在更高层次上巩固和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是中国农村的基本经营制度。这一制度是党的农村政策的基石，符合中国国情农情实际，适应社会主义市场经济发展要求，极大地解放和发展了农村社会生产力，必须长期坚持并不断巩固完善。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“二十届三中全会《决定》”），把“巩固和完善农村基本经营制度”作为进一步全面深化改革的一项重要举措，并从稳定农村土地承包关系、深化承包地“三权”分置改革、完善农业经营体系、健全农业社会化服务体系、发展新型农村集体经济等方面明确了改革目标、任务和要求，是新时期在更高层次上巩固和完善农村基本经营制度的行动指南。

一、把握巩固和完善农村基本经营制度的内涵

农村基本经营制度是在长期的制度创新和实践探索中逐步形成并不断巩固完善的。基于各地家庭联产承包责任制的实践探索，1983年，中央一号文件提出“统一经营与分散经营相结合的原则”，认为这种经营方式具有广泛的适应性。1986年，中央一号文件首次提出“统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”。1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，将以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度。1998年10月，《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步强调，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度必须长期坚持。1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议将“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写入修正的《中华人民共和国宪法》，由此确立了农村基本经营制度的法律地位。2015年中央一号文件明确提出要“坚持和完善农村基本经营制度”，2016年中央一号文件又提出要“研究制定稳定和完善农村基本经营制度的指导意见”，2018年、2019年和2021年中央一号文件都强调要“巩固和完善农村基本经营制度”。二十届三中全会《决定》进一步强调了这一要求。从“坚持和完善”到“稳定和完善”再到“巩固和完善”，这种在表述上的变化，反映了人们对农村基本经营制度的认识在不断深化。

坚持巩固和完善农村基本经营制度，需要明确究竟要巩固什么、完善什么。所谓“巩固”，就是要坚持农村土地农民集体所有，坚持土地承包关系稳定并保持长久不变，坚持家庭承包经营的基础性地位，不断巩固和夯实农村基本经营制度的基础。为此，需要有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，深化承包地“三权”分置改革，既要落实集体所有权，又要稳定农户承包权，更要着力放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。所谓“完善”，就是要适应农村经济社会发展新形势，瞄准建设现代化农业强国和实现共同富裕目标，在总结各地丰富实践经验的基础上，因地制宜提高“统”的层次，探索多样化统分结合的有效实现形式，充分赋予经营体制新的内涵和长久的制度活力，在更高层次上进一步完善农村基本经营制度。这就需要发展多种形式的农业适度规模经营，不断完善农业经营体系和联农带农机制，进一步健全便捷高效的农业社会化服务体系，加快发展新型农村集体经济，为完善农村基本经营制度创造适宜的经济条件。

应该看到，近年来，随着新型城镇化、农业农村现代化和城乡融合发展的快速推进，以及农村集体产权制度改革的不断深化，中国农村经济社会发展环境发生了一系列重大变化，需要适应新形势不断完善农村基本经营制度，并根据新情况赋予双层经营体制新的内涵。第一，随着农村土地流转和适度规模经营的持续推进，在保持农户承包权稳定的前提下，土地经营权逐步向新型经营主体集中，农业社会化服务水平不断提升，由此出现了经营主体和经营形式多样化的趋势，形成了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展格局。尽管这种趋势和格局不会改变家庭承包经营的基础性地位，但在新形势下无疑需要赋予“以家庭承包经营为基础”新的内涵。很明显，在新形势下，把“以家庭承包经营为基础”简单理解为以家庭经营为基础，这是一种认识误区。第二，随着发展阶段的变化，特别是农业农村现代化水平的不断提升，改革开放以来所形成的“分的充分、统的不够”的传统统分结合模式已经不能适应新的发展形势，成为制约农业适度规模经营和发展方式转变的重要因素。正如习近平总书记2013年在参加第十二届全国人民代表大会第一次会议江苏代表团审议时所指出的，“当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但实践的结果是，‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决”。

经过40多年的农村改革实践，目前传统的集体经营为家庭生产所提供的服务已经十分有限，仅局限在对村、村民小组所拥有的水库、池塘、水渠、沟坝、田间道路、公共林地及草地等的管理上。为农业生产、经营、销售等提供服务这种“统”的功能已经主要由农民合作社、家庭农场、龙头企业以及社会化服务组织等承担（魏后凯和崔红志，2016），新型农业经营主体和服务主体以及新型农村集体经济的快速发展将赋予“统分结合”新的内涵。面对新的形势，在更高层次上巩固和完善农村基本经营制度，必须在坚持家庭承包经营基础性地位的基础上，培育壮大新型农业经营主体和服务主体，大力发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，充分发挥农村集体经济组织和各类新型主体“统”的功能和作用，不断提高农村集体经济“统”的层次、发展水平和质量，以充分释放和彰显农村基本经营制度的优势。

