中国廉洁政府建设的生成逻辑、现实梗阻与实践进路

摘""要：廉洁政府建设孕育生发自中华传统廉洁文化，形成于中国革命、建设、改革的各个历史阶段，是新时代中国国家治理现代化建设的重大战略目标。在当前的廉洁政府建设过程中，需要厘清相关的重点难点问题，大力提高治理腐败的能力与成效，将理论设计与实践活动有机结合，着力解决体制结构、行政规范、队伍素养、法治氛围等方面存在的现实梗阻。新时代新征程，中国廉洁政府建设的实践进路应以系统思维进行综合考量：一是加强新时代廉洁文化建设；二是建设新时代法治政府；三是加强制度机制创新；四是建设数字化政府，创新权力监督手段；五是坚决治庸问责，整治“为官不为”乱象；六是坚持守正创新，建立“容错”“纠错”机制；七是驰而不息整治“四风”，推动各级政府部门风清气正政治生态的形成。

关键词：廉洁政府；生成逻辑；现实梗阻；实践进路

中图分类号：D262.6"""""""""文献标识码：A""""""""文章编号：1674-9170（2024）05-0022-14

廉洁是政府公信力的基石。中国特色社会主义进入新时代以来，理论界围绕廉洁政府相关议题展开了分析与讨论，学术成果较为丰富，多集中于廉洁政府概念、建设廉洁政府目标等方面，一些成果已呈现出一定的前瞻性、创新性和指导性特征。当前，世界百年未有之大变局加速演进，“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。①面临的各种严峻挑战，考验着中国党和政府的执政水平和治理能力，持续深入探索建设中国廉洁政府问题，对于迈上新征程的党和政府能否于纷繁复杂的国际国内环境下行稳致远、不断完善中国治理模式、树立国际话语权，具有重要的理论和实践价值。

一、中国廉洁政府建设的生成逻辑

廉洁政府的基本内涵主要指树立廉洁价值观、选择廉洁行为方式、正确行使公共权力、创造人民满意的施政业绩。中国的廉洁政府建设有着丰富的理论蕴含和鲜明的实践特征，其生发于中华优秀传统廉洁文化，成长于中国共产党百年拒腐防变历史，呼应于新征程国家治理体系和治理能力现代化建设的要求。

（一）文化陶冶：中华传统廉洁文化的精神灌溉

“只有植根本国、本民族历史文化沃土，马克思主义真理之树才能根深叶茂。”②作为极具中国特色的政治话语表达，“廉洁政府”厚植于中国古代以来源远流长、历久弥新的传统廉洁文化的精神土壤。

“廉洁”，古义为清廉、清白。主张公平公正，无私欲，不贪污，是廉洁的古有之义。《楚辞·章句》释之为“不受曰廉，不污曰洁”。传统廉洁文化常与官德联系在一起，如春秋时期子罕拒收宝玉，坚称“我以不贪为宝，尔以玉为宝，若以与我，皆丧宝也”③。将拒绝贪腐视作为人处世的至宝；又如战国时期嗜鱼如命的公仪休严拒他人上门送鱼，认为“夫即受鱼，必有下人之色。有下人之色，将枉于法。枉于法，则免于相”④。强调脱离法律规范的非法收受行为一旦形成必然导致权力滥用和徇私枉法。“子罕毋受玉”“公仪休拒鱼”等先贤自觉倡廉的典型案例，蕴含着中华民族希冀清白、拒腐防变的价值判断与价值选择，深刻影响着历代中国政府与官员。

从主体认知上，传统廉洁文化强调“公利”“公正”原则，主张“天下为公”，约束并引导从政主体在行使公权力的过程中树立行动自觉和底线意识；从制度建构上，传统廉洁文化主张“廉为政本”，将品行道德作为官员选拔任用的考察要素，并提倡建立专门监察机构绳愆纠谬，建设吏治清明的政治生态；从法规设定看，传统廉洁文化坚持“惩恶扬善”，既主张制定惩贪法规，对触及贪腐问题的“硕鼠”“民贼”予以严惩震慑，又鼓励宣传正面典型，为造福百姓、为民请命的清官好官设庙宇、重嘉奖，打造“见贤思齐”的积极氛围。通过教育宣传等多措并举，传统廉洁文化有效提升了全民倡廉意识，促使政治主体在执政过程中自觉向善向廉，形成主体意识的内在约束力和社会监察的外在导向力的自律与他律的有机结合，为历朝历代廉洁政府的实质性建设提供强大合力，也为新时代中国廉洁政府建设提供了文化滋养与宝贵经验。

（二）历史镜鉴：百年拒腐防变斗争的规律认识

归纳总结实践探索中形成的先进经验，形成规律性认识并反馈指导新的实践，是马克思主义政党的宝贵品格与优良传统。在中国革命、建设、改革的各个历史阶段，中国共产党人始终把建设廉洁政治、廉洁政府作为重要目标和建设方向。

“在农民已经起来的县，无论什么人去，都是廉洁政府。”①早在1927年，毛泽东同志在《湖南农民运动考察报告》中就提出了“廉洁政府”的理念。在瑞金中央苏维埃政府和延安陕甘宁边区政府建设过程中，我们党就提出了廉洁从政的要求，创造了廉洁政府的典范。1932年2月到1934年10月，在为期两年零八个月的反腐肃贪斗争中，查处大案要案25起，处决大小贪官13人，使苏维埃政府成为“空前的真正的廉洁政府”，为治党治国治军积累了宝贵的经验。②延安整风运动作为一场无产阶级意识形态教育，对陕甘宁边区政府建设廉洁政府的实践发挥了关键性作用。延安时期，党对出现的腐败分子严惩不贷，毫不手软。典型的案例就是黄克功案和萧玉璧案。③延安时期的从严治党体现了“全”和“严”两个字，使陕甘宁边区“十没有”，边区政府也被人民群众称赞为“模范政府”。1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中，将“惩办贪官污吏，实现廉洁政治”作为“我们的具体纲领”之一。

