新质生产力如何助推基层应急管理现代化？

摘 要：

将新质生产力作为基层应急管理现代化的关键内生动力，是适应总体国家安全观的战略选择。新质生产力可以从“人的现代化”“技术的现代化”“管理的现代化”与“物的现代化”立体建构相应的助推作用。在党建引领下，随着定职责、定机构、定编制的全面深化改革展开，新质生产力主要通过明确管理主体、促进技术赋能、优化管理方式与提升运作效率四种方式，助推基层应急管理现代化的实现。具体来说，在事前阶段，从全面排查风险来源、识别风险类型、评估风险程度与确定风险警示方面助推基层应急预警系统建构；在事中阶段，助推多元协同共治的基层应急管理共同体，形成应对风险和不利事件的整体合力；在事后阶段，通过在增强应急技能、发展交互权利、吸纳互动资源，以及健全组织结构、优化职能配置与管理人员编制等方面赋能，助推应急管理韧性的建构。

关键词：新质生产力；应急管理；脆弱性理论；全面深化改革

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）06－0026－11

一、问题的提出

新质生产力在推动生产者技能提高、全要素生产率提升和生产方式创新的同时，也促进了治理结构、形态和模式的巨大跃迁。而在风险社会的时代背景下，要适应新质生产力的发展，必须推动应急管理范式的现代化转型，作为应急管理工作基础对象和重要基石的基层地区尤为迫切。2024年2月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，将基层应急管理的体系完善、能力提升放在深入推进基层应急管理体系和能力现代化的突出位置［1］。2024年6月，习近平总书记强调，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。新质生产力是创新起主导作用，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念要求的先进生产力质态［2］。新质生产力发展带来技术、业态模式的创新，也催生了管理和制度层面的创新，尤其是在基层应急管理领域，应急管理现代化越来越离不开先进生产力的赋能。

在理论研究层面，学者们从新质生产力的功能出发，构建了新类型、新结构、高技术水平、高质量、高效率、可持续的作用框架［3］，认为新质生产力的功能集中体现在推动高质量发展［4］、加速推进中国式现代化［5］、赋能共同富裕［6］等方面。这一类研究从宏观的历史进程出发，对生产力发展所带来的人类社会的跃迁进行阐释，表明新质生产力的广泛适应性。随着新质生产力的逐步发展，其相关研究拓展至科技创新［7］、农业现代化［8］、乡村振兴［9］、数字经济核心产业［10］等具体领域，这类研究从中微观领域出发，探究新质生产力在实践领域发挥的驱动作用，体现新质生产力与各领域发展的契合性。由此可见，新质生产力是对传统生产力的超越，其以新技术、新经济、新业态的优势，赋能社会生产生活与治理活动。已有研究为新质生产力引领社会治理提供了重要的分析基础，但从整体来看，关于新质生产力如何助推特殊领域的治理创新，目前仍未得到系统的理论回应，并缺乏相应的分析框架。那么，在应急管理领域，新质生产力与基层应急管理之间存在何种相互关系？在推进基层应急管理现代化过程中新质生产力如何发挥其应有的功效？本研究在脆弱性理论基础上，构建“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，勾勒新质生产力助推基层应急管理现代化的实践路径和作用机理，最后在反思本土适用性的基础上提出推进应急管理现代化效能发挥的进路。

二、新质生产力助推基层应急管理现代化的分析框架

（一）理论基础

随着风险社会理论的流行，如何有效应对高度不确定性与高度复杂性的社会风险已成为一项紧迫的议题，推进应急管理现代化的紧迫性愈加显著，基层地区尤甚，脆弱性（vulnerability）也成为理解推进基层应急管理体系和能力现代化的重要视角。尽管脆弱性这一术语最早被应用在自然灾害领域的研究，但随着人们对风险与事件应对认知的不断深入，逐渐上升为一门重要的理论。脆弱性理论逐渐具有“敏感性”“不稳定性”“适应力”“恢复力”等丰富的内涵，被广泛应用于系统工程、灾害学、管理学、经济学等研究领域［11］。该理论经历了从单一扰动到多重扰动的演变，从仅关注自然系统或人文系统的脆弱性，转向对耦合系统脆弱性的分析。此外，它也从静态、单向的脆弱性分析，转变为动态、多反馈的脆弱性分析［12］，更加注重对现代社会风险点的整体防范和全过程应对，并通过吸纳暴露性、敏感性、恢复力和适应能力等关键理论要素，形成“暴露—敏感—恢复”的全过程框架。其中，暴露指个体或系统面对灾害风险的直接接触程度，如地理位置、环境条件等。敏感强调个体或系统对灾害影响的敏感程度，包括社会、经济、生态和物理环境的敏感度。恢复侧重个体或系统在灾害发生后恢复正常状态的能力，包括灾后恢复和适应能力。这为有效应对当前社会风险及其变化规律提供了一种强大的、适切的应急管理范式和分析工具，更为推进基层应急管理现代化提供了启示和遵循。

