不完全的科层制：大都市郊区村级组织有效运作的组织特性

摘 要：当前，在实践中村级组织凸显了行政化的现象。学界认为村级组织凸显的行政化现象引起了村级治理悬浮，但是在大都市郊区村级组织新一轮的行政化改革中发现，大都市郊区的村级组织通过重塑等级制的权力结构，强化绩效考核和增加民主评议的奖惩机制，建立责任到村干部个人的权责均衡机制，形成了村级科层制。村级科层制的有效运作得益于，在规则输入中网络化的行政控制权，在资源依附中强化的分配型民主，重塑了村庄公共生活、公共决策和干群联系的组织机制。这凸显的是村级科层制不完全的组织特性，这种不完全的组织特性表现为村级事务的非专业性、村级组织人员的不完全监管、村级人员身份的多元性和科层组织在村级组织中的内嵌性。正是这种不完全的组织特性，既让村干部的权力运作适度规范化，又给予村干部一定的自主空间，保障了村干部在行政与自治之间的均衡和互补，有效治理村庄社会。本质上凸显的是以往村级组织过度科层化的治理限度，体现的是在中国的治理体系中，村级组织作为国家治理体系的基础，不完全的科层制的组织特性使其实现了有效运作。

关 键 词：治理悬浮；行政化改革；村级科层制；不完全性

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）11-0091-12

一、问题的提出与理论进路

（一）问题的提出

村级组织行政化近年来日益成为普遍的基层治理现象，这种现象发生的场域最为突出的是东部地区，尤其是在东部城市化和现代化进程前端的大都市郊区。大都市郊区村级组织行政化凸显的后果是基层行政负担增加、村干部职业竞选和干群关系分离，与此同时，村级组织面临国家治理能力与治理体系的现代化要求和乡村振兴战略的时代需求。学界将村级组织行政化的后果和村级组织面临的新形势之间的张力置于国家政权建设的理论之中，延续了国家管治的强化使基层政权组织脱嵌于基层社会，形成“悬浮型政权”［1］的基本观点。这种观点将村级组织作为国家治理体系的末端，强调村级组织行政化之后的村级治理是具有形式而没有实质内容的“形式化治理”［2］；凸显的是村级组织由于乡镇权威和村庄权威的双重衰变形塑的官僚化特性；［3］核心是突出村级组织行政化与村级治理悬浮之间的因果关联。但笔者在调研中发现，大都市郊区的村级组织为了应对村级组织行政化的后果和村级治理的新形势，掀起了新一轮的村级组织行政化改革，试图通过村级综合管理服务的配套改革弥合村级组织行政化的后果与村级组织面临的新形势之间的张力。也就是说新一轮的村级组织行政化改革并没有走上村级治理悬浮，而是通过村级组织的行政化改革提升了治理绩效，因而如何理解大都市郊区村级组织重新掀起的行政化改革实践是本文研究的核心问题。

W村是上海市青浦区朱家角镇村级治理改革创新率先试点的行政村之一。村域面积2.6平方公里，共有16个村民小组，11个自然村落，总户数686户，户籍人口2085人，来沪人员1519人。创新前W村行政化的村级组织存在村干部竞选和村干部各自为政的组织困境，而且由于在全村范围内的新农村改造增加了干群矛盾，治理难度较大，村两委班子疲软。但同时村级治理又面临国家治理能力和治理体系的现代化建设以及乡村振兴战略落地的新形势。因此，2019年镇政府率先进行村级综合配套服务改革创新试点，镇政府在试点村W村成立了综合管理服务中心（以下简称中心）。中心通过重塑村级权力结构，强化奖惩机制，均衡村干部的权责关系，对村级组织进行行政化建设。改革后的W村，通过这些改革措施提升了治理绩效，所以在2020年镇政府将改革推广到了7个乡村振兴示范村。笔者以W村的村级综合配套服务改革创新为典型个案，分析和回答本文研究的核心问题。

