为党政部门实现弹性的权力整合提供了重要条件。在社会治安综合治理中，政法委通常会成立社会治理中心。社会治理中心是整合具有“综治”属性的部门和业务的物理空间。例如，A区的社会治理中心设置了综合受理区、人民来访接待区、公共法律服务区、多元调解服务区、仲裁服务区、诉讼服务区、综合指挥区等10大功能区，开设26个服务窗口、49个功能室，共集成19个常驻部门、16个行业性专业性调解组织。政法委对这些部门和调解组织的统合不再是传统意义上简单对相关部门人员的抽调、业务的归口、流程的再造，而是依赖于数字技术的嵌入，通过构建数智治理平台，将分散于各职能部门的数据整合到统一的数智治理平台，实现10个省级重大应用和46个特色场景应用的数据整合与系统融合。这一机制有助于打破各部门、各层级的行政壁垒，使业务数据信息能够跨部门、跨层级流动和运转。由此，数字技术嵌入下的社会治理中心成为有弹性的权力整合中心。借助该中心，政法委实现了对其他部门和业务的统合。

六、结论与讨论

社会治理的复杂性及诱发的各类问题是中国式现代化面临的必然挑战。中国社会治理一直在寻绎自身原则，探索如何用“治理”回应社会的重大变化。随着社会治理从单一性目标向多元复合目标转变，社会治理的结构和策略也在动态调适。党委和政府作为领导和负责社会治理的主体，其互动关系和治理结构成为理解中国社会治理体制独特性的重要线索。基于对社会治安综合治理的观察，本文以党委政法委和其他行政部门的互动治理结构为切口，发现党组织在基层社会治理中扮演着引领者和治理者的双重角色，通过党政统合治理引领并嵌入到基层社会治理。这种统合治理体现在三个方面：一是通过合署办公、综治网络和社会治理中心，延伸和拓展了政法委的组织边界，实现组织统合；二是通过组织统合和嵌入，吸纳了行政、司法等部门的相关职能，塑造了政法委政治、经济、社会多元复合的职能结构，实现职能统合；三是通过主官高配、平安考核以及决策贯通，实现决策统合。

党政统合治理嵌入在由制度、任务和技术组成的社会治理情境中，并由这种战略情境所形塑。具体而言，归口管理和社会治安综合治理的组织制度改革强化了政法委的政治势能，赋予了政法委统合治理的合法性，使政法委能够在法理上统合具有综治属性的党群、司法、行政部门和业务。社会治理任务的复杂性变化使政法委的治理目标从单一性转向多元复合性，治理策略从被动响应治理转向主动创新治理，这在客观上要求政法委发挥政治优势，统合各类组织、资源和机制来应对治理的复杂性。数字技术的嵌入为政法委实现权力整合创造了重要条件。政法委通过构建社会治理中心和数智治理平台形成了以信息为纽带、以政法委为核心的新权力结构，通过数据整合与系统融合实现了权力的弹性整合。

基层社会治理中的党政统合是坚持和加强党的全面领导，总揽全局、协调各方的一个“缩影”。随着乌卡时代的到来，人类社会发展呈现易变性、不确定性、复杂性、模糊性等特征。在这样一个充满风险和不确定性的社会中，中国共产党的各级组织和部门应发挥政治优势，通过引领和嵌入社会治理，统合各个部门、各种资源和各类机制，以提高社会治理的能力、效能和韧性。

注释：

①“三源治理”是指从警源、访源、诉源三个源头来化解纠纷和矛盾，以降低出警、信访和起诉的规模。

②访谈记录：20231207。

③《中国共产党章程》，1992年中共十四大通过。

参考文献：

［1］陈国权，皇甫鑫.功能性分权与中国特色国家治理体系［J］.社会学研究，2021，（4）.

［2］杨华.县域治理中的党政体制：结构与功能［J］.政治学研究，2018，（5）.

［3］唐皇凤.使命型政党：新时代中国共产党长期执政能力建设的政治基础［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，（3）.

［4］郭定平.政党中心的国家治理：中国的经验［J］.政治学研究，2019，（3）.

［5］景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构［J］.探索与争鸣，2019，（8）.

［6］何得桂，韩雪.统合治理视野下创新和完善基层社会治理的路径和机制——以陕西省S县为例［J］.江淮论坛，2024，（1）.

［7］欧阳静.政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角［J］.开放时代，2019，（2）.

［8］何艳玲，王铮.统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义［J］.管理世界，2022，（5）.

［9］折晓叶.县域政府治理模式的新变化［J］.中国社会科学，2014，（1）.

［10］陈国权，毛益民.第三区域政企统合治理与集权化现象研究［J］.政治学研究，2015，（2）.

