国家治理现代化视域下服务型政府的职能优化与机制创新

摘 要：实现国家治理现代化是进一步全面深化改革新形势下行政体制改革的总体目标，更是全面推进服务型政府建设的必然要求。国家治理现代化要求构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，建立健全科学的权力和权利配置机制，逐步实现政府有效限权、放权和分权，这为政府职能优化指明了改革的路径和方向。政府职能的划定与执行伴随经济与社会的变迁而呈现出动态的调整与演进特征，经历了从全能统揽到有限恰当的职能调整，从管制约束到服务推动的目标转变，从运动粗放到长效规范的方式优化，从失衡偏向到协调公平的政策设计，从单一控制到多元共治的主体扩展。建设服务型政府必须转变传统的政府运行机制和制度体系，努力构建民主科学、公开透明和社会广泛参与的体制机制。服务型政府运行机制建设必须坚持服务原则、效能原则和透明原则，探索完善决策机制、公开化机制、竞争机制、参与机制和创新机制。服务型政府的职能优化与机制创新研究有助于推进我国政治体制和政府治理逐步改革和完善，可以为进一步进行理论与实践创新奠定坚实的基础。

关 键 词：服务型政府；政府职能优化；国家治理现代化；全面深化改革

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）11-0039-12

党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。其中，政府职能转变是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重大命题。在我国经济和社会发展的过程中，公共服务供给相对滞后是当前社会问题的焦点，社会成员的基本公共需求全面快速增长，构成了当前社会需求的基本态势。此外，政府职能转变不仅关系到公共服务对社会发展的推动作用，政府机构改革和政治体制改革的目标能否实现，还关系到我国社会和经济的可持续发展。针对服务型政府构建的前沿与核心问题进行科学剖析，旨在探索深化行政体制改革的新途径，为理论创新构筑坚实的研究基石。

一、政府职能优化与国家治理现代化

当前，我国经济社会发展已进入新的历史阶段，积极推动政府职能转变是进一步全面深化改革、加快推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。政府职能优化是一项系统性、整体性、协同性的改革，具有牵一发而动全身的关键作用。

（一）政府职能优化是国家治理现代化的重要内容

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，其中推进国家治理体系和治理能力现代化占据核心地位。党的二十届三中全会对此目标予以重申，并将对现代化的理解提升至国家制度、治理体系和治理能力的战略层面，此过程亦标志着我国政治体制与政府治理的逐步革新与完善。其涉及的治理理念和方法对政府职能优化具有示范和引领作用，是党和政府在新发展阶段解决新问题的重大举措。伴随我国经济社会现代化加快推进，政治体制不断改革和完善，国家治理现代化在这一过程中也逐步向前推进。准确把握并积极推进行政职能的精简与优化，旨在深化国家与社会、政府与市场的内在关系，这一进程需在科学理论的指导下，遵循历史发展客观规律，通过深入的行政体制改革，实现政府职能的优化配置，进而显著提升国家治理效能与治理水平。

不同于传统意义上的国家统治和管理，国家治理现代化作为现代化进程中的治理转型，其核心不在于单一治理主体权力的集中与强化，而在于如何构建和完善一套制度体系，以合理配置国家权力、促进协同合作，从而有效调和人与人、人与社会、人与政府乃至人与国家之间的关系，实现治理效能的提升与治理结构的优化。理论研究和实践经验都表明，政府职能优化是提高制度效能的重要途径。系统论研究表明，结构优化运行有序的系统，其整体功能大于各个部分功能的总和。在国家治理结构中，职能结构是基础，权力结构是核心。政府职能合理配置合理科学，不仅能够做到各司其职、各负其责，而且能够充分发挥各自的积极性、主动性和创造性，从而提升国家治理系统的管理效能。

政府在不同历史时期的角色不同，发挥的职能作用也不同。全能型的管制政府是计划经济时代政府的典型特征。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，需要建设服务型政府，政府不再是全能的，而是有限的。管制、管理是手段和过程，服务是目的和结果。服务型政府是以维护公共利益作为基本价值理念，在民主法治保障下，通过优化组织结构，以实现基本公共服务为主要职能的政府形态。服务型政府是根据我国经济社会发展的重大变化，顺应国内、国际要求而提出来的，它标志着政府模式从初级向高级的演进。因此，随着人类社会的发展，政府模式亦将相应演变，服务型政府的出现被视为国家治理现代化进程的必然结果。