（二）理论进路

学界将村级组织行政化置于科层制理论的范畴理解。在科层制理论的内涵上，“沿袭了‘特权者=官僚’的思路，即重叠的机构设置，复杂而无用的公文履行、脱离实际制定政策和指导工作、互相推诿怕负责任、干部在群众面前摆架子和追求特权等，一概言之，即指行政管理的低效率和官员的特权。”［4］这种思路突出“官僚制的实质是指政治组织被资本主义环境腐蚀，有变为脱离群众、站在群众头上的特权者的趋势”［5］。由此可见，科层制的组织内涵“强调回归作为理想类型的科层制，在具体的组织类型中研究科层制的功能，突出组织功能发生的结构条件”［6］。在此内涵下，科层制的组织结构发挥功能属性的组织特征尤其被凸显，“它的典型特征包括等级制、专业化、职业化、去人格化、任命与提升靠业绩等”［7］，这也构成了科层制理论的外延。正是基于科层制的内涵和外延，科层制组织作为一种社会整合机制发挥作用，即“任何组织，只要有行政任务就有科层制。科层制解决的问题是如何最大限度地进行合作与控制，组织原则就是创造有效率的组织，而内部行动的一致性是科层制的优点”［8］。这种优点被塞尔兹尼克概括为“行政整合”［9］，核心是强调行政体系对正式因素和非正式因素进行双重吸纳的整合机制。

但是，中国社会整合的基本单位在行政村社区，村级组织作为治理体系的末端，而非是行政体系的末端发挥作用。一方面，村级组织承接的是“压力型体制”［10］，这概括的是中国的基层治理体系通过将任务指标化和数量化，并利用奖惩结合的手段和方式进行管控，迫使基层组织完成任务。但大都市郊区的村级组织在体制管控强化的同时也大量下沉了资源，因此通过制度建设强化了责任压力。另一方面，村级组织面对的基层社会是“伦理本位的关系社会”［11］，但大都市郊区的村庄社会，“伦理本位在现代化转型的过程中呈现出关系本位的特点，人们对横向的血缘和地缘关系越来越淡漠，但在行政科层内部的纵向领导关系却很发达”［12］。

既有研究认为体制管控体现了一种“辩证的控制法”，即国家权力在强化管控的同时也提供了资源反哺，所以国家权力的下沉为村级组织提供了一种依附的自主性。但这种解释的前提预设是村庄社会高度嵌入到城市，受到城市较强的资源反哺而被管控，这被概括为“紧密型城乡关系”［13］和“吸附型城乡关系”［14］，只不过二者的落脚点有所不同。其中，紧密型城乡关系强调村级组织是政府通过全面强化治理能力和治理体系的管控机制，以应对村庄社会和系统整体面临的风险和不确定性。吸附型城乡关系的核心是强调村级组织受特定的城乡关系形塑，而大都市郊区的村级组织由于高度嵌入吸附型城乡关系而高度行政化，这种行政化指向的是规则治理。在这种思路中，大都市郊区行政化的村级组织被当作管控和反哺的组织机制，但对于这种组织机制为什么能够发挥作用，并没有给予更多的关注。

另一种解释是在公共管理行政的理论脉络中，提出“行政公共性”［15］的分析视角，强调村级组织满足村庄社会的公共服务需求，必须遵循权力和责任的均衡匹配。行政公共性在强调村级组织的功能运作的意义上，认为村级组织在乡村治理权力与治理责任的双向调整过程中，建立满足农民公共服务的需求要遵循权力和责任均衡的基本原则，赋予村级组织行政化运作的公共性。但这种遵循行政公共性的行政体系依赖地方政府的公共服务自觉、财政能力以及乡村社会的现代化转型。换言之，遵循行政公共性的行政体系的限度表现为这些要素。行政公共性的分析视角弥合了既有研究总是将村级组织行政化置于与自治对立的二元视角，在村级组织行政化的功能运作上解释了村级组织行政化是什么的问题，但也因此较少关注到村级组织行政化本身的组织特性。

基于此，笔者在科层制的理想概念下，结合大都市郊区村级组织运作的实际，强调村级组织运作的组织逻辑并非按照完全的科层制逻辑进行行政整合，而是通过科层制的制度和规范约束村干部的权力，要求权力和责任的均衡，但同时又给予村干部一定的自由空间，让权力行使有一定的自主性，满足村庄社会的治理需求。

二、村级科层制的形成：大都市郊区村级组织的行政化改革

大都市郊区W村的村级组织行政化改革，首先强化科层制的管控和协调，充分利用行政的优势整合村级治理权。其次是通过强化监督和违规惩罚的制度建设，强化治理能力。“没有监督，不可能有可信承诺；惩罚实际上是公共物品。”［16］有监督和惩罚并不代表有自主合作的治理能力，所以还需要有一个强有力的组织建制作为组织保障。这些行政化改革措施具体包括：