新中国成立后，延续了新民主主义革命时期的做法，中国共产党反对权力腐败的立场始终十分坚定，毛泽东同志告诫全党要牢记“两个务必”，惩处张子善、刘青山等典型案例彰显了中国共产党坚决惩治腐败的决心。因为胜利，党内享乐腐化思想确实增长起来，贪污蜕化已成为主要危险。为此，反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的“三反”运动开始在全国范围内展开，它是以中国式民主为基调进行的运动式反腐的代表。1952年，中央人民政府出台了《中华人民共和国惩治贪污条例》，中共中央西北局书记习仲勋给党中央的报告用“极其严重”“惊人”等词汇描述他所掌握的西北地区贪污现象，用严厉查处和惩罚来治理腐败成为当时中国共产党治理腐败的主要路径。党的八大提出必须加强党内外监督。新中国成立后至改革开放前，类似的以整顿党内、政府内部腐败分子、腐败现象为对象的群众运动成为中国共产党反腐败的基本模式之一。④

改革开放以来，党中央对因社会变化而出现的腐败现象保持高度警惕，在国家治理体系建构中制度建设的地位越来越凸显，通过不断建立和完善制度体系以规范权力运行成为治理腐败的主要路径。“反腐败是最彻底的自我革命。”⑤为此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持使命引领和问题导向相统一，以中央八项规定的出台和实施为开端，注重从源头上解决腐败问题，结合制度治党和依法治国提出明确要求，并作出一系列部署推进反腐败斗争，先后颁布了一系列党内法规制度和国家法律制度，采取了一系列重大举措，实现科学有效的治理腐败，形成了党的自我革命制度规范体系，这些为建设廉洁政府奠定了坚实的基础。

（三）时代形塑：国家治理体系和治理能力现代化的具象显化

马克思主义哲学观认为，“廉洁主要指坚持为最大多数人谋利益，消除特权、防止官僚化、禁止谋取私利。”①此意不仅包含了权利为公思想，也暗含了去特权、防腐化的重要性，暗示了廉洁建设与国家腐败治理之间存在的必然逻辑。“腐败产生和蔓延的土壤或条件与国家治理体系紧密相关，腐败的源头来自于国家权力的运行。”显然，“国家治理能力的高低”决定了“廉政建设的成败”②。

廉洁政治是中国共产党永葆先进性和纯洁性的目标诉求。建设廉洁政府是实现新时代国家治理体系和治理能力现代化的重大战略目标。以习近平同志为核心的党中央要求将全面从严治党贯彻到建设廉洁政府之中，提出反腐败目标是要完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，始终要求共产党员尤其是领导干部要做廉洁自律的模范，把权力关进制度的笼子里，从而实现廉洁政府的建设目标。深入推进全面从严治党必然要求在建设廉洁政府中贯彻全面性的战略思维。建设廉洁政府应按照“丰富廉洁政府理论、体现鲜明特点、解决重点难点问题、便于实际操作执行”的总体要求，以“干部清正、政府清廉、政治清明”③为目标，加强制度建设，坚持精确惩治，强化标本兼治，用创新思维和更宽广的视野构建建设廉洁政府的新思路。建设廉洁政府追求特定目的和目标，基于“执政为民”的逻辑和“以人民为中心”的发展思想，中国政府已将党风廉政建设和反腐败斗争提到了与党和国家命运生死攸关的高度。习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上进一步指出：“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决减存量、重点遏增量。”④必须通过树立廉洁信仰，选择廉洁行为方式，通过培育廉洁价值观和廉洁行为实现积极意义上的廉洁政府。反腐败成效所追求的目的不论以何种指标来表现，最终都聚焦于提升人民群众对于廉洁政治的满意度。

党的二十大报告明确提出要健全全面从严治党制度体系，将坚持和加强党的全面领导作为根本出发点，将坚持“两个确立”、做到“两个维护”作为根本任务，坚决维护党中央权威和集中统一领导。要健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制，确保全党在政治上思想上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。党的十八大以来，我国在推进党风廉政建设和反腐败斗争方面取得了前所未有的成果，全国各地建设廉洁政府成效显著，并显示出一些共性特征：第一，注重顶层设计，进一步增强权力全程监管。第二，注重强化法制，重视以制度创新保障权力规范运行。第三，注重健全监督机制，确保权力依法运行。第四，注重提升队伍素质，夯实权力运行基础。建设廉洁政府的实践探索亦不乏经验启示，如宗旨教育贯穿始终，党规挺在法律前面，依法行政常抓不懈，政风建设持之以恒，广泛接受群众监督等。我国持续推进建设廉洁政府，使政府权力内控机制建设水平不断提升，包含内容日益全面和规范，反腐倡廉制度设计的科学性、制度执行的刚毅性亦日益显现。

综上，笔者认为，廉洁政府的判断标准，其一，要从政治上看，政府部门是否牢固确立“两个核心”，做到“两个维护”，增强“四个意识”，坚持“四个自信”。其二，政府部门是否依法行政，勤政廉洁，尽责为民，主要体现于政府公职人员是否严守法纪，不贪赃枉法。其三，政府部门是否秉公尽责，不以权谋私。其四，政府部门是否不攀商结贵，不奢侈浪费。其五，政府部门是否励精务政，高效勤政。