（二）科学的权力和权利配置机制是政府职能优化的关键

政府作为具有强大政治影响力和决策执行能力的国家治理主体，影响着经济社会的安全稳定和持续发展。国家治理现代化具有指向性作用，可以重塑政府职能观念，调整职能结构，规范职能体系。为有效推动经济与社会的可持续发展，政府职能的优化必须契合现代国家治理体系的核心要求。随着国家治理现代化概念以及市场在资源配置中起决定性作用等政策提出，政府要在协调经济职能和社会职能方面做出更大的调整，由此开启了向服务型政府转变的时代。国家治理现代化的推进与实现，依赖于多元社会主体的广泛认同与积极参与。在此过程中，政府通过其职权，能够有效协调和促进各国家治理主体的高效有序运作，同时结合社会实际情况，发挥其在资源配置方面的导向性功能。

习近平总书记强调：“形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”［2］这指明政府职能优化的关键在于建立健全科学的权力和权利配置机制。政治权力指某一个政治主体凭借一定的政治资源，为实现某种利益或原则而在实际的政治过程中体现出来的对一定政治客体的强制性的制约能力。［3］其中，权力与权利之间对立统一的辩证关系构成了政治制度的本质。一国的政治体系包括多重的权力系统和权利系统，其中最重要的是国家权力系统和公民权利系统。政治体系的作用在于通过科学的权力和权利配置机制，调整好二者的互动关系，使二者的效力能够通过制度化渠道得到充分发挥，从而维护现有政治体制，促进政治发展。政府政策的有效实施，受执行机构、目标受众以及执行架构三者协同作用所决定。其中，目标受众指政策决策执行所针对的群体，即社会公众。公众对政策决策方案的认知水平、偏好倾向及支持力度，与公众参与度呈正相关，构成政策决策顺利执行的关键性决定因素。民主监督是确保公权力的透明度和公众知情权的关键。鉴于公众基于对自身利益的关切，倾向于通过多样化途径介入政策实施过程。因此，激发社会主体的能动性，确保公众的有效参与，成为政府职能优化的核心，进而为国家治理现代化进程提供坚实的动力保障。

二、服务型政府的职能优化

政府职能优化既是政府自身改革和治理的需要，也是探索政府依托制度优势提升治理效能的需要。政府职能是政府机构优化设置的依据和行为规定，职能的设置、重心以及行使方式很大程度上决定了政府的治理绩效。政府职能的划定与执行与社会的实际需求及公众的期望密切相关，并伴随经济及社会的变迁而呈现出动态的调整与演进特征。特定时期的政府职能设定，在面对外部环境与公众需求的变迁时，需适时调整以适应国家治理现代化的进程。

（一）从全能统揽到有限恰当的职能调整

政府的执政能力有一定局限性，而社会对于政府职能的期待往往趋向无限。在有限的政府能力与无限的职能需求之间，平衡与调整成为关键。中华人民共和国成立之初，社会处于重建阶段，政府肩负着无限责任，主导基础设施建设与管理秩序的初步构建。然而，随着社会自治能力的提升和经济组织的成熟，全能型政府模式已逐渐演变为限制社会与经济进一步发展的瓶颈。一方面，受财政资源、信息技术、政府公职人员管理水平、综合复杂的社会问题等因素制约，政府运行不顺畅，进而导致政府能力和政府职能的有限性；另一方面，政府职能的全能统揽使资源配置和产品供需上出现投资管理失误、资源浪费等问题。同时，在政府和企业以及政府与社会的关系上呈现出典型的权力服从关系，企业政策和社会生活受制于政府，政府权力高度集中，出现社会组织萎缩、企业经营活力降低、寻租现象蔓延等问题。

从全能统揽到有限恰当的政府职能调整过程中，政府的职能调整不是简单的职能缩减，而是政府在公众责任和公共服务等职能缺位领域的补位，在越位领域的退出等综合性过程。政府的改革重心向经济层面和社会层面倾斜，按经济规律办事，精简各级行政机构，将权力下放给企业，使企业自主经营、自负盈亏，在政府职能的转变上兼顾好政府、市场、社会的复杂联系，使政府职能定位准确。在政府内部结构上，还包含着理顺关于某项职能如何科学执行的问题，减少职能不明、机构重叠、相互推诿扯皮等现象，这也是政府职能调整的重要内容。如山东省滨州市在深化行政审批制度改革、强化事中事后监管、优化政务服务等方面创新推出一系列务实举措，充分激发经营主体发展活力，规范行政行为，优化办事流程，转变工作作风，全面提高政府效能。［4］