（一）以人事聘用制度为基础的等级制权力结构

在科层制组织中，管控机制是确保目标高度一致的方法，管控机制的核心是通过一套规范化的人事制度形成等级制的权力结构。大都市郊区的村级综合管理配套改革，在村两委之外，建立了中心，彻底新建了一个科层结构，村级组织的人员不变，但运行机制变了。中心采取聘用制，可以先选上来作为村干部，但至于中心用不用，由政府聘用决定。可以说这是由“上级领导任命主任，在上级领导授意下聘用其他村干部”的一套人事制度。具体说，就是中心一把手由上级任命，上级再和一把手一起聘用其他村干部，中心具有任用干部的人事权力。如在村级组织建设的改革实践中，在党组织的领导下成立的中心与村委会、村务监督委员会、社区经济合作社并列分设，中心和村民委员会形成指导与被指导的关系，中心在原来村两委班子成员中实行选聘分离。选聘分离是指选上村书记但不符合党组织意图的人员，中心可以不聘用，选不上村两委不影响中心聘用。中心领导班子由主任、副主任和若干名委员构成。此外，中心通过聘用制整合了比如由政府垂直下沉到村的条线干部、一站两中心的工作人员、村民小组长等公共事务人员的管理权、人事权和职权。

相比改革以前，乡镇政府与村委会之间指导与被指导的关系，村两委之间领导与被领导的关系，以及村两委与其他公共事务人员之间的关系正式化，形成了制度化的权威规范。改革通过选聘分离在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的范围内，以形式合法的方式建立支部书记对于全体村干部的科层化领导关系，形成集权于中心主任（村书记）的科层化组织。这使得上级政府可以利用这套权力结构决策谁能被聘用来从事村干部的工作，以便更好地落实政策意图。

（二）作为奖惩机制的强绩效考核与民主评议

在等级制权力结构之下，村干部如何对工作的结果负责是关键问题，这对于改革创新而言，核心在于解决组织内部搭便车的问题。在公共管理中，“系统性的绩效评估可以测量每个成员作出的贡献，个人绩效的评估可能成为一种控制手段”［17］，正是在这样的意义上，捆绑式考核+民主考核改变了以往村干部干得好不好，只能对上整体体现无法对下满意，且存在搭便车的管理方法。

以往乡镇政府的考核是总体捆绑式考核，乡镇对村各项工作进行分别打分，汇总排名，根据排名决定各村村书记的待遇，然后村主任、两委委员按照村书记的报酬的固定比例取得相应的报酬。各个干部的待遇与总体得分有关，却与自己的具体表现无关，客观上有一个“按比例吃大锅饭”的弊端。但在村级综合管理服务配套改革中，强化了镇对村的绩效考核，增加了村内民主评议的考核环节。如在捆绑式考核上，将原来的整体性报酬分为基本补贴、绩效工资和兜底工资，其中绩效工资是上级政府针对各项工作的考核，而兜底工资则是村内考核。这两项考核占据了原本整体性报酬的70%。相比之下，村内考核环节是这个改革的关键，对各个村干部个体的工作表现形成了监督。改革的做法是发动民主评议，组成一支由32人组成的代表队伍，包括村民代表、党员代表和村务监督委员会成员等，考虑到打分的时候有的被得罪过的人会给干部打很低的分，就去掉最高分和最低分，取平均分，得分数作为百分比数乘以镇里考核给的报酬（得85分的干部报酬即镇里考核报酬*85%）。此外，对于镇下沉的人员也赋予了50%的考核待遇由中心决定。上级政府通过捆绑式考核+民主考核的考核机制，在村级组织内部建立了村干部落实工作的标准和规则。“组织为了推动工作标准和规则所采取的行动被称之为纪律处罚，纪律处罚可以用于控制，也可以纠正绩效。”［18］但本质上，这套考核机制是将村干部个人的贡献通过系统性的考核量化，实现对村干部个人的奖惩。