就基层应急管理现代化而言，其本质仍在于在新时代有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全基础，守牢安全底线。这均离不开对脆弱性的分析。一方面，应急管理现代化作为国家构建大安全大应急框架的重要组成部分，所表征的主体多元化、体系生态化、能力稳健化与工具创新化等特征，有利于破解基层应急管理主体缺场的共同体困境，促进基层常态化治理与应急管理之间的融合。另一方面，基层应急管理面临着严峻的形势和挑战。在全球气候危机的大背景下，极端事件的发生趋于密集和频繁，由此引发带来巨大威胁和破坏的自然灾害。随着改革开放的深入，社会利益更加多元、社会关系日益多样，社会矛盾纠纷呈现日趋复杂和繁多的局面。由此，基层不仅成为自然风险灾害的第一线，也是产生利益冲突的重要源头，更是疏导社会矛盾的重要出口。基层存在诸多脆弱性领域和方面，亟须我们有针对性地进行系统回应。

由此来看，脆弱性理论与推进我国基层应急管理现代化中具有高度适切性。尤其是随着我国全面深化改革的不断深入，基层治理作为改革的重要组成部分，也面临着体制机制创新、职能转变和管理方式更新的挑战和机遇。基层应急管理是基层治理的非常态化状态，相较于传统治理模式，对敏感识别、处置时效和机动响应能力具有更高要求［13］。那么，推进基层应急管理现代化，就需要涵盖预防准备、监测预警、响应处置、恢复重建等阶段步骤，突出全过程的统一协调和整体韧性的构建［14］。一是在事前的预防准备阶段，需要对基层社区和关键基础设施可能面临的灾害风险进行暴露识别和分析评估［15］。有学者指出，事先的风险教育、社区参与和基础设施加固可以有效降低基层社区对灾害的敏感性［16］。应急预案编制能够提升基层应急管理的准备水平，避免基层政府信任坍塌引发的信誉危机［17］。二是在事中响应与处置阶段，基层政府通过统一指挥对灾害影响区域进行快速识别和应急处理，缩小受灾范围［18］，同时组织调动多元主体资源，优先保护受灾民众等高敏感人群和关键设施，尽可能规避灾害发生后的次生灾害［19］。三是在事后的恢复重建阶段，基层政府通过系统重建，加强基层关键基础设施的抗灾能力，抚慰受灾群众心理并恢复受损的社会网络及经济系统，提升组织整体韧性［20］。因此，通过何种力量化解我国基层应急管理的脆弱性、助推基层应急管理现代化成为本研究关注的重要议题。

（二）新质生产力助推应急管理现代化的适切性分析

总的来说，改变基层应急管理存在的“脆弱性”症结，本质上是要围绕“质优”展开，这使得新质生产力的出场成为理论之需和现实之应。“以新促质”是新质生产力的核心要义。在新质生产力的助推下，新的基层应急管理理念、模式与业态应运而生，成为助推基层应急管理现代化的引擎。

在新质生产力的助推作用下，基层应急管理现代化的稳步推进有赖于管理主体、技术赋能、管理方式与运作效率等方面的强大支撑。一是在管理主体上，新质生产力助推“人的现代化”。在管理劳动中，管理者是具有主观能动性的、有目的的劳动力，其技能、知识、经验和创新能力成为生产力发展的重要推动力。新质生产力凭借高科技、高效能、高质量等特征，对不同管理主体进行深层次技能融合和知识重塑，提升其参与应急管理的主动性和积极性。二是在技术赋能方面，新质生产力助推“技术的现代化”。劳动工具是社会生产力发展的“指示器”和“风向标”，新质生产力创造出众多新型基础设施，新型基础设施以数字化、网络化和智能化为特征，为基层应急管理提供高效、便捷的技术支撑与工作环境，进而助推基层应急管理的技术现代化。三是在管理方式方面，新质生产力助推“管理的现代化”。劳动关系是生产力发展水平和社会进步的主要表现形式。新质生产力赋能基层应急管理模式的优化，实现了应急管理数智化，为不同治理主体之间的资源互动和信息流通提供了数据平台，借助大数据和仿真模拟等技术优化应急管理流程，提升基层应急管理的响应能力，促进基层应急管理的现代化。四是在运作效率方面，新质生产力助推“物的现代化”。劳动对象是劳动关系中被加工、打造或服务的客体。大数据时代，海量数据和信息资源成为基层应急管理的客体之一，相关部门通过对数据资料的收集和分析，辅助治理主体动态优化资源要素的配置，从而精准满足应急管理需求，提高其运作效率，提升基层应急管理现代化水平。

需要说明的是，新质生产力助推基层应急管理现代化并不会凭空产生，也不会自动实现，因而在朴实无华的实践面前，任何理论都应该谦卑地让出舞台中心的位置。就我国而言，新质生产力助推基层应急管理现代化无疑是一项全面深化改革的事业。这项事业的推进，离不开党建引领，要始终坚持党的集中统一领导，依靠强大的政治势能，发挥党的组织领导、统筹协调、组织保障等关键作用。2020年11月23日中共中央办公厅发布《“三定”规定制定和实施办法》，强调定职责、定机构、定编制，为我国各项事业的全面深化改革提供了指导和遵循。自2018年应急管理部成立以来，在党的全面领导下，推动基层应急管理体制机制全面深化改革，成为基层应急管理现代化的着力点。