二、中国廉洁政府建设的重点难点及现实梗阻

廉洁政府是社会主义人民政权的一大显著特征，也是马克思主义国家学说的一个重要内容。①建设廉洁政府是一项长期性、系统性、整体性工程，需要厘清廉洁政府建设过程中的重点难点，科学研判影响廉洁政府建设的现实梗阻，在全面准确把握主要矛盾中找准、锚定新征程中国廉洁政府的建设方向。

（一）建设廉洁政府的重点难点

政府治理腐败的能力及成效是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志之一。腐败的猖獗必会严重削弱政府的能力，甚至出现“软政权化”②趋势。习近平总书记强调，“务实清廉”才能“凝聚党心民心”。建设廉洁政府的重点内容，主要体现于理论探索与风险防控两方面。理论探索方面，主要是加强理论原创性和实证性研究。要深入调研分析廉洁政府建设的现状，对建设廉洁政府面临形势的新变化和发展趋势做出准确概括，突出建设廉洁政府思路与路径的应用价值与实践指导意义。风险防控方面主要内容包括：如何规范公共资金管理，科学安排并执行预算，增强资金使用有效性；如何抓好公共项目和公共投资、国资国企和金融领域监管，确保投资效能与规范；如何经营管理好公共资产，确保监管全方位覆盖；如何驰而不息抓好作风建设，坚决贯彻中央八项规定及实施细则精神，落实省委十项规定及具体办法。

廉洁政府的建设过程是融思想性、理论性、针对性和可操作性为一体的综合创新过程。其建设的难点在于如何让政府理论架构设计与实践活动做到真正有效结合。在整体框架内设计集反腐预警机制、综合防腐监督机制、具体惩腐机制等为一体的系统反腐体系，加强顶层设计的宏大理论构建。在实践操作过程中，还需攻克一些难题，即如何严管公共资源交易、统筹建立用好互联共享平台体系、多元共治监管体系、统一规范制度体系等。严管公共资产要完善国有企业治理结构，加强对产权交易、项目投资开发、物资采购等主要业务和重要环节监督，管好政府系统各级领导班子，特别是“一把手”。严管公共工程，要完善建设项目决策、审批、实施等监管制度，按节点保质保量推进建设等。用建设廉洁政府思路与路径的创新实践完善研究成果，用实证研究成果指导廉政建设实践，使二者相互促进，这是建设廉洁政府的理想状态。但事实上，无论是理论研究还是方案实施，都需克服多重利益冲突，考虑理论与实践、重点突破与整体规划的有效结合，这也是建设廉洁政府的难点之所在。

（二）建设廉洁政府的现实梗阻

建设廉洁政府是一项规模巨大的廉政工程，任重而道远，对此应该有着清醒的认识。“新征程反腐败斗争，必须在铲除腐败问题产生的土壤和条件上持续发力、纵深推进。”①当前，中国改革正进入攻坚阶段，面临前所未有的挑战，一些损害公权力现象仍然存在。要彰显问题意识、突出问题导向，发现问题才能解决问题。当前，我国建设廉洁政府突出的制约因素主要有：

一是法治体制结构尚不健全。2014年，我国就提出：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”②行政机关依法治国显然是法治国家的建设要求。整体来看，目前我国从体制上实现依法治国尚存诸多难点：借领导之名行干涉执法之实，以言代法、以权压法现象有之；部分领导干部党性修养不够、理论素养不高，影响依法执政效果的现象有之；一些地方人大对政府行为，特别是具体行政行为，缺乏实质性审查监督手段和跟踪监督机制，致使监督无法到位的现象有之；个别地方各层级政府事权划分仍不明确，造成事权重叠冲突、政府自由裁量权过大的现象有之。总之，进一步完善中国特色社会主义法治体系有助于防范权力异化。

二是政府运行中的行政行为仍欠规范。政府运行中的行政行为规范运行，事关党风廉政建设及政府凝聚力和战斗力的形成，目前我国政府行政行为仍有诸多欠缺规范之处。如政府行政职能模糊，政府职能转变滞后，导致一些权力边界仍未厘清，行政审批事项过多，行政性垄断问题突出，为权力寻租提供了空间；在由“全能政府”向“有限政府”转变过程中，政府权力运行的各个环节都不同程度地存在政策优先于法律适用问题，增加了权力运行的随意性；有些政府施政行为欠公开、透明，各项权力制约和监督之间制度整体设计缺乏，监督实效性不强，致使新形势下某些领域违纪违法现象不断出现。

三是政府公职人员队伍素养有待提升。“选贤任能”是我国古代就已形成的用人制度，亦是建设良好吏治生态的有效经验。当前我国公职人员队伍的综合素养仍有待提升。其一，部分领导干部政治素养不高，防范化解重大风险意识不强，对各类风险矛盾新特点、新机制认识不够充分。其二，执法队伍素质较低。行政执法队伍构成复杂、管理滞后，因缺乏约束机制导致执法不规范、行政不作为、多头执法等现象不同程度存在，影响行政效果。其三，行政决策队伍民主素养不够。地方政府在制定政策过程中，注重听取民意、科学调研的意识不强，导致群众与政府之间产生矛盾冲突。