（三）通过责任到人均衡权责关系

如果说严密的考核制度还不足以解决改革以前副职干部“按比例吃大锅饭”的问题，那么在实践中体现为划片管理的“‘责任到人’的机制能够推动各项政策意图的落实”［19］。这进一步消解了村干部之间推诿扯皮的空间。所谓的划片管理是指在原来的行政村域内，以小组为基础划片，一个片区包括三四个小组，在村书记（中心主任）的统筹下，由村主任（中心副主任）与各委员作为各片片长，负责各片区内的所有事务。“责任到人”是理解划片管理的一个视角，它在实践中包含了两个内容：一是条上的责任到人，也就是村两委班子原来自上而下的条线分工；二是片区块上的责任到人。条和块都责任到人，蕴含的是以村支书为核心的权责关系结构。村支书（中心主任）无论是在自上而下的行政事务还是自下而上的村级事务上都是领导核心，是行政村的一把手。而包括村主任（中心副主任）在内的村委班子，在片区上各自对片区负责，形成分权的关系结构。这样村级组织可以将行政职责和村域事务都责任到人，形成了“一个萝卜一个坑”的合法性权责匹配关系，彻底解决了村干部“按比例吃大锅饭”的搭便车问题，形成了一荣俱荣一损俱损的利益共同体。更为重要的是，责任到人在前面两个机制的基础上，改变了此前由于治理责任的缺乏使行政化的村级组织往往不能建立起与农民的有效关联，陷入“行政空转”的悬浮困境。

总而言之，大都市郊区村级综合管理服务配套改革，建立了一个在新时期以落实政策意图为主的村级科层制。虽然这一改革体现了“科层组织按照明确的目标进行组织设计”［20］的重要特点，但村级科层制在与农民的互动中，并不是完全“向着理性的‘求实性’、向着‘职业化’和‘专家化’发展”［21］。

三、村级科层制重塑村级有效治理的组织机制

大都市郊区的村庄社会，一方面，“国家权力将家庭从横向的亲属关系结构中分离，直接带入现代社会的组织体制，强化了纵向的组织关系，这使得家庭更加私人化”［22］；另一方面，农民在城市化、现代化的推动下走上市民化。所以，大都市郊区村庄的个体化实质上表现为一种家庭的私人化和农民的市民化。在此情景下，如何实现社会整合成为重要问题。“城市郊区的农民市民化大都是城市土地扩张和城市建设重心外移推动，这个过程主要是通过工业化、非农化和城市化实现。但农民市民化的过程主要得益于农民自身的关系网络和国家政策制度等多层次资源的综合运作。”［23］实际上，这也是大都市郊区村庄变迁的结果，因为“在本地农民转向工业和服务业就业的时期，外来农民开始导入，出现了外来农民在村庄进行职业务农的‘农民农’现象”［24］。然而，从政府的角度来说，外来的职业农民带来了土客矛盾、抬高土地租金等负外部性问题，政府为了治理这些负外部性，更愿意接纳类似于合作社的组织化经营者。总之，在以上变迁的基础上，国家试图进一步强化治理深度，通过系统整合补救社会整合，实践的意外后果却是重塑了治理村庄社会的组织机制。具体包括以下两个方面：

（一）规则输入的约束：重塑公共生活的组织机制

社会的清晰性是国家机器的中心问题。［25］在大都市郊区的村庄，一方面，国家通过重塑一套以工作标准和规则为核心的监督制度，将治理事务精细化。相对于指标化，治理事务的精细化更注重运作过程中的规则落实，以及嵌入村民私人生活的深度。国家试图通过高度嵌入到村民的日常生活中，重新打造一种可视化的村庄社会。所谓的可视化不仅仅是指无隐私，还包括从公共区域到家庭内部生活的规则要求。精细化的治理思维利用现代技术将治理事务量化，量化的目标则是规则化。所以，精细化不仅仅是监控，还内含了一种打造规则化的私人生活，进而重塑村庄的公共生活。例如在改革之后，村庄围绕中心建立了层层叠叠的组织网络，包括行政村与片区之间的志愿者巡逻队、聘用的监督队伍；片区内以包片村干部为核心组织起来的妇女代表、小组长、村民代表、党员等；通过党员包户直接联系到每家每户。总之，最终围绕中心形成了一张横向到边、纵向到底的治理网络。本质上可以理解为通过将行政控制权网络化，进而把规则事务嵌入到私人家庭。这方面的典型事务是垃圾分类、人居环境整治等。