政府提供公共产品，其服务和使用对象是公众而不是政府，如果政府部门掌握的公共产品、生产设施不是为公众服务，而是在为本部门提供服务，形成公器私用现象，那就违背了政府存在的价值。因此，为了确保政府在限定边界内高效执行其职能，必须坚持法治原则，此原则强调政府权力的范围需由法律明确规定。在形式层面，宪法与立法机构对政府职责与权限的法定界定，充分反映了社会公众的意愿与诉求。这一原则要求政府机构及其公职人员必须依法行使政府权力，其权力行使的边界由规范性的法律与法规所划定。政府机关及其工作人员仅能在法律明确授权的范围内执行职责，非经法律授权，不得擅自行使特定权力。

（二）从管制约束到服务推动的目标转变

“人民性”始终是各级政府改革的基本遵循，公众满意不满意，已经成为评判政府绩效的基本标准。［5］长期以来，一些行政部门出现了行政收费问题，如一些地方和部门向机动车辆乱收费、乱罚款，还有只收费不服务以及收费过多、过乱，加重了公众和企业的经济负担。从性质上分析，行政收费其实是政府参与国民收入分配的一种形式。在行政部门审批权、监管权和处罚权没有分开、相互缺乏制约的情况下，自我授权导致的行政收费将无法得到有效控制。根据法律规范，行政机构不得自行赋予其财政收入项目权限。实际上，行政管理部门工作人员已经接受来自纳税人支付的薪资，理应提供公共服务并履行职责。然而，某些部门对于其职责范围内的事务，却试图通过向公众收取费用，进而获取额外利益。为此，构建服务型政府需从根本上转变传统的管制思维，强化服务理念，促使政府职能向更加注重服务导向的模式转变。

从管制约束到服务推动的目标转变，要求政府扮演服务者的角色。人民利益诉求的多元化和公共生活的日常化日益要求政府要遵循人民至上原则，充分尊重人民群众的经济社会权益。管制约束到服务推动，两者在实现的意图上，前者约束着公众的行为，而后者则是为了保障社会公平和安全秩序；在管制的依据上，前者的依据虽有法律，但有时却抛开法律，甚至无依据，后者的依据则是体现公众意志的完整法律和法规；在内容和范围上，前者没有严格的范围，内容随意，后者则是范围、内容固定明确；在管制后果上，前者没有严格的后果责任机制，公众受到不应有的管制时，常常处于无能为力的状态，而后者则有后果责任、纠错机制和追究机制。［6］如福建省漳州市深化拓展“深学争优、敢为争先、实干争效”行动，以群众满意为最高标准，把为人民服务贯穿于政务服务全过程，探索推行“一站可办”“一网好办”“跑腿办”等“三办”服务工作机制，优化提升一体化政务服务能力，实现服务便民、服务亲民、服务利民。［7］

（三）从运动粗放到长效规范的方式优化

服务型政府是执行公共意志、满足社会公共需求的政府。政府职能价值转变，服务意识增强，这就要求政府的管理方式应从运动粗放向长效规范转变。运动式管理是迅疾的公众性运动，打破常规管理的节奏或状态，它通过一段时间的多部门联合、集中整治等运动方式，以期达到解决社会问题的目的。然而，在面对利益关系如何协调、风险如何防控、社会问题和社会矛盾如何解决、突发事件如何应对等治理需求和难题时，短时间的运动式管理虽然见效较快，但常常难以持久，因而不是公共管理问题的治本之策。从本质上分析，运动式管理所体现的是一种“宽猛相济”的人治原则，并非“一断于法”的法治原则。运动式治理经常面临着执法不法、维稳不稳、管理缺理、程序不成、效果失效等诟病，体现了政府治理常态化和制度理性化的困境。［8］从行动层面来看，运动式治理引发的大量政策变通与共谋行为，导致基层治理的制度失效。［9］基于我国现实国情，从国家治理现代化角度，运动式治理模式的转型优化有利于推动政府职能优化。