（三）分析框架

基于上述分析，脆弱性理论的全过程应对策略为推进基层应急管理现代化提供了理论分析基础，新质生产力提供了重要的源动力，党建引领下的基层应急管理体制机制全面深化改革则开辟了现实进路。借鉴2023年应急管理部发布的《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》和《村（社区）突发事件应急预案编制参考》，本文对基层应急管理涉及的工作内容、程序步骤、监测预警和紧急响应等进行了规划和标准设定，结合基层应急管理的时空特征，建立新质生产力助推基层应急管理现代化“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，进一步勾勒出新质生产力助推基层应急管理现代化的机理（参见图1）。

在分析框架中，新质生产力在党建引领下凭借“人的现代化”“技术的现代化”“管理的现代化”“物的现代化”，为基层应急管理提供管理主体、技术赋能、管理方式与运作效率的动力支撑。在全面深化改革过程中，新质生产力不断塑造事前阶段、事中阶段与事后阶段改革创新与首尾联动的新局面，形成了健全完备的基层应急管理系统、团结一致的应急管理共同体，并增强了基层应急管理的韧性。此外，新质生产力还以全过程管理为载体，推动基层应急管理新模式、新业态的发展，助推基层应急管理的现代化。

三、事前阶段：新质生产力助推基层应急管理预警系统的健全

基层是应急管理的前沿阵地，构建健全完善的事前应急管理预警系统，是基层应急管理现代化的第一关，这对防灾减灾救灾的重要性不言而喻。2024年初，为深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述和党中央、国务院决策部署，国务院发布新修订的《突发事件应急预案管理办法》，这对推动基层应急管理体制机制改革具有重大意义。具体来说，在党建引领下，推动应急管理工作重心下沉、关口前移，发挥新质生产力在人才、技术、创新中的作用，推动基层应急管理预警体制机制的重塑。同时，通过设立预警机构、明确预警职能，并划分主体权责，构建具有风险来源预测、风险类型识别、风险程度评级与风险信息发布功能的应急管理预警系统，达成对事前阶段的全面深化改革。

（一） 风险来源预测

风险来源预测是基层应急管理预警系统的重要构成。在基层应急管理实践中，各地通过成立风险来源预测领导小组，采取“书记挂帅”“揭榜挂帅”的方式，利用新质生产力强化风险来源监测专业人才配备，并借助智能传感、射频识别与全景监控等先进技术工具，充分发挥应急管理预警系统在风险感知方面的优势。同时，相关部门事先建立动态的风险来源预测、监测管理机制，并结合问题导向、效率导向与目标导向的运作优势，构建常态化的风险来源预测领导小组、实战化的工作机制，厘清权责清单以及压实责任分工，从而快速掌握潜在风险区域及受灾民众范围，实时监测风险区域的动态数据和基本指标，以实现较为精准的风险预测。此外，应用大数据技术，有助于部门内部探究风险因素之间的内在联系和相互作用，整合多源异构数据以便交叉印证，并了解灾害现象的复杂性和多样性，这为应急管理部门制定有效的预防措施和政策提供了科学依据。

近年来，襄城县通过发布监测预警信息、派遣灾害风险隐患信息报送员进行巡查等手段，对潜在山洪地质灾害进行了排查，及时上传至风险监测一体化平台，多次成功预测山洪灾害并组织人员疏散。舞阳县基于平台公告的风险信息，迅速检查当地道路、桥梁以及重点工程等关键区域，及时识别出某项目施工对水库下游河水下排造成的风险。为此，该县连夜组织力量清除阻水建筑物，保障了河道行洪的安全。当地基层部门根据本区域防汛工作需要，下设专门的信息报送员完成日常风险监测和灾害预警工作，展现当地基层应急管理“县自为战、镇自为战、村自为战”的能力，营造群测群防良好氛围，不断筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

（二） 风险类型识别

风险类型识别是基层应急处突预防工作的重要环节。有效的风险分类与识别是基层应急管理部门进行精准管理和高效应对的基础，这离不开新质生产力在人才、技术、管理与运作等方面的效用发挥，也需要强大的统筹领导与协调各方的能力。例如，温州市在当地党委统一领导下，组织多方力量，整合各领域技术力量，组建智慧应急规划小组，共同摹画了温州智慧应急“一张图”，通过数字化改革，实现了对城市安全风险的全面感知和管控。该平台整合了应急、资规、水利、气象、交通等20个部门的数据，完成了13大类6万多处安全风险源信息的空间化建库，形成较为稳健的风险感知态势。此外，温州市积极畅通渠道，设置专门的意见平台，鼓励民众建言献策和反馈信息，以便不同主体实时掌握当地各类安全防控体系的建设运维情况，为日常监管、预测预警、抢险救援、灾后评估等提供及时、精准和高效的感知信息，更好保障人民生命财产安全。杭州市余杭区通过大数据技术，汇集整合来自不同渠道的结构化和非结构化数据，形成风险数据集市，将应急治理主体由具体从事应急管理的实践型人才拓展为具备跨界融合和智能创新能力的应用型人才，将向应急管理客体提供实体化的应急管理服务拓展为同时提供虚拟化的应急管理数据和信息，借助数据汇集，构建起“一屏观全区、一网治全城、一键管应急”的区域数智治理体系，切实做到了资源统管、风险管控。