四是廉洁政府的法治文化氛围还不浓厚。廉洁文化与法治建设息息相关。文化反腐可为法治反腐服务，同样，离开对法治的崇尚和信仰，廉洁亦无从谈起。受封建专制历史及长期“大政府、小社会”管理思想的影响，公民法治意识淡薄，廉洁价值观不够坚定，甚至出现信访不信法的现象。“办事找关系”等潜规则仍有一定市场，政府部门重服从上级轻法律制约的问题还普遍存在，影响公民的法治意识、廉洁价值观的确立，制约了建设廉洁政府的步伐。

五是“为官不为”仍是行政治理难题。“为官不为”是新形势下廉洁政府建设过程中出现的一个突出难题。其表面显示的是官员在按规矩办事，但实质是一种隐性损害群众利益行为，影响社会公平正义，有损政府形象。“为官不为”的主要表现可简单概括为“庸、懒、散、浮、拖”。碌碌无为为“庸”，即官员不思进取、安于现状。不敢担当为“懒”，即躲事怕事，因怕而不做事，推卸责任“打太极”“做样子”。精神懈怠为“散”，即纪律散漫，对上级决策传达、贯彻不及时、执行无力度。好大喜功为“浮”，即热衷于提概念、喊口号，不务实事、不求实效。能力不足为“拖”，即不能创造性地开展工作，见困难就退、见问题就推、见矛盾就绕。

六是“四风”问题时有反弹迹象。党的十八大以来，腐败治理成效显著，但树倒根存。尤其是“四风”问题在一些部门和行业时而出现，极大地败坏了党和国家形象，阻碍了廉洁政府的建设。当前，一些领域腐败问题易发多发，“窝案”“串案”增多；好大喜功、盲目攀比、弄虚作假、权力寻租等现象仍有不同程度存在。如何紧盯“四风”问题的新形式新动向，科学有效防腐禁腐惩腐，仍是今后一个时期亟需着力攻克的难题。

（三）化解现实梗阻的突破方向

政府治理现代化对于推进和实现国家治理现代化起决定性作用。目前，国内外腐败治理与建设廉洁政府较为成功的，内有香港政府，外有新加坡政府等。美国也曾通过相关法律设立专门道德办公室，“负责教育、引导公务员，同时分散、制约和监督他们的权力行为”①。立足实际，有必要吸收、借鉴中外经验，勇于自我革命，找寻解决建设廉洁政府问题的突破口，以形成廉洁政府建设的实践路径。

实践是检验真理的唯一标准，寻找建设廉洁政府的突破口需着眼于目前已进行的实践探索经验，尽快形成“警示－监督－问责－建制”的系统化链条，并使其保持无缝连接状态，最终使之锻造成各级政府熟练操作的常规性机制。其一，进一步强化行政生态建设，保持高压反腐态势，加强权力运行制约与监督，加大正风肃纪整顿，不断提高公职人员党性修养。其二，强化法治政府建设，构建防范遏制腐败滋生的长效机制，通过制定零容忍防腐措施，强化法制建设，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实有力的法治保障。其三，深入推进“放管服”改革，尤其在严管公共资金上要持续发力，打好预算管理的“硬算盘”、专项资金管理的“精算盘”、监督问责的“铁算盘”，建立人民拥护的廉洁政府。“政府党风廉政建设是全面从严治党的重要组成部分。面对新形势新任务，必须深入贯彻全面从严治党战略方针，坚定不移把政府党风廉政建设向纵深推进，提升政府公信力和执行力，真正取信于民、更好服务人民，努力建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”②

同时，新时代建设廉洁政府的思路，必须遵循习近平总书记的重要指示，即“坚持靶向治疗、精确惩治，聚焦党的十八大以来着力查处的重点对象，紧盯事关发展全局和国家安全的重大工程、重点领域、关键岗位，加大金融领域反腐力度，对存在腐败问题的，发现一起坚决查处一起。要深化标本兼治，夯实治本基础，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”③。一要注意外在环境变化对廉洁政府建设思路与路径的影响。二要确立廉洁政府建设思路与路径的概念分析工具，从基本理论、历史渊源、重大价值、实现路径等方面深化理念认识，研究提出需要解决的突出问题和热点问题。三要用更全面的思维构建廉洁政府建设路径，不断发现和发展具有中国特色的理论原则与创新实践，确保廉洁政府建设取得实效。

三、新时代中国廉洁政府建设的实践进路

理论作用发挥的效度取决于理论见诸实践的深度。历史经验证明，建设廉洁政府往往是多种方略综合运用、共同发挥效能的结果。应当紧密结合中国式现代化的中国特色和本质要求，以系统观念把握世情国情党情，多措并举完善中国特色廉洁政府建设。

（一）加强新时代廉洁文化建设，为推进中国式现代化夯实思想根基

一是以文化建设涵养清廉党风政风，全面提升官员队伍素养。列宁曾强调指出：“政治上有修养的人是不会贪污的。”①加强新时代廉洁文化建设，是深化廉洁政府建设的重要举措。涵养廉洁理念是加强新时代廉洁文化建设的重要内容，国家公职人员需要牢牢树立“以廉为荣、以贪为耻”的理念，注重从历史资源中提炼精华，可通过“家风家训”等内容，吸取中国独特的“家文化”、红色文化元素，加强廉政文化宣传，不断提高公职人员道德修养。特别要加强行政系统“一把手”的廉政教育，强化“当领导不能鱼和熊掌兼得，想当官就不要想发财”②的正确权力观意识，提高防腐拒变能力。要用中华优秀传统文化涵养克己奉公、清廉自守的精神境界，用社会主义先进文化培育为政清廉、秉公用权的文化土壤，用积极健康的党内政治文化引领廉洁文化建设。同时，重视公职人员队伍整体建设，让“领导就是服务”“权力就是责任”“公仆就是奉献”的观念深入人心，全面提升官员队伍的综合素养。