政府部门应该尽快脱离运动式管理阶段，走向常态的职责管理、规范管理。通过对各部门职能科学、合理地界定和划分权限，明确各自的工作内容和范围，在此基础上的职能优化才符合管理的基本规律。政府在社会矛盾化解过程中，应将法治原则作为核心指导。社会问题的处理与矛盾的调适，应采取个案化的处理方式，即将宏观的社会矛盾细化分解为针对特定个体的具体案例，并交由相应的组织机构进行专门处理。当社会问题还是小问题或者单个出现的时候，如果没有及时地治理、监控、处罚，就容易积累成大的社会问题。管理的本质遵循其内在规律，主张科学管理应体现为持续性、日常性的过程管理，旨在通过精细、系统的工作实施确保管理目标的实现。管理活动本质上是围绕组织目标的实现而展开的一系列动态过程，其有效性依赖于过程的系统性保障。管理作为一项系统工程，涉及人员素质、成本控制、时间管理、服务文化等多维度因素的整合考量。基于整体性视角的常规管理，旨在通过全面思考，将各要素有机融合，构建起稳定、高效的常规管理系统。如数字化改革是浙江“最多跑一次”改革和政府数字化转型基础上的迭代深化。杭州等地率先建设“城市大脑”等数字化新型基础设施，根据群众需求来“升级”。城市治理最需要解决什么、群众和企业最盼什么，就谋划、推出什么，替代以往依赖集中整治、运动式管理的模式，让管理和服务更精准、更高效。［10］

（四）从失衡偏向到协调公平的政策设计

政府承载着保障社会公正与协调公共利益的职能，服务型政府着眼于推动经济的可持续发展，维护社会公平正义。我国社会主要矛盾的变化对推进国家治理现代化和实现社会公平正义提出了更高要求。当前，在我国政治、经济、文化、社会、生态等方面还存在着一些有失公平正义的现象。随着社会主义市场经济体制下公众的自主行为能力得到提升，人们的权利意识逐渐觉醒。但是，由于竞争条件、机会等不同而带来的不平等，人们在收入和生活上的差距仍然存在。区域发展仍然不平衡，分配不公问题依然比较突出。公众存在对政府不满，群体间产生严重的不信任和不合作，这就可能造成在利益竞争中处于不利地位的人们产生心理上不平衡感和利益丧失感。而新的利益协调机制尚未健全，在面临一些新的利益冲突时，一些领域也会形成“权力部门化”“利益法制化”等利益失衡偏向的现象。因此，在现有经济社会条件下，政府应采取切实可行的政策措施来促进社会公平正义。

维护社会公平正义，包括建立健全各项制度和以权利公平、机会公平和规划公平为主要内容的社会公平保障体系。政府通过调整收入分配与提高社会保障方面的职能，运用财政税收、最低工资保障、社会保障政策倾斜、政府救济救助等措施，防止和控制收入差距的扩大。维护和实现社会公平，除了缩小收入差距，扩大社会保障，还必须从法律制度、政策上努力营造公平的社会环境，畅通权益表达渠道，建立完善矛盾应急处置机制，推动政府将更多的公共资源用于维护社会公共利益，公平公正地为公众提供优质高效的公共服务。如广西2022年编制《广西公共服务“十四五”规划》，持续推进基本公共服务均等化，畅通基本公共服务共建共享渠道，强化财富增长及时有效转化为民生福利的政策和制度设计，着力构建人人参与、人人努力、人人共享的基本公共服务体系新格局。［11］

（五）从单一控制到多元共治的主体扩展

在服务型政府建设中，转变、重构、创新政府职能不仅是技术、管理手段的创新，更是政府治理理念的创新。理念创新是一切创新的先导，理念转变是政府职能重新架构的决定性因素。一方面，服务型政府是为人民服务的政府。这就决定了政府要想公众之所想、急公众之所急，尊重公众意愿，满足公众需求，体现在政府的管理行为上就是要以公共利益为目标，能够增强公共政策合法性。另一方面，市场经济的演进不可避免地引发了社会结构的深刻变革，其显著特征之一是多元化利益主体的涌现。随着公众权利意识与民主意识的增强，对平等参与政府治理的诉求日益强烈，这亦伴随着公众对于深度参与公共管理与公共服务的迫切需求，其根本目标在于维护与提升个人及群体的利益。因此，在治理的主体格局上，要健全政府行政管理与社会组织、企业、公众互动的社会管理体系和应急管理机制，提高社会管理水平，实现从单一控制到多元共治的主体扩展。