（三） 风险程度评估

风险程度评估无疑是基层应急预警系统的重要一环，能够为各项活动的展开提供科学丰富的信息、知识与经验。就以往来看，基层应急管理之所以出现“一窝蜂”“一刀切”与“社会恐慌”等乱象，归根结底是缺乏对风险的正确认知与评估。要改变这一局面，就需要新质生产力提供相应的人才、资源、理念与技术等要件，并在党的全面领导下，从机构配置、职能明确以及编制确立等方面着手，压实主体责任，实现整体改观。例如，先进的算法和模型能够在大数据中快速检测出其中的异常运行状态并进行风险评估；智能化监控驱动为监测基层关键基础设施和重要工业系统的运行提供了有力保障；数字化模拟和虚拟仿真等技术的应用满足了巨灾情景下的应急管理需求，其根据区域地势特点和历史资料，结合识别到的风险类型，科学研判潜在风险的发生强度和辐射范围，模拟灾害发生的场景，以便相关部门提前编制相应的防治预案和分配特定区域人员的责任，做到责任落实到人。此外，新质生产力带来的先进监测技术，如卫星遥感、无人机巡查，对自然灾害的监测更加全面和实时，这些技术在快速响应能力和环境适应能力方面有普通人力资源所不能及的突出特点，可以有效提升风险评估的质量和效能，这也给能够熟练掌握和运用数据等新型劳动对象的应急管理队伍提出了新的技能要求。例如，应急管理部国家减灾中心利用高分六号卫星监测安徽省阜阳市王家坝开闸泄洪后的水文情况，通过高频次的遥感监测，事先评估潜在风险等级，及时捕捉洪水扩散过程和受影响区域，为应急响应和救援工作提供科学依据［21］，有效规避了不必要的人员伤亡。

（四） 风险信息发布

风险警示发布能够有效满足民众的知情权，为应急管理活动开展提供依据，同时也能促进社会稳定，避免社会谣言与恐慌。因此，为了保障风险信息发布的真实性和权威性，可以依靠党建引领，整合形成更立体的跨部门协作小组。在保障现代化应急管理体系安全性的同时兼顾开放性，确保信息流通的高效性和信息决策的科学性，以新质生产力推动应急管理实现人与人、物与物、人与物、时间与空间等更为协调的发展目标。利用数字化应急管理平台、社交媒体、移动应用、广播、电视等多种渠道，迅速向公众和相关部门发布风险警示，提供更为可靠的风险警示信息。陕西省西安市未央区使用“智慧应急网格化”管理平台及“隐患随手拍”APP，使居民个体成为日常街道管理的积极践行人和依法监督人，共同保障街道、社区、楼栋资源共享，提升了基层应急管理的指挥、协调和联动能力，畅通了公众参与应急管理的渠道。湖南省益阳市为优化基层应急管理模式，设计制定符合本地情景的“863”模式，将信息发布作为应急管理的八大关键环节之一，以便有效地整合资源，提高基层应急管理的系统性和协同性，确保在面对自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发事件时，能够迅速、有序地进行应对和处置。

四、事中阶段：新质生产力助推基层应急管理共同体的重塑

如何有效响应与管理风险与不利事件，是基层应急管理现代化的重中之重，也是其区别于传统基层应急管理模式的主要方面，这离不开群策群力。某种程度上，基层应急管理现代化就是要重塑传统的基层应急管理共同体，建设人人有责、人人响应、人人尽责的基层治理共同体。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出成立应急管理部，并推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。为此，需要以党建引领为抓手，发挥新质生产力的助推作用，从而实现对基层风险与不利事件卓有成效的管理，推动事中阶段的全面深化改革。

（一） 以技术平台搭建塑造基层数字应急管理共同体

在党建引领的推动下，新质生产力的主体、技术、管理、效率等优势被集成在高度开放的信息共享平台中，促进了多元治理主体之间的信息实时交流和数据共享，提升了应急响应的透明度和效率。借助区块链技术等新型劳动工具为应急管理提供跨部门协作服务，拓宽新型劳动对象的覆盖面。通过明确各管理主体的职责和协作流程，以及定期的联席会议和应急演练，形成协同合作的新型管理结构。不断鼓励科技创新，支持研发适应基层应急管理需求的新技术、新产品，如创新研发智能救援设备、应急通信工具等，合力构建高效协同、资源共享、责任明确的基层应急管理体系，以期发挥新质生产力助力提升应急管理能力、实现应急管理现代化的功能目标。在这个过程中，新质生产力可以从畅通渠道、职责划分和协调行动三个维度联结基层应急管理的多个主体，增强各主体内部的身份认同和不同主体间的利益共识，形成数字应急管理共同体。2024年8月在深圳市举办的“安全应急科技展览会”，以“发展新质生产力，推进应急现代化”为主题，展示了智慧应急防灾减灾中新兴平台在应急救援等业务场景中的关键作用。该论坛还汇聚了优质资源，吸引了业界的创新龙头企业和专家学者进行交流与合作，为培育和挖掘熟练使用应急管理领域新型技术的人才提供了更广阔的场域。