二是完善廉政教育管理制度，推动新时代廉洁文化建设向纵深发展。加强新时代廉洁文化建设，重点要抓理念落地和责任落实，夯实党员、干部清正廉洁的思想根基，做到固本培元、涵养正气。把廉洁文化建设纳入党风廉政建设和反腐败工作总体布局进行谋划，建立廉洁文化建设统筹协调机制。要确立集责、权、利为一体的廉政教育者的责任意识，明确主体责任就是政治责任，完善廉政教育者的管理制度与工作方法，对廉政教育者提出教育任务与要求，制定相应的廉政教育考评机制和执纪标准，通过严格的责任考核和责任追究，切实增强廉政教育的实效性。目前我国已形成了一套较为可行的依靠制度处理问题的管理体制机制，但仍需放眼长远，形成具有道德约束与必要制度有机结合的具有先进理念和发展特色的建设廉洁政府可行性举措。

三是发挥廉政教育者的榜样示范作用，提高廉政教育者的可信度。廉政教育者以身作则、正面示范极具说服力。领导者在工作、生活中能否身体力行，是否注重净化“生活圈”和“社交圈”，保持廉洁自律行为，既是其增强与保持权威的关键，也直接关系到廉政教育者的可信度和廉政教育的实效性。因此，廉政教育者必须拥有良好的品德素养，具备扎实的廉政教育知识，尊重受教育者的个性特征与身份特征，避免过高权威与受教育者之间产生距离感。同时，在廉政教育中要融入时代精神和创新精神，善于与受教育者进行经常沟通、平等交流。

四是完善廉政教育规范化和制度化考核指标体系，探索建立激励惩戒机制。对廉政教育结果的科学考核直接关系着廉政教育实施的积极性和实效性。针对不同类别和层级的考核主体，探索建立“活动按计划、经费进预算、考核有积分、奖惩看实效”的廉政教育绩效考核机制，可通过上级领导评价、基层群众评价、考核部门评价等方式进行考核，不断完善与之相匹配、富有实效性的考核指标体系。在处理群众测评和人事组织部门考核关系上，可实施自上而下和自下而上相结合的评价方式，最终根据考核结果，对考核对象作出综合评价和估量，确定等次①，并以此作为年底绩效考核奖惩的重要依据。

（二）全面推进依法行政，建设新时代法治政府

目标联动：构建“四型”法治政府新格局。严格依法行政的法治政府是建设廉洁政府的时代要求。法治政府新格局的构建需与时俱进，可以“学习型”“服务型”“创新型”“法治型”为目标。“学习型”政府，可使政府科学把握建设规律，发挥正确引领作用。“服务型”政府能以服务民众为根本职责，切实巩固执政根基。“创新型”政府可为身处内外环境不断变化的政府建设提供动力之源。“法治型”政府则为规范社会人员行为准则提供根本保障。“四型”法治政府新格局的联动构建，是成功建设廉洁政府的关键。

重心下移：塑造基层法治型政府的法治思维。法治政府建设可采取重心下移、自下而上的路径进行。以塑造基层法治型政府作为法治政府建设重点，深化以提高基层政府党政领导人法治思维和法治方式为主的改革，保证政府的各项权力都在法治轨道上运行，充分激发其创新活力，不断增强基层政府法治意识，提高其运用法制知识和法治文化处理社会问题的能力。在不断增强基层政府法制意识基础上，逐级推动，层层联动，使各级政府依法行政更趋规范化。

能力本位：提升基层法治型政府的办事能力。基层政府位于政府系统的神经末梢，直面基层具体事务调处工作，事关基层治理，直接关系到全国法治政府建设的整体水平。面对基层政府执政过程中出现的“本领恐慌”，有必要提升基层法治型政府办事能力，把“法”与“事”进行深度结合。基层政府依法办事之“事”，应围绕基层政府主要职能进行，不断提升依法深化改革、依法推动发展、依法化解矛盾和依法维护稳定的能力。

“纪挺法前”：培育法治型政府的守纪守法觉悟。公职人员要率先守纪遵法，在建设法治型政府的总体安排下，要有以道德为“高线”、以纪律为“红线”、以法律为“底线”的思想觉悟，坚持党纪严于国法，纪法分开、纪在法前的原则。逐步完善行政权力监督体系，加快行政管理改革步伐，完善法律法规，以依法治国带动依法执政。

（三）加强制度机制创新，构建权力内控机制

一是科学优化权力运行结构。集中解决当前权力运行中突出存在的权力重叠问题，减少权力不透明的运行空间，按照权责一致原则，配置和优化权力之间制约与监督关系。积极稳妥推进领导班子成员之间的分权界定，通过不相容职务分离控制法、授权审批控制法、风险预警控制法等现代管理内控措施，构建相互制约与协调的权力运行格局。按照简政放权原则和思路，积极推行“权力清单制度”。按照中央改革路线图，持续推进相关制度和政策重构与优化配置，实现权力高效、廉洁运行。习近平总书记指出：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”①廉洁政府的高质量构建必然离不开权力运行制度、廉政风险防控制度及权力内控制度等的建立与完善。