另一方面，国家在面对村民私人生活的具体机制上，“‘示范’是一种中国式政策执行的核心机制，也是国家改造社会的温和手法。最为关键的是它规定了处理各种矛盾关系的基本原则和基本示范策略”［26］。但示范不仅仅是宏观的机制，也被具体化运用到基层治理中。以人居环境整治为例，村级组织在经过前期摸排之后，选择意愿较高的自然村小组首先作为示范，树立了典型。当其他村民小组见到效果之后，就会产生不满，主动要求进行改造。村民就从被动的不愿意参与转变为主动地积极参与，“示范”便产生了以点带面的效果。如在美丽乡村建设中，上级政府首先选了一个村做出效果，之后以此村作为规则标准进行推广并要求排名。在排名中，前三名有奖励，后三名上黑榜。这带来的效果是，因为大家都不想做最后三名，以至于其他村在示范村的标准上提高标准，结果示范村反而成为最后一名。实际上，示范村作为“示范”被转变为一种规则压力去撬动其他村级组织，相当于在各村之间建立了一种规则倒逼的赶超机制。因此，“示范”被转变为通过落实任务输入规则的具体方法。国家政策制度的规则观念便通过这种具体方法逐渐注入村民的日常生活领域，重塑村庄公共规则。

当然，无论是“精细化”还是“示范”，根本上都是政府在强支付能力的支撑下，通过重塑村级组织的治理能力，重新整合治理资源，建立一张落实行政事务的组织网络。通过组织网络落实任务的同时输入规则，嵌入村民的私人生活，改造村民的生活惯习，重塑公共生活。

（二）资源依附的自主：重塑公共决策和干群联系的组织机制

大都市郊区的村庄，一方面接受村级科层制的严格管控，另一方面也接受大量输入的反哺资源，体现了依附性和自主性之间一体两面的关系。这意味着在大都市郊区村庄的事务主要围绕资源分配展开。资源分配往往直接关涉村民的利益，因而这项工作的落实关涉村庄社会的公平正义。由此，组织村民的关键在于，“如何有效及公平分配资源。通过分配型民主而非动员型民主，形成对村干部而言的免责机制，以及对村民而言的利益分配均衡的机制”［27］。例如在改革后，凡是属于村务管理的重大事项及群众的热点、难点问题，都必须通过召开党员代表议事会议事后作出决定，再经过村民代表大会讨论通过，按照少数服从多数的原则作出决策。如果有特殊情况，如遇到重大事项，还需经过村党支部、村民委员会讨论，再按照少数服从多数的原则作出最后决策。这套决策机制在中心成立之后，进一步置于上级政府的管控之下，也就进一步强化了这套制度的程序过程。通过强化程序过程强化分配型民主，实现国家试图通过资源分配组织村民的目标。

但组织村民的关键更在于，在分配资源的同时通过小事的处理联系群众，紧密干群联系。因为“国家治理的核心任务在于小事。世上没有任何官僚体系专管小事，人民中五花八门的矛盾需要人民组织起来自己解决”［28］。村级科层制在完成大量下沉资源分配任务的同时，通过建立民主评议的村内考核制度，以及划片包干责任到人，倒逼村干部下沉到各个片区，与片区内的村民代表、村民小组长、妇女代表等形成联系群众的组织机制，解决村级科层制解决不了的小事。这样的组织机制也是为了回应在民主评议制度中村民提出的诉求。如在W村第一次民主评议会议上，评议代表人员就向村干部提出：“走村入户太少，习惯于传达上级政府的会议精神来推动工作，通过听汇报了解工作，关心群众不够；日常工作中不注重群众工作中的小事，较少与群众谈心，听取群众的需求，大都是等到有问题了，群众来村里反映了才知道和重视。”改革之后，由于实行划片包干，村民都知晓自己在哪个片区，有问题去找谁，使得评议会可以对村干部个人有针对性地进行。这带来的效果用村干部的话说：“谁家孩子谁家抱，责任压实了，做不好不称职，问题多了没面子。”一概言之，坐班要少，下去走动的要多，要及时发现问题，处置问题，把矛盾化解在基层，把事情发生扼杀在摇篮里。这也要求村干部真正要把老百姓的烦忧和困难放在心上，真正把工作落到实处。如此，村干部不仅通过落实工作减少了矛盾，而且在重建群众基础的过程中提升了工作能力，找到工作意义。因此，村干部和村民将改革之后强化的干群联系概括为“从村民上访到村干部下访的阳光信访”。