（二） 以数据治理驱动基层应急管理流程优化

在党中央的集中统一领导下，各级党委和政府整合优化应急管理职能，从分散管理进一步走向灾害综合管理［22］。政府在其中主要承担制度统筹等基础管理工作，扮演体系建设等组织保障角色，完善统筹协调职能，挖掘治理主体的潜力和资源优势，并引导其他参与方积极合作，初步形成了各个灾种统一规划、综合救援的格局。此外，政府还大力发展新质生产力，塑造以数据驱动为核心的决策与行动流程。这样，基层党委与政府就能够利用信息平台向各个参与方迅速传递和共享突发风险数据，并将后者的意见和信息整合进决策过程中。通过大数据分析、人工智能和机器学习等先进技术，指挥人员能够更高效地作出科学合理的决策。这使得在党委的领导下，政府、企业、社会组织和公众能够根据各自的资源和能力参与应急管理工作。同时，受灾民众能够及时反馈他们所处灾害环境的信息和应急需求，以便相关方能够提供更加精准的应对措施。新质生产力的融入显著减少了各参与方之间的沟通成本，提高了沟通效率，促进了不同主体间的身份认同，并基于各方共同利益形成了强大的协同效应。在职责划分层面，基层数字应急管理共同体的构建和维系离不开一套契约和规则来规范各方的权力［23］。这也需要发展新质生产力，利用其精准化、个性化与智慧化的优势，促进各主体间的资源互动，协调人、事、物三者之间的互动关系，帮助各方在基层应急管理中找到相应的角色定位，共同推动基层应急管理现代化的实现。

（三）以一体化行动发挥基层应急管理的整体合力

基层应急管理共同体需要建立理性化的行动激发和反馈机制。在应急管理实践中，不同主体间的风险意识差异会导致不同的行为动机和行为结果。在基层应急管理过程中，政府的价值取向在于保障人民群众的财产安全，企业的行为导向是追求盈利，而社会组织强调其社会性和公益性目标，公民则主要维护自身利益。因此，统筹协调行为模式的根本在于从利益共识出发，激发不同主体产生相似的行为动机。新质生产力借助数字化技术工具，催生新的生产要素和创新性组合生产条件，并将其引入应急管理生产体系，培育了诸多新产品、新技术、新需求、新供给和新组织，这对应急管理的机构设置、职能配置、人员编制提出了新要求。因此，需要发挥党领导全局、协调各方的核心作用，积极协调各方，增强利益联结，织密参与网络，从而提升应急管理的一体化能力，通过强有力的管理合力回应新时代的应急管理需求。深圳市在市委、市政府的统筹协调下，凭借其“20+8”战略性新兴产业的支撑，积极推动基层应急管理现代化。该市运用信息化技术对大约60万家单位和场所进行了风险筛查和动态管理，构建了“安全监管一体化管控体系+专项治理监管体系”的模式，实现了对各类生产经营单位的全流程监管和执法闭环管理。此外，深圳市推出了“圳应急”APP，该应用程序整合了风险、隐患、前端感知等多种数据，并通过“一张图”的形式将这些数据下沉至区、街道等一线单位，根据基层业务需求，形成了多个小模型，实现了数据对基层的赋能。这些措施充分展示了新质生产力在提升应急管理效率、优化监管方式、强化科技赋能和协同多方主体等方面具有显著成效。

五、事后阶段：新质生产力助力基层应急管理的韧性培育

国家应急管理体系的完善和大安全大应急框架的建立，本质上是要构建一个具有整体韧性的应急管理体系。“韧性”关注社会系统的结构和功能［24］，其外在表现形式为治理体系和治理能力，重点在于提升应对综合性风险和复合型灾害的能力［25］，通过增强应急管理系统的免疫力和适应力，更好地防范和化解潜在风险以及避免次生危机的发生。因此，培育基层应急管理韧性，是基层应急管理现代化的必然要求，并涉及灾后的重建与发展。就我国而言，需要由党委和政府统一部署恢复重建工作与社会发展工作，动员各基层党组织和党员，强化责任担当，培育基层应急管理的韧性。

（一） 培育基层应急管理的个体韧性

在党建引领下，通过专门的个体素质提升计划与行动，可以利用新质生产力帮助应急管理主体拓宽获取外界信息的渠道，使其在素质技能提升、交互权利获取和资源互动行为中得到正向反馈。

第一， 在提升素质技能方面，新质生产力借助先进的技术工具和教育资源，助力个人增强应对紧急情况的能力和技能。民众可以利用在线课程、虚拟现实模拟训练等手段，学习应急管理、自救互救等关键知识。以青海省西宁市大通县极端强降雨引发的山洪为例，在灾后心理援助过程中，人们利用社交平台与亲朋好友保持联系，及时表达和宣泄不良情绪，这构成了心理社会支持的关键部分。同时，专业人员通过互联网和移动应用程序，提供在线心理咨询和心理教育服务，帮助受灾群众学习自我调整和放松技巧，如心理疏导、呼吸训练和正念冥想等。此外，为了更有效地识别需要心理干预的人群，社区也加强心理帮扶工作，主动提供上门服务，将心理援助送到有需要的群众手中。这些措施不仅帮助受灾群众缓解了心理创伤，也展示了新质生产力在提升心理康复和救援效率方面的积极作用。