二是全面推进“权力库”建设。全面推进“权力库”建设事关权力运行更加透明、工作流程更加规范、源头防腐更加有效的“治权”目标。一要按照党的二十大精神，结合实际，明确细化、科学界定政府部门岗位职权的职责要求和职责权限，进行适当整合、科学分解、逐步下放，做到权力事项全入库。二要进一步完善权力运行公开制度，切实推进权力运行全程化和公开化，以阳光政府促建设廉洁政府。将重大权力事项于网上公开运行，并最大限度纳入公开范围，“让政府治理过程处处留痕，使政府审批、监控、管理等治理行为更加可视化”②。三要及时、主动公开涉及群众切身利益的权力事项，确保权力在人民群众监督下实现法治化运行，让暗箱操作没有空间。

三是积极探索构建廉政风险防控机制。2013年十八届三中全会就曾提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”③。构建科学高效的权力运行流程，是防控廉政风险的必要举措。一要以行政权力动态运行流程为线索，按照无盲点、无断层、无缝隙原则和要求，深入排查权力运行过程中可能存在的廉政风险，找准关键节点，精准发力。二要在科学厘定权力事项基础上，全面推进权力运行流程再造，对“入库”权力进行梳理和编号，编制权力运行流程图，清除不必要环节，为具体权力事项运行过程“瘦身”。三要针对可能存在的各类廉政风险点，协调好重点防控与全面排查之间的关系，制定相应防范和监督管理措施。通过公开行政职权目录、行政权力运行流程图和岗位责任说明书，结合网上公开、审批和监督流程，全面推进电子监察，不断提升制约和监督效能。

四是加强制度建设和机制创新。推进建设廉洁政府，重在创新制度“笼子”的设计。其一，制度建设需科学化，具备公信力。如同“热炉法则”，科学制度建设必须突出其警告性、平等性、彻底性和及时性特点。其二，制度建设要重视实效，注重执行。要设置责任制主体意识，配备相应监督检查机制，避免制度泛化。其三，制度建设需注重治权。制度建设需注重权责对等的基本原则，必须覆盖制定、落实、考核评价全过程，各项制度之间需互相配合，具备规范性和可操作性。其四，制度建设需重视社会监督机制创新。可通过建立公众举报制度、终身追责制等，建立立体监管体系，让社会监督机制和责任追究机制相互协调、相互配合，实现标本兼治。

五是增强和提升“治权”制度效能。为确保制度能够“真用”和“管得住”，需要继续“深化国家监察体制改革，高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构职能作用”④。其一，按照国家监察法规定，全面推进监察法规制度落实、巩固、深化和发展。深化纪检监察体制改革，着力推进充分发挥党内监督与国家监察一体两面作用。其二，深入贯彻党风廉政建设要求，完善纪检监察部门与检察机关协调工作制度，落实好各项廉洁从政制度。其三，积极探索和完善权力运行绩效考核制度，强化对制度贯彻落实进行日常监督、阶段检查和定期考核，注重对实权岗位权力运行情况动态化评议和考核。其四，政府机构（委、局、办）纪检组、监察室要加强指导和监督，将各地区、各部门推进行政权力运行制度建设工作情况纳入班子建设、目标责任制、行政执法责任制等考核中。

六是规划权力内控机制的制度设计。权力内控机制制度设计需体现多维度、全方位覆盖的特点。首先，在决策层面上，制度设计主要包括建立对“一把手”监督及责任追究制度、重大事项民主决策制度、重大决策“分权”制约制度、重大决策报告制度、政府部门党委（党组）会议事规则制度、决策程序机制和决策表决制度、决策方案社会公示和听证制度等。其次，在执行层面上，制度设计主要包括集体制定执行计划制度、执行程序化、程序公开化制度、执行成本核算与管理制度、会商制度和管理下移、前移制度、巡视与督查督办制度、分工负责与专业分包制度、规范自由裁量权制度、问责与责任追究制度、问效（质询）与说明理由制度、奖惩制度。再次，在监督层面上，制度设计主要包括全员监督与网络媒体监督制度、重大事项重大决策监督及财务全程监督制度、监督情况考核制度、多方参与调查制度、自查自纠制度、警示教育制度、纪检巡视巡察和向基层派驻监督员制度、适度奖励举报人制度。最后，在保障制度落实工作机制设计方面，需从构建科学合理的权力运行制衡机制、推进健全网络监管落实监督机制、完善制度执行评估机制及健全制度落实问责机制几方面着手，不断健全和完善内控机制的各项制度设计。

（四）建设数字化政府，创新权力监督手段

一是借助各类系统互连互通，构建综合反腐系统。新时代腐败案件更具复杂、隐蔽和智能化特点，权力监督手段的创新和数字化政府建设成为必然。要充分发挥“制度+科技”优势，构建从单一的人为监督向人与信息技术联合监督、从静态监督向动态监督、从选择性监督向全程性监督的综合反腐败体系。其一，构建反腐倡廉预警方案、内部跟踪监控、网络监督分析等子系统在内的严密监控网络系统。其二，将政府现有内外各类系统，包括政府内网间垂直纵向结构与平行横向结构之间的电子政务系统、管理系统，以及政府内部监督体系、权力运行过程和政府外部监督系统，通过大数据转换、公文交换等形式，实现系统互联与信息互通，对于可能的风险点设置自动预警提示。其三，加强政府部门反腐制度建设和制度执行反馈，运用大数据技术，为制度执行过程监控和执行反馈提供条件，建立科学有效的部门与个人相结合的双向廉政自评体系。