党的十八大以来，多次强调要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，实际上已体现了多元共治的理念。在服务型政府建设中，形成规范的机制体系必须创新公共管理和服务方式，发展适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体。通过政府部门以“放权、清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力自我革命，还权于社会。［12］重视社会组织参与提供公共服务，促进形成多元有序参与的公共管理格局。政府要多层次、多维度重视、信任和扶持社会组织，将社会组织视作协同治理基层社会公共事务和供给基层公共服务的真正合作伙伴。［13］国家治理现代化正是这一理念在更高层面的要求和体现，公共治理的理念反映在社会领域，即要求提升社会的自组织力，发挥社会组织的主体作用，以实现社会重建。［14］需要提高社会管理水平，健全政府行政管理与社会组织、企业、公民互动的社会管理体系和应急管理机制。如浙江“枫桥经验”把基层组织作为创新社会治理的坚实力量，在党的领导下实现人民群众的有序参与，汇聚基层社会治理合力，解决人民群众合理合法利益诉求，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，把问题化解在萌芽状态，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。［15］

三、服务型政府的机制创新和完善

国家治理现代化的关键在于政府治理创新。政府行政管理体制改革、职能转变、结构优化与机制创新、工作方式改进都是相辅相成的。建设服务型政府必须转变传统的政府运行机制和制度体系，努力构建民主科学、公开透明和社会广泛参与的体制机制。

（一）健全决策机制，提高决策科学化水平

决策作为政府活动方向、程序及过程的核心先导，对政府活动的成效产生深远影响。对于组织与团体，决策制定需全面考量、周密筹划、严谨论证。其根本宗旨在于确保决策的科学性、有效性以及实践操作的可行性，从而为未来行动成果的优质实现奠定坚实基础。

健全决策的程序化机制。完善的决策程序是保障决策科学化和民主化的必要条件。目前要健全决策的程序化机制，一是使决策程序制度化和法律化，决策程序形成制度和法律对行政决策中决策什么、谁决策、决策过程、决策责任等作出相应的规定，使决策做到有制可循，遵循制度决策、严格执行、违制自负。二是建立规范决策过程制度，如决策议题确立制度、决策方案选择制度、信息公开制度、民主参与制等。如天津市相继出台《天津市重大行政决策程序规定》《天津市重大行政决策事项目录管理办法》等一系列重大行政决策程序规定文件。蓟州区司法局搭建了重大行政决策“1+4+N”沟通协调平台，为政府科学决策提供了重要依据和法治保障。［16］

健全决策的制约机制。健全完善的行政决策制约机制是决策科学化、民主化的重要组织保障。一方面，要科学界定各级政府及各部门的行政决策权。界定的基本原则是各级政府、政府各部门对其行政职能范围内的政治、经济、文化、教育和社会生活多方面的事务享有决策权，法律法规授权的组织对法定授权范围内的事项享有决策权。通过法律明确规定涉及重大社会利益的事务需集体决策，如国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针决策的制定、重要建设项目等。另一方面，要强化决策监督。明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，并将其制度化和法律化，增强监督制约的责任性和权威性。

健全决策的参与机制。一是完善公众评价机制建设，行政决策机关收到评价后应公开发布意见，对公众的批评和建议作出回应。二是公开听证会制度。行政决策事项涉及公众的切身利益，需要引起广泛关注，举行听证会听取公众意见较为可取。三是专家论证制度。专家参与决策论证的主要目的在于最大化发挥专家的专业优势，消除传统决策过程中固有偏见、逻辑矛盾以及指导思想的滞后性，从而提升决策的质量与效能。如杭州市临安区通过线上线下相结合的方式，采取座谈会、实地走访等多种沟通手段，直接收集企业、公众的反馈与建议，实现决策与社会需求的有效对接。［17］

健全决策的责任机制。“责任本位”的逻辑起点是“以责确权”，意味着责任优先于权力，是政府权力与调配资源能力的基准。［18］健全决策责任机制，应恪守“谁决策、谁负责”的原则，确保决策权与责任相契合。一方面，需要依法明确各级政府履行公共服务的责任，科学划分问责事项范围，拓宽多元化问责路径，形成问责合力。另一方面，要建立健全决策问责程序，加强对各级政府及其公职人员履职的监督和问责，既要防止其乱作为，又要防止其不作为，合理界定问责标准，确保问责实施效果。