第二， 在获取交互权利方面，新质生产力通过数字化工具和社交平台，提升了个人获取信息和参与决策的能力。个人能够通过社交媒体、在线调查、虚拟公共会议等途径，更广泛地参与应急管理的讨论和反馈。山东省济宁市打造的“互联网+执法”，便是通过智能执法辅助模块，自动发现关键设备和共性隐患，自动推送可视化检查方法，智能对应法律条款，并固定证据，帮助基层解决“执法不专业”问题，实现民众需求与法律资源供给的有效对接。

第三， 在资源互动行为方面，新质生产力借助智能化管理系统和物联网技术，优化了资源配置和供需匹配，提升了资源利用效率。个人可以通过智能平台获取资源信息，参与资源的共享和交换。安徽省合肥市通过智能化管理系统和物联网技术创建城市生命线安全运行监测系统，优化资源配置和供需匹配，提升资源利用效率。该系统实现了市县全域覆盖，形成了县域应急“一网统管”的数字协同新模式，在灾害救援中，可以利用区块链技术建立的物资追踪系统，确保救援物资的透明分配和有效送达。居民可以通过该系统查询物资分配情况，从而提高资源配置的公正性和透明度。

（二） 培育基层应急管理的组织韧性

组织赋能离不开有效统筹与动员。党通过新质生产力来健全组织结构、优化职能配置与管理人员编制，激活基层应急管理组织。在健全机构设置方面，党和国家机构改革方案和应急管理部门三定方案，对应急管理部与自然资源部、水利部、国家林业和草原局等自然资源防救方面的职责分工及部分职责进行了规定，明确了这些部门之间的关系。具体到基层，通过厘清基层各部门应急管理的界限和职责分工，以强有力的方式引入新质生产力，运用先进的技术、创新的管理理念和方法等，完善应急管理体制、加强综合协调能力，从而有效提升组织治理效能。在职能配置优化方面，由于新质生产力的显著特点是技术和管理层面的创新，且新质生产力的发展需要以健全政策制度来适应新的生产要素、业态和产业格局的变化，这要求基层应急管理相关部门不仅要关注技术创新，还要关注技术创新的领域和由此产生的新的职能需求和专业分工。例如，当前在网络信息安全和隐私安全领域，网络舆情风险就成为新的风险领域，这对应急管理提出了新的职能要求。在人员编制管理方面，通过党建引领，可以进一步强化基层应急管理相关部门用编保障，充分利用收回的编制，加大对基层应急管理中新质生产力赋能的编制支持力度。此外，还应出台高层次人才周转编制管理使用办法，强化多方协作等。这些措施能够将传统的应急管理流程数字化，提高流程的透明度和效率，使原有的纵向治理结构转化为扁平化、去中心化的结构，以更快应对外部复杂风险，缩短信息传递的层级，提升多主体信息协同和沟通联结能力。这将有利于协同各方资源，高效应急，有助于催生兼顾信息技术使用和应急管理的应用型人才。

福建省在加强基层应急管理能力建设方面作出了积极探索。省委和省政府通过周密的规划和推动，实施了“五个一百”安全应急保障提升工程。这一工程涵盖了组织防灾避险演练和建设应急避灾点、应急物资储备站、基层应急指挥服务站以及安全文化宣教基地，从而实现了全省学校防灾避险演练的全面覆盖。此外，乡镇（街道）安全生产的连片联合执法，拓宽了执法人员覆盖面，进一步提升了基层监管能力，确保安全生产的权责在基层得到切实执行。

（三） 培育基层应急管理的系统韧性

基层应急管理的系统韧性涉及的内容较多，因此，要建立专业化的应急管理机构，培育一支高素质的专业化队伍，从而为基层应急管理提供坚实的组织保障。在行动机制设计上，要尊重社会风险变化规律，依据科学的风险治理标准和原则行动，加大对先进科学技术的应用，积极协同多元主体和整合社会资源等，以应对时代之变、促进基层长治久安、保障民众生命财产安全、实现基层可持续发展XfcbQg26rVmbjV1XjDxDQuKjDmREdCvRbwRdwtozswg=。在能力专业化方面，不仅要促进风险治理工作的精细化以及治理方式科学化，还要构建“风险感知—风险定位—风险评估—预警联动—主动应对—全面修复—学习适应”的韧性治理链条。此外，还须注重风险治理能力的复合化，具体通过理念、情感、文化、制度、技术、标准、队伍等多维度的设计和建设以及风险文化的培育，强化风险意识。同时，推动应急管理主体不断更新风险治理知识，使其敏锐地感知风险环境的变化并积极地塑造生活环境，并使其通过学习适应以及实践演练等方式掌握必要的技能和手段，最终形塑其复合的基层应急管理能力，塑造基层应急管理的系统韧性，形成基层应急管理体系“一盘棋”格局。