总的来说，改革后的村级科层制通过重塑村级治理的组织机制，在去政治化的村庄既重塑了行政管控，也为民意留出空间，在管控之中恢复村庄政治的活力，实现了有效治理。

四、村级科层制重塑村级有效治理的组织特性

大都市郊区村级组织经过新一轮的行政化改革之后，既没有完全呈现出科层制组织理性运作的结构内涵，又没有完全朝向科层制功能运作的组织特性。虽然这是科层制理论难以解释的，但是“必须区分科层制组织理性运作的特征和具体的科层制的特征。理性运作规定了劳动力必须具有专业技能；依据贡献支付货币报酬；由合同确定目标与参与者的职责。科层制的具体运作另外涉及上司指挥和监管下属的权威等级；特别是保证上下沟通的行政班子；运作与雇用的连续性”［29］。然而，村级科层制无论在理性运作还是具体运作上都呈现了不完全性的特点。此外，一般村干部选举和聘用的范围是本村，本村选举或聘用的村干部相对了解村庄社会，有利于更好地落实工作，尤其是做群众工作。所以中心聘用的主要人员还是面向村庄社会，甚至聘用的还是村两委干部，而且想不聘用也不容易。所以村级组织面对的村庄社会，在村级组织和村民“都了解替代选择这个意义的基础上，劳动力雇用市场不是‘完全市场’”［30］，村级科层制在人员聘用上体现了契约的不完全性。总而言之，中心本质上是一个不完全的村级科层制，它具有以下特点：

一是在事务落实上，村级科层制与理性化运作的科层制相比，最大的区别在于非专业化。村干部常常是身兼数职，多技并施。“因为无论怎样，任何一个现代组织都不能回避变化的必要性，它经常被强制适应其环境的变化，适应其人员不那么明显但同样深刻的变化。如果它不足够灵活和没有足够的适应能力，它就无法生存下去。为此，它必须倚重某些个人和某些群体的主动性和创造力。”［31］所以在中国的基层社会，村级组织的运作尤其倚重村干部及村干部群体的人格化特点，以便可以能动性地做群众工作，应对群众工作的不确定性和情境性。因为群众工作在具体实践中讲究实用性，工作具有非结构性的人格化特点。而且，由于村干部的分工常常因实际需要而变动，所以村级事务的专业化更强调村干部作为“多面手”的综合经验，而非专门的行政技术熟练。如村干部在做工作的过程中，并不能只考虑工作的理性需要，还要熟悉村情民意，甚至细致到包括村民的个性特点、人际关系、利益诉求等，唯此才能结合地方性共识具体化地落实。

二是在人员结构上，与具体运作的科层制相比，区别在于针对村级组织人员的不完全监管。不完全监管是相对上级政府的人事干预和考核上的完全监管来讲的，概括的是中心对中心领导班子和工作人员人事监管上的不完全性。在这个意义上，不完全监管包含了两层含义：一层含义是中心只能有限地考核聘用的工作人员，如村两委干部和条线干部等。并不是针对村级组织所有聘用的工作人员都有人事管理和考核的权力，因而很难实行严格的监管和考核。因为村级组织调动的人员也包括老干部、老党员等村庄积极分子，如村里由老干部、老党员等积极分子构成的志愿者巡逻队伍。这些积极分子是村级组织在老龄化村庄落实任务的主要依靠，中心的科层监管很难真正对其进行严格管理。另一层含义是村级组织人员并不简单等同于我们通常意义上理解的“村两委”干部，而是包括了众多来源不一的人员。具体包括上级条线部门下沉的条线干部、上级政府下派的基层干部、村级组织返聘的老干部、村务监督委员会委员，等等。如W村村务监督委员会的成员往往是由群众和党员中较为权威的三名中老年人构成。本质上村级组织的人员构成，因为受《村民委员会组织法》约束和政府的行政干预而导致来源不一致，使村级组织内部工作人员身份存在多元性，这是中心的聘用制所不能消除的。从以上两层含义上来讲，村级组织的工作人员不是中心所能全覆盖，并进行聘用和考核管理的。虽然这是中心试图做到的，但正因为无法做到而将村级科层制形塑为不完全的科层制，为实现有效治理提供了条件。