（二）完善公开化机制，扎实做好政务公开工作

建立信息公开机制是服务型政府的基本要求。提高政府运作的效率效果和效能也需要政府信息公开。各级政府要充分认识到信息公开是提高政府工作的透明度，保障公众、法人和其他组织知情权的基本要求，是政府等公共部门应尽的义务。要公正对待所有需要获取政府信息的公众、组织，只要在信息公开的范围内都应公开，不能隐瞒、歧视或优先对待个别组织和个人；要以尽可能多的方式渠道，让公众、组织获取自身要获取的信息，让所有的政府信息对所有的公众或组织具有同等的知情权和享有权。

建立相关的信息公开制度。一是信息发布制度。行政机关应将主动公开的政府信息，在政府信息形成或者变更之日起20个工作日内，通过政府公报、政府网络、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，为公众、法人或者其他组织获取政府信息提供便利；各部门制定的政府信息和从公众、法人或者其他组织获取的政府信息应及时公开；行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录并及时更新。二是政府信息公开的主体。凡是涉及公共利益和公共服务的信息都是公众信息，都应是信息公开的范围，因此，参与提供公共服务和产品，对公共利益产生影响的组织和个体都应是信息公开的主体。三是信息公开的内容。如何把握信息公开的界限，应建立相应信息评价和监督机制，如听证会、社会评议等。四是信息公开监督制度。准备信息目录和公开办事指南，指定专门人员提供查阅条件，在时限内答复。建立违法责任追究制度、政府信息公开年度报告制度、救济制度，把信息公开的水平和质量作为考核政府绩效的一项标准，并把信息公开与依法行政结合起来。

（三）建立竞争机制，提升公共服务供给质量和效益

建立竞争性的财政预算制度。应适当引入竞争机制，建立起多元行政主体财政预算竞争的格局，使财政约束真正成为政府的动力。当然，多元行政主体并不是要建立多个政府，而是要培育多个能够承担提供公共服务功能的社会组织、市场主体。具体来说就是推行目标责任制，把财政预算与目标责任挂钩并授予其自主管理的权利，各部分工作人员各负其责，同时把业绩信息作为一种管理手段，按业绩使行政工作人员的晋升直接与他们所提供的服务品种和服务质量挂钩。

完善公务员竞争机制。竞争机制是我国公务员制度的核心机制，建立完善公务员竞争机制是提高政府组织系统开放性，推动服务型政府建设的重要举措。一是扩大竞争范围。近年来，各级地方政府推出公开选拔党政领导干部政策改革是扩大竞争范围的良好尝试，已经取得了良好的社会效果。二是创新竞争形式。融合多元方法的精髓，特别在任用制度上引入竞争机制，以竞争精神重塑常任制，促进选拔体系的综合优化。三是完善竞争环境。坚持民主竞争、平等择优原则，探索公务员跨部门轮岗交流制度，扩大竞争范围。鼓励公务员多岗位锻炼，不断提高竞争能力。

政府在机构分层工作中要引进竞争机制。这包括政府各个部门之间的竞争，中央政府和地方政府之间的竞争，各个地方政府之间的竞争。竞争的基础是明确政府各个部门和各级政府的权限和责任，这就意味着政府要明确界定经济产权，特别是资源拥有和支配的权力要界定清楚。改革开放后，中央政府先后将企业的自主权、资源的支配权下放给地方政府，地方政府拥有辖区内资源支配性产权和独立的经济利益，但同时也出现了为了保护自身利益衍生的地方保护主义。这就要求国家通过立法的手段，对各级政府和政府的各个部门之间进行明确界定职责权限以保护正当竞争，有了明确的利益界定，政府之间才可能在行政过程中展开正当竞争。

（四）强化参与机制，提升公众参与公共决策的积极性

我国宪法赋予每位公民选举权和被选举权，公民有权参与各项经济、社会及文化事务的管理。宪法对人民当家作主只是一个宏观上的规定，需要有具体可行的运行机制将它们转变成现实。政府可以借鉴政治协商制度的优势，在政府的公共决策中吸收主要社会团体、公众的参与，不断拓宽沟通渠道，加强政府与公众之间的沟通与联系，确保公共决策的科学、民主和高效。一是赋予公众相应的决策权和知情权。公众只有在充分知情的情况下才能更好地参与到公共决策中来，避免参与流于形式。二是必须有法定的参与程序来规范重大事项的决策过程，明确参与的形式、步骤和时间，建立和实行严格的参与决策机制。三是建立并塑造完善的社会回应机制。实行重大事项的社会听证制度和社会公示制度，建立“政府—公众”之间的良性互动关系。四是政府要广泛动员公众参与公共决策，提升公众参与的积极性。