海宁市通过实施“领雁工程”系统，健全安全管理员培训模式，确立安全生产的企业负责人，设置安全考试认证，塑造了一支高质量的安全管理员队伍。在城乡社区开展针对安全生产协管员的专门培训，促进知识更新，提升协管员的安全检查和监管能力。截至目前，海宁市已举办多期安管员、企业负责人以及特种作业人员的初训、复训培训班，全市219名城乡社区安全生产协管员完成知识更新培训。此外，海宁市还通过“浙江省防汛防台日” “防灾减灾日”“安全生产月”以及重要安保节点加大应急管理和安全生产知识宣传力度和违法行为曝光力度，鼓励并动员全社会参与全国安全生产月知识竞赛、全国应急管理普法知识竞赛，扩大社会知晓度和参与度。海宁市还以安全理念提升、安全制度健全、安全环境塑造以及安全行为规范作为切入点，通过构建安全生产组织架构，确立各级安全生产监管负责人，建立健全安全生产工作制度以及出台安全文化单位建设工作方案，努力推进安全文化机关、安全文化企业、安全文化社区的创建工作，如加强应急管理工作，有针对性地制定应急预案或应急响应措施，定期开展火灾、地震等安全应急演练，打造文化长廊以及开展安全知识宣传教育和安全生产隐患排查等。

六、结语与讨论

新质生产力在推动基层应急管理现代化方面为公共安全治理提供了新视角和新工具。本文通过分析新质生产力在基层应急管理现代化中的作用和路径，提出了一个“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，并探讨了新质生产力在不同阶段的赋能方式和内容。基于此，本文提出以下几点研究启示及未来展望。

第一，在推动基层应急管理现代化的过程中，应强调新质生产力助推与制度创新的并重。新质生产力为技术创新提供了新的工具和手段，而制度创新则为这些技术创新的应用提供了方向和保障。将新质生产力和制度创新应用于基层应急管理的事前阶段，重点在于预防措施的制定和执行。例如，通过风险评估确定潜在的灾害风险点，或利用技术手段进行实时监测，并通过制度创新确保这些措施得到有效执行，因此要确保技术创新和制度创新在规划阶段同步进行。政策制定者和技术开发者应共同参与规划过程，确保作为顶层设计的政策方案具备前瞻性和适应性，为技术创新提供足够的空间，支持技术的健康发展，同时确保技术发展响应政策目标。此外，鼓励政府、企业、研究机构和社会组织之间形成跨界合作的应急管理共同体，促进技术创新与政策制度的相互融合。

第二， 以新质生产力助推基层应急管理现代化的全过程建构，将其嵌入并融合到风险评估、应急响应和灾后恢复的每一个环节中。当前在一些地区，资金短缺和资源分配不均的问题依然存在，这限制了新质生产力技术与工具的充分应用，进而可能导致不同部门和组织之间形成信息孤岛，关键信息无法实现在不同主体间及时共享。此外，公众个体缺乏参与应急管理的意识，缺少必要的培训和教育，专业人才的配备也不够充分，这使得先进技术与基层实际操作能力之间存在不匹配的情况。面对这些挑战，基层部门应增强政策支持和资金投入，及时对接上级部门的信息共享平台，以实现数据资源的整合与更新。通过社区教育和媒体宣传的方式，可以增强公众的应急意识和对应急管理的参与度，同时提升基层人员的技术水平，推动技术生产力发展与基层实际需求的匹配，从而避免资源浪费。

第三，应致力于培育一种鼓励创新的文化和容错机制，以激励各方积极探寻新技术与新策略。通过运用信息技术，包括社交媒体和移动应用程序等工具，促进不同主体间的信息流通和知识共享。借助共同的目标和价值观，加强治理主体间的信任和归属感，从而促进更紧密的合作和资源共享，以期兼顾个体赋能与组织赋能。在应急管理的实践中，认同并重视每个主体的作用，涵养独特的应急管理文化，推动各主体行为的变革，鼓励他们积极参与应急管理的创新实践。例如，通过社区参与和赋权，提高基层对应急管理的参与度，并利用社区的知识和资源增强应急管理的适应性和有效性。此外，开展示范项目和案例研究，展示创新方法的成功案例，为其他地区或组织提供宝贵的经验借鉴。

当然，新质生产力作为推动社会进步的关键力量，在基层应急管理现代化中的应用前景广阔。随着技术的持续进步，特别是在数字化转型的浪潮中，新质生产力将对提升基层应急管理的效率和效果产生深远影响。本文提出的分析框架是探索性的，后续可拓展的研究方向主要有三个：一是具体细化本文研究框架中的某项内容，如细化新质生产力在基层应急管理中的应用、探索如何通过技术创新提升个体和组织的应急响应能力；二是结合具体案例和地方实践，分析新质生产力如何助力基层应急管理的现代化，以及在实际操作中遇到的挑战和解决方案；三是收集调查数据或开展田野调查，评估新质生产力对提升基层应急管理效能的具体影响，包括对抗逆力、资源配置、信息共享等方面的定量或定性分析。

参考文献：

［1］潘文峥，程程.团结一心谋发展砥砺奋进向未来——2024年全国两会代表委员为应急管理和安全生产工作建言献策［J］.中国安全生产，2024，（3）.

［2］习近平.发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点［J］.奋斗，2024，（11）.