二是借助信息平台，建设优良网络监督环境。信息公开是天然防腐剂，可增强政府透明度，压缩诱发腐败行为的“灰色地带”。对于信息监督平台，在网络程序设置上，要注意纵向上科学分解，注重授权分级管理，形成权力约束机制，推动监督重点和防范关口前移；横向上注意拓展监控节点，加强平级内外部机构的制约与监督。借助网络信息平台技术支撑，便于政府内部自我监督及媒体和社会公众力量监督，有助于良好网络监督体系的形成，从而实现防腐从事后化解向事前预防的转变。

三是借助“互联网+”，加强反腐信息判别和监控。借助“互联网+政务服务”，加强对政府内外现有各类系统中的数据统一化和信息流实时监测，以获得腐败信息。通过建立数据追踪、腐败风险点分析、腐败行为判断、预警模型等各类分析模型，结合大数据技术，挖掘出疑似腐败行为及腐败主体信息，对腐败信息源进行分辨，识别腐败行为、腐败主体（即腐败官员）和腐败关系网。

（五）坚决治庸问责，整治“为官不为”乱象

一是健全举报投诉者工作机制和直接沟通机制。治理“为官不为”，应当多措并举，综合施治。首先，树立举报群众对惩处官员“庸懒散浮拖”行为的信心。高度重视举报和投诉要求，认真分析并积极处理；严格保护举报人、投诉人隐私，确保其安全。其次，要做到问责、追究及时到位，尤其要从严问责、重点查处党的十八大后仍不收敛不收手的顶风违纪行为。最后，尽快开通“省级领导直通车”和“厅局长直通车”，创建各县（市、区）与省政府及县长与厅长就有关最急需解决的重大问题直接沟通机制，解决制约工作开展瓶颈。

二是形成问责追究的监督网络，加大反面典型的曝光力度。要形成对违反廉政建设规定行为的问责追究和问责监督网，需破除习以为常、影响作风建设的小毛病和潜规则，大胆使用在关键时刻、重大任务、突发事件和斗争面前豁得出去、冲得上去、担当有为的优秀干部。另外，要点名道姓通报曝光“庸懒散浮拖”反面典型，加大曝光力度，在全社会形成对“为官不为”行为“人人喊打”的监督氛围，让“熬”的干部熬不起，让“混”的干部混不开，让“躺”的干部躺不住。

三是设置政府系统“干部执行力考察评价”项目。制度的生命力在于执行，可设置政府系统“干部执行力考察评价”项目，以“优”和“劣”为基准，“上”和“下”为标尺，“为”和“位”为导向，通过定标准、强考核、分类调整等方式，系统施治、综合施策。要多采用领导机关下基层调研不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场“四不两直”方式。既可免去不必要的“宴酒应酬之忙”，还可真正掌握第一手情况，自觉养成干部把主要精力用于狠抓工作落实的好习惯，并使之成为官场常态化现象。

四是试行“政府系统干部召回问责制度”。党委组织部门可根据不同市情、县情制定“不胜任现职干部召回管理办法”，从制度上挤压“躺平”官员的生存空间。对于“不胜任现职”的公职人员，可通过明察暗访、监督检查、调查核实等多种方式，依据其履职过程中出现的不作为、慢作为、乱作为等具体表现设置相应分值，规定期限内积分到达相应线域的，召回进行集中教育、诫勉谈话。可以3个月为限，进行跟踪考察，给予改正机会。逾期不合格者再次设置一定时限，继续跟踪考察，给予最后机会。逾期仍不合格者，视情况分别做出转岗、免职、降职、降级、待岗乃至辞退和解聘等组织处理。需要注意的是，召回问责要具备程序合法性，不能矫枉过正被滥用或乱用。

（六）坚持守正创新，建立干部“容错”“纠错”机制

一是把握干部“容错”界限。全面深化改革需要一大批敢于改革创新、勇于担当有为的领导干部，建立党政干部容错纠错机制十分必要，应当严格区分为公与为私、失误与失职、敢为与乱为的政策界限，要注意保护改革者，鼓励探索者，宽容失误者，纠正偏差者，警醒违纪者。干部容错纠错机制的建立必须做到科学“界错”、提前“防错”、大胆“容错”和及时“纠错”。健全容错纠错机制的实质是为了完善决策追责制，对某些改革领域“先干不评论，先做不议论，时间做结论”，走一条以试错、纠错为重要特征的路径。公职人员行为可以分为“必为、可为、禁为”类型，容错纠错机制的发生领域不应是法纪已经有明确规定的“必为”，也不能是已经有禁止性规定的“禁为”，而应在两者之间的“可为”范围内。

二是构建干部“容错”机制。构建“容错”机制需理清依规依纪严肃问责与改革创新容错免责的辩证统一关系。二者互为补充、缺一不可。严肃问责机制重在惩治，容错纠错机制重在激励，正反结合、双管齐下，可有效解除大胆有为干部积极进取的思想包袱，促使不思进取干部转变怠惰观念和作风。新时代发展既需要“老黄牛”式的干部韧劲，更需要“狮子型”干部敢想敢干的闯劲。充分发挥严格管理与热情关心相结合的廉政治理效应，真正做到让想干事的有机会、能干事的有平台、干成事的有地位。

三是建立干部“容错”制度。容错纠错制度体系需建立一系列包括信访举报甄别机制、核实保护机制等在内的配套制度。容错机制重在解决干部“不敢为”问题，如何破解干部“不愿为”的难题，亟需与鼓励激励机制、干部能上能下机制配合使用，实行官员优胜劣汰良性循环。根据干部在实际工作中承担的不同责任，区分容错纠错机制适用主体及不同责任内容，对于集体责任与个人责任、组织（人事）部门责任与党委（政府）责任、上级党委（政府）责任与下级党委（政府）责任等，都应予以合理认定。