三是在村级组织的组织层面，中心是嵌套在村级组织之中的。首先在村级组织的考核制度上，绩效考核制度受村内民主评议制度的约束。虽然村庄内部的民主评议制度相对绩效考核的力度较小，对工作人员的收入影响有限。如改革后，村书记的绩效考核达到10.8万，民主评议的兜底考核就有5万。但无论如何，如果民主评议制度实打实地运作起来，绩效考核就会受村民合理诉求的限制。这套机制就会成为村民与村干部进行沟通博弈的组织机制。因为村民有表达和实践的渠道就会参与，进而民意就会畅通，村庄政治就会有活力。另外，从村级组织的组织架构上看，中心与村民委员会、村务监督委员会以及村经济合作社并设，受党组织的政治引领。党组织领导下的中心虽然是科层组织，但这只构成村级组织的一部分，村级组织还包括党组织领导下的村务监督委员会等自治组织。所以说中心是内嵌在村级组织之中的村级科层制，而不是囊括村级组织在内的村级科层制。简言之，在村级组织的整体框架下没有实现完全的科层化。所以这里的村级科层制作为一种不完全的科层制有两层含义，一是强调科层制既作为一套落实上级政策意图的管控机制，也作为村级治理借助体制资源的组织机制。二是在实践中，具体的科层制正是因为其在行政体系和社会之间保持了其不完全性，进而为村级治理的活力留出了空间。

五、结论与讨论

在中国基层的行政体制中往往更加突出科层制的反功能，因而在理解村级组织行政化现象的时候，行政被置于和自治对立的关系之中，单方面批评科层制效率神话的不适用性，忽略了科层制的制度和规范对基层权力的约束确实减少了腐败，但问题的另一面是基层治理过度的科层化也确实带来了行政低效甚至无效。在这种绝对化和极端化的治理思维中，村级组织在行政与自治中被推向极端。然而，在国家治理任务和治理要求、乡村振兴战略的时代需求以及社会转型需求的治理情境下，大都市郊区新一轮的村级组织行政化改革通过不完全的科层制打破了行政与自治的对立关系，实现了二者之间的均衡，但其本质上凸显的是以往村级组织过度科层化的治理限度。尤其是在系统风险频发的现代社会，过度科层化的村级组织在治理规模、治理资源和治理风险等多方面受到了挑战，这使基层治理体系的现代化转型不得不重新审视基层治理的组织原则和社会基础。这体现的是在中国的治理体系中，村级组织作为国家治理体系的基础，相比过度的科层化，不完全的科层制的组织特性使其实现了有效运作。

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Incomplete Bureaucracy： The Organizational Characteristics

of the Effective Operation of Village-level

Organizations in Suburban Metropolises

Li Yu， Xiong Wansheng

Abstract： In the carrent practice， the village-level organizations have highlighted the phenomenon of administration. Academics think the village-level organization highlights the administrative phenomenon caused the village governance suspension， but in the metropolis suburb village-level organization in a new round of administrative reform， the metropolis suburb of village-level organization by reshaping the hierarchical power structure， strengthen the performance appraisal and increase democratic appraisal mechanism of rewards and punishments， establish responsibility to the village cadres individual responsibilities equilibrium mechanism， formed the village hierarchy. The effective operation of village-level bureaucratic system benefits from the networked administrative control in the input of rules and the strengthened distribution democracy in the attachment of resources， and reshaping the organizational mechanism of village public life， public decision-making and the connection between cadres and the masses. This highlights the incomplete organizational characteristics of village-level bureaucratic hierarchy， which are manifested in the non-professional village-level affairs， the incomplete supervision of village-level organization personnel， the diversity of village-level personnel identity and the embedding of bureaucratic organizations in village-level organizations. It is this incomplete organizational characteristics that not only makes the power operation of the village cadres moderately standardized， but also gives the village cadres a certain space for autonomy， guarantees the balance and complementarity of the village cadres between administration and autonomy， and effectively governs the village society. In essence， it highlights the governance limits of excessive stratification of village-level organizations in the past， which reflects that in China’s governance system， village-level organizations are the basis of the national governance system， and the incomplete organizational characteristics of the bureaucratic system make them realize effective operation.

Key words： governance and suspension； administrative reform； village-level bureaucracy； incompleteness

（责任编辑：刘 涵）