［3］简新华，聂长飞.论新质生产力的形成发展及其作用发挥——新质生产力的政治经济学解读［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2023，（6）.

［4］戴翔.以发展新质生产力推动高质量发展［J］.天津社会科学，2023，（6）.

［5］程恩富，陈健.大力发展新质生产力加速推进中国式现代化［J］.当代经济研究，2023，（12）.

［6］黄陈晨，刘方平.新质生产力赋能共同富裕的政治经济学研究［J］.甘肃行政学院学报，2024，（1）.

［7］杜传忠，李钰葳.强化科技创新能力加快形成新质生产力的机理研究［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2024，（1）.

［8］郑建.以新质生产力推动农业现代化：理论逻辑与发展路径［J］.价格理论与实践，2023，（11）.

［9］杨骏，李长健.新质生产力助推乡村振兴的内在逻辑与实践路径［J］.技术经济与管理研究，2024，（8）.

［10］罗爽，肖韵.数字经济核心产业集聚赋能新质生产力发展：理论机制与实证检验［J］.新疆社会科学，2024，（2）.

［11］詹承豫.中国应急管理体系完善的理论与方法研究——基于“情景—冲击—脆弱性”的分析框架［J］.政治学研究，2009，（5）.

［12］董幼鸿.新时代公共安全风险源头治理的路径选择与策略探讨——基于系统脆弱性理论框架分析［J］.理论与改革，2018，（3）.

［13］雷升祥，申艳军，肖清华，等.城市地下空间开发利用现状及未来发展理念［J］.地下空间与工程学报，2019，（4）.

［14］薛澜，沈华.五大转变：新时期应急管理体系建设的理念更新［J］.行政管理改革，2021，（7）.

［15］陈丰.总体国家安全观视域下重大风险防控的挑战与应对［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2023，（1）.

［16］林雪，陈钰雯.风险灾害危机连续统中的行为应急管理研究［J］.广州大学学报（社会科学版），2024，（4）.

［17］许欢，魏娜，吴佳正.基层政府信誉坍塌与重塑——对“提灯定损”事件引发基层政府信誉危机的反思［J］.公共管理学报，2024，（3）.

［18］巴锐，张宇栋，刘奕，等.城市复杂灾害“三层四域”情景分析方法及应用［J］.清华大学学报（自然科学版），2022，（10）.

［19］付美佳，胡峰.我国智慧应急发展研究：理论回溯、逻辑框架与实践进路［J］.灾害学，2024，（3）.

［20］徐炜，刘博维.中国式现代化城市社区治理：理论逻辑、模式转型与未来走向［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2024，（3）.

［21］刘家琳，梁忠民，李彬权，等.基于多模型组合的淮河王家坝断面洪水预报［J］.水电能源科学，2019，（8）.

［22］马宝成，任群委.新时代我国系统性风险的形成机理与防范对策［J］.行政管理改革，2023，（11）.

［23］张军，李理.基层应急治理共同体的塑造——基于信任—规则—行动力的框架分析［J］.重庆社会科学，2024，（5）.

［24］杜力.何谓城市韧性？——对韧性城市基本概念的分析［J］.天津行政学院学报，2022，（3）.

［25］朱正威，赵雅.新安全格局下的应急管理体系：方向、意涵与路径［J］.学海，2024，（2）.

［责任编辑：张英秀］

How Can New Quality Productivity Promote Grass-Roots Emergency Management Modernization？

—A Comprehensive Framework for Deepening Reforms “Pre-Event-During-Event-Post-Event”

Ma Baocheng， Zhao Huaiyu

（Party School of the Central Committee of CPC/National Academy of Governance， Beijing 100091）

Abstract：

Taking the new quality of productive forces as the key internal driving force for the modernization of grassroots emergency management is a strategic choice that aligns with the overall national security concept.The new quality of productivity can be constructed in a three-dimensional manner through the corresponding driving effects of “human modernization”， “technological modernization”， “management modernization”， and “material modernization”. Research has found that in the new quality of productive forces primarily promotes the modernization of grassroots emergency management through four approaches： clarifying management entities， facilitating technological empowerment， optimizing management methods， and enhancing operational efficiency. Specifically， in the pre-event phase， it is beneficial to comprehensively investigate the sources of risk， identify types of risks， assess the degree of risk， and determine risk warnings. In the midst of the situation， it is helpful to promote a grassroots emergency management community that fosters multi-dimensional collaborative governance， thereby creating a collective force to respond to risks and adverse events.In the post-event phase， empowering the enhancement of emergency skills， developing interactive rights， absorbing interactive resources， as well as improving organizational structure， optimizing functional allocation， and managing personnel composition， will help promote the construction of resilience in emergency management.

Key words：

new-quality productivity， emergency management， vulnerability theory， comprehensively deepen reform

收稿日期：2024-09-24

基金项目：

国家哲学社会科学基金重大项目“加强国家应急管理体系和能力建设研究”（22ZDA103）。

作者简介：

马宝成（1967—），男，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院（中欧应急管理学院）主任（院长）、教授，博士生导师。

赵怀宇（1998—），女，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部（电子政务研究中心）博士生，通讯作者。