［11］陈永杰.强行政弱外包：政企统合治理的机制及其影响［J］.公共管理学报，2021，（1）.

［12］刘鹏，李海林.新时代党政关系的新发展：基于“六位一体”的新型党政统合关系［J］.政治学研究，2023，（2）.

［13］王清，刘子丹.统领式改革：新时代党政体制的结构功能分析——基于A省的案例研究［J］.政治学研究，2022，（3）.

［14］陈柏峰.党政体制如何塑造基层执法［J］.法学研究，2017，（4）.

［15］陈明明，李松.当代中国党政体制的沿革：路径与逻辑［J］.统一战线学研究，2020，（6）.

［16］王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析［J］.中国社会科学，2019，（9）.

［17］王阳，熊万胜.党政科层体系：“制度—关系”视野下的政党治理与国家治理［J］.开放时代，2021，（6）.

［18］刘杰.党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革［J］.社会科学，2011，（12）.

［19］陈国权，卢志朋.广义政府：当代中国公共管理主体及其双重性［J］.公共管理学报，2023，（1）.

［20］喻少如，刘文凯.党政机构合署合设与行政主体理论的发展［J］.南京社会科学，2019，（4）.

［21］［美］李侃如.治理中国——从革命到改革［M］.胡国成，赵梅.北京：中国社会科学出版社，2010.

［22］陈永杰，胡沛验.激励失衡、多权威中心与基层跨部门协作困境——基于X县的治砂案例［J］.中国行政管理，2022，（6）.

［23］崔志梅.条块职责转换的组织学分析：基于地方国土部门的实证研究［J］.公共行政评论，2018，（6）.

［24］桑玉成.着力推进党领导一切原则下的党政领导制度化规范化建设［J］.探索与争鸣，2019，（2）.

［25］刘涛.当代中国政法委员会研究——以X县政法委员会为参照［D］.长春：吉林大学，2012.

［26］［美］艾尔弗雷德·D.钱德勒.战略与结构［M］.孟昕.昆明：云南人民出版社，2002.

［27］［美］奥利弗·E.威廉姆森.治理机制［M］.石烁.北京：机械工业出版社，2016.

［28］［美］佛雷德·里格斯.行政生态学［M］.金耀基.台北：台湾商务印书馆股份有限公司，1981.

［29］党东升.中国综治体制演进研究［M］.北京：法律出版社，2020.

［30］何艳玲，李妮.为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，（1）.

［31］郁建兴，陈韶晖.从技术赋能到系统重塑应急管理体制机制创新的路径［J］.机构与行政，2022，（10）.

［32］［美］道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.杭行.上海：格致出版社·上海三联书店·上海人民出版社，2008.

［33］杨建华.创新社会治理建设平安浙江［M］.北京：社会科学文献出版社，2020.

［34］高恩新.技术嵌入城市治理体系的迭代逻辑——以S市为例［J］.江苏行政学院学报，2020，（6）.

［实习责任编辑：冯雪艳］

Context Shapes Structure：The Party-Government Integrated Structure in the Grassroots Society Governance

—Based on the Observation of Comprehensive Management of Social Security in District A， City H

Chen Yongjie， Yang Yang

（Hangzhou Normal University， Hangzhou Zhejiang 311121）

Abstract：

Party organizations play a dual role as leaders and governors in grassroots society governance.Party leads and is embbed in grassroots society governance through an integrated structure. Based on the observation of the comprehensive management of social security in district A， City H， the party-government integration is mainly manifested in three aspects： organizational integration， functional integration and decision-making integration. The social governance context is composed of organizational system， task strategy and digital technology. The changes of social governance context have shaped the the party-government integrated structure. Specifically， the organizational system reform of centralized management， the changes of social governance tasks and strategies， and the embedding of digital technology promote the transformation of the social governance context， which shapes the party-government integrated structure from three dimensions of legitimacy， objectivity， and power integration. The party-government integration is a structural adjustment to cope with the complexity of social governance and the multi-faceted goals， which profoundly reflects the Party’s overall leadership of social governance in the new era and significance.

Key words：party-government relationship， integrated governance， grassroots political power， social governance

收稿日期：2024-06-27

基金项目：

浙江省哲学社会规划之江青年专项课题“基层政权治理能力建设的浙江实践研究”（24IJQN108Y）；

国家社会科学基金青年项目“经济功能区与行政区间的治权冲突及协调机制研究”（21CZZ032）。

作者简介：

陈永杰（1988—），男，杭州师范大学公共管理学院副教授、副院长，浙江省重点智库浙江省城市治理研究中心兼职研究员，博士；

杨 杨（2001—），女，杭州师范大学公共管理学院硕士生。