加快电子政务建设。电子政务拓宽了公众参政渠道，为公众提供更多的机会参与政府的决策。一方面，各级政府可以通过在门户网站上开设公告栏、论坛、电子信箱等方式，及时有效地了解公众的呼声和需求；另一方面，公众可以通过网络来表达自身的利益诉求，形成网上民意来影响政府的相关决策。通过网络，公众与政府部门之间的“互动性”极大增强，公众参与政府决策的效果也能更好发挥。

（五）构建创新机制，推进政府自身建设和管理创新变革

政府改革创新与公众的切身利益紧密相连，必须从维护执政地位、提升能力的高度，立党为公、执政为民的原则出发，给予高度重视和积极推动。政府创新的关键在于解放思想，突破陈旧观念的束缚，勇于探索，不拘泥于传统模式，从实际出发，创造性解决新问题。

构建政府创新机制。一是具备整体战略和长远规划，科学设计，精心安排，确保其可持续性。改革创新涉及全局，影响深远，因此必须从国家和民族根本利益出发，进行全局性统筹规划，摆脱既得利益的束缚。二是避免急功近利，应广泛讨论，深思熟虑，避免短期行为。政府创新是一个系统工程，其成功与效益取决于众多因素，包括党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。三是考虑政治改革与经济发展、社会稳定的关系，行政效率与成本的关系，改革力度与干部群众接受度的关系，以及党政关系、上下级关系、管理与服务的关系等。创新者需要具备不计较个人利益，敢于为公共利益承担后果的政治责任感。上级领导部门和社会舆论也应善待创新者，对其成绩给予充分肯定和激励，对可能的失误持宽容态度，为改革者营造良好的制度和舆论环境。

数字政府建设是数字时代政府创新的重要举措。一是组织机构改革。数字政府建设需形成与数字化时代发展相适应的组织架构。二是职责体系优化。坚持以优化政府职责体系引领政府数字化转型，推进体制机制改革与数字技术应用的深度融合，健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系，实现数据共享、协同办公。三是管理机制创新。创新各级政府与其他参与主体的合作模式，探索购买服务、合同外包、特许经营等方式，推动形成高效可持续的数字化机制。数字政府建设要以数字化改革促进制度创新，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府职能转变、治理方式变革和治理能力提升。

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Function Optimization and Mechanism Innovation of

Service-oriented Government from the Perspective of

National Governance Modernization

Liang Bo， Liu Ying

Abstract： Achieving modernization of state governance is the overall goal of administrative reform in the new situation of further Comprehensive and Deepening Reform， and is also an inevitable requirement for building a service-oriented government on a comprehensive basis. Modernization of state governance requires building a systematic， comprehensive， and efficient functional system for the Party and state organs， as well as establishing a scientific mechanism for allocating power and rights， graduwCOQ/4dRVPESD9rc5pyJoA==ally realizing effective limitation of government power， delegation of power， and division of power， thus pointing out the path and direction for optimizing government functions. The delineation and implementation of government functions are characterized by dynamic adjustment and evolution in response to economic and social changes， from regulation and constraint to service promotion， from rough and ineffective methods to long-term and standardized methods， from biased and imbalanced policies to coordinated and fair policies， and fromvdr0aBoML506PZaycjDVnQ== single control to multi-party governance. Building a service-oriented government requires changing traditional government operating mechanisms and institutional systems， and striving to establish a system of democratic， scientific， transparent governance with broad social participation. The construction of the operational mechanism of a service-oriented government must adhere to the principles of service， efficiency， and transparency. Exploring and improving the decision-making mechanism，openness mechanism， competition mechanism， participation mechanism， and innovation mechanism can help promote the gradual reform and improvement of China’s political system and government governance， laying a solid research foundation for further theoretical innovation.

Key words： service-oriented government； optimization of government functions； national governance modernization； comprehensive and deepening reform

（责任编辑：董博宇）