（七）驰而不息整治“四风”，建设群众满意的廉洁政府

一是整治群众办事难问题。习近平总书记强调指出：“要把刹住‘四风’作为巩固党心民心的重要途径，对享乐主义、奢靡之风等歪风陋习要露头就打，对‘四风’隐形变异新动向要时刻防范。”①扎实开展“庸、懒、散”等专项整治工作。彻底整顿行业作风，重点解决权力寻租、吃拿卡要、乱作为等问题；坚决纠正对群众要办的事推诿扯皮、敷衍拖延现象；严肃整顿工作纪律涣散、窗口单位和服务行业擅自改变办事程序、增加办事环节、提高办事门槛，让群众来回折腾现象；坚决整治执法监督中粗暴性执法、选择性执法、随意性执法等问题，让群众事好办的愿景真正实现。

二是整治执法执纪部门办“关系案”“人情案”“金钱案”问题。加强执法监督，建立案件质量内控机制，加强对容易产生徇私枉法、违规办案、玩忽职守等问题的重点部门、岗位、环节的监督检查，堵塞滥用权力和徇私渎职的漏洞。完善办案质量终身负责制和案件责任倒查机制，明确执法过错标准、纠错追责主体和程序。通过案件评查、执法检查、专项治理、信访处理等方式，集中查处和曝光一批典型案件，切实杜绝“关系案”“人情案”“金钱案”等执法不公、执法不严、执法不廉问题的出现，真正做到邓小平同志所强调的，惩治腐败，“透明度要高，处理不能迟”②。

三是推动作风建设常态化、长效化、有效化。反对“四风”是长期任务，作风建设永远在路上，新时代要善于借助科技手段完善作风建设监督惩戒制度，确保“权为民所用”，进行周期性集中查处和曝光相关“四风”典型案件，促进纠正“四风”成果向专项治理延伸，向有效防范延伸，向警示教育延伸。同时，努力尝试从“查案”反腐向“限权”防腐转变。

习近平总书记在党的二十大报告指出：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”③新时代建设廉洁政府，必须加深对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争其特点与规律性的认识，推动廉洁理念贯穿现代化建设各方面，要按照中国式现代化的本质要求，以零容忍态度反腐惩恶，提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平。“三不腐”不是阶段的划分，更不是环节的割裂，而是相互依存、相互促进的有机整体①：“不敢”是前提，必须高压震慑，始终以零容忍态度从严执纪，惩治腐败；“不能”是关键，要加强制度建设，把权力关进制度的笼子，扎牢不能腐的笼子；“不想”是根本，离开了广大党员干部的自觉自律，“不敢”“不能”的效果就会打折扣。应当顺应反腐败工作的自身逻辑，从具体路径出发，确立现实可行的工作方案，形成具有各地特色的具体举措，既注重夯实治本的基础，又敢于用好治标的利器，让党员干部因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因觉悟而“不想”。“不敢腐、不能腐、不想腐”要一体推进，一体发力，一体赋能，一体提高能力和水平，持续推动各级政府部门风清气正政治生态环境的形成，实现干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的目标。

责任编校""王学青

BuildinganIncorruptGovernmentinChina：GenerativeLogic，

PracticalChallengesandPracticalApproaches

WANGShiyi1，2，LIBingshuo1（1.JiangsuUniversity，Zhenjiang212000，Jiangsu，China;2.PartySchoolofCCPJiangsuCommittee〈JiangsuAcademyofAdministration〉，Nanjing"210009，Jiangsu，China）

Abstract：TheconstructionofacleangovernmenthasitsorigininthetraditionalChinesecleanculture，whichisshapedinvarioushistoricalstagesofChina'srevolution，construction，andreform，andremainsamajorstrategicgoalforthemodernizationofnationalgovernanceintheneweraofChina.Inthecurrentprocessofconstructingacleangovernment，itisnecessarytoclarifytherelevantkeyanddifficultissues，vigorouslyimprovetheabilityandeffectivenessofcombatingcorruption，organicallycombinetheoreticaldesignwithpracticalactivities，andfocusonresolvingthepracticalobstaclesexistinginaspectssuchasinstitutionalstructures，administrativenorms，thequalityoftheteam，andtheatmosphereoftheruleoflaw.ThepracticalapproachestotheconstructionofacleangovernmentinChinaintheneweraonthenewjourneyshouldbecomprehensivelyconsideredsystematically：First，strengtheningtheconstructionofacleancultureintheneweraisanecessity;Second，buildingagovernmentruledbylawinthenewerashouldbeimplemented;Third，strengtheningtheinnovationofinstitutionalmechanismsisamust;Fourth，buildingadigitalgovernmentandinnovatemeansofpowersupervisionshouldbepracticed;Fifth，wearetoresolutelyaddressaccountabilityfortheissueofmediocritytorectifythechaosof“governmentofficialsnotpracticingtheirduty”;Sixth，adherencetoupholdingintegrityandinnovation，andestablishingamechanismof“toleratingmistakes”and“correctingmistakes”shouldbeperformed;Seventh，unremittinglyrectifyingthe“fourformsofdecadence”topromotetheformationofacleananduprightpoliticalecologyingovernmentdepartmentsatalllevelsmustbeadheredto.

Keywords：cleangovernment;generativelogic;practicalchallenges;practicalapproach