二、因地制宜提高农村集体经济“统”的层次

发展农村集体经济是中国特色社会主义的本质要求。随着经济社会发展和农业农村现代化的深入推进，中国农村集体经济发展将经历一个由低水平集体经济向高水平集体经济或者“由统到分”向“由分到统”转变的过程。早在1990年，邓小平就明确提出了中国农业发展的“两个飞跃”思想。他指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”1992年，他重申了“两个飞跃”思想，强调“农村经济最终还是要实现集体化和集约化”。中国农业发展的“第一个飞跃”早就已经实现，而21世纪以来的农村改革和发展实践已经为实现集约化、规模化、高水平的农村集体经济的“第二个飞跃”奠定了坚实基础。

当前，随着农村社会生产力水平的不断提高，由低水平集体经济走向高水平集体经济的“第二个飞跃”的转折点已经到来。首先，农业基础设施的改善、科技装备水平的提升、生产经营规模的扩大以及社会化服务的推进，为提升农村集体经济“统”的层次和发展水平创造了有利条件，体制变革矛盾的主要方面“由统到分”转变为“由分到统”。2023年，中国农业科技进步贡献率达到63.2%，农作物耕种收综合机械化率超过73%，农业社会化服务面积超过19.7亿亩次。其次，传统的以村组为界的“统”的模式已难以适应农村经济发展的新形势，迫切需要逐步提升集体经济“统”的层次，在更大范围内整合农村各类资源，提高资源利用效率和竞争力。如果不包括土地等资源性资产，目前全国农村集体资产总额的90%左右是村级和村民小组级集体资产，“统”的层级较低，统筹协调能力较弱。很明显，单个村庄的资源和发展空间有限，其发展要素和产业呈现“碎片化”特征，难以有效、充分利用资源和获取规模经济效益。因此，“统”不能单纯局限在村组层级，必须打破“村自为界、户自为界”的传统发展体制格局，适应新形势赋予“统”更加丰富的内涵，因地制宜采取多种途径提高农村集体经济“统”的层次。最后，2024年6月28日通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，对农村集体经济组织的职能、设立、合并、分离等及其从事经营管理和服务活动做出了制度安排，明确农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。这为发展壮大新型农村集体经济、提高集体经济“统”的层次提供了法律保障。

发展壮大新型农村集体经济，提升集体经济“统”的层次，是实现集体经济由低水平向高水平转变的“第二个飞跃”的根本途径。其关键是探索适应农村集体经济高质量发展要求的统分结合双层经营体制的有效实现形式。各地因发展阶段、自然条件和经济社会特点不同，其统分结合模式和“统”的层次也不尽相同。要从各地区实际出发，按照“宜统则统、宜分则分”的原则，积极探索统分结合的多样化模式和有效实现路径，打造新形势下家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的升级版。

在更高层次上实现统分结合，要不断拓展“分”的内涵。既要通过深化承包地“三权”分置改革，全面激发家庭承包经营的活力，又要适应新形势强化联农带农机制，把分散的广大农户引入现代化大农业发展中，推动由单一农户承包经营向家庭承包基础上的多元主体共营转变，为发展适度规模经营创造条件。在此基础上，要大力发展新型农村集体经济，采取跨村联营、乡镇统筹、股份合作、村庄撤并等多种形式，因地制宜提高农村集体经济的统筹层次，强化集体经济组织在资源开发利用和保护、集体资产经营管理、技术信息服务等方面“统”的功能，不断增强其统筹发展能力，引导和支持各类新型主体在农业生产经营服务方面承担更多“统”的功能，鼓励国有经济与集体经济开展全方位深度合作，积极探索多样化统分结合模式下“统”的有效实现途径。

实现集体经济由低水平向高水平的“第二个飞跃”，还需要突破“村自为界、户自为界”的发展体制局限，有效破解村庄分化问题，多措并举推进村庄联合发展。近年来，中国农村经济快速发展，城乡差距持续缩小，但村庄分化现象日益凸显。根据中国社会科学院农村发展研究所开展的第一期中国乡村振兴综合调查数据，如果按调查户计算各村的户均年收入，在剔除无效和极端样本后的304个行政村中，按户均收入最高与最低的30个村计算，二者之比值达到10.8；按户均收入最高与最低的10个村计算，二者之比值则达到24.9。村集体经济分化是村庄分化的基本表现形式。根据对北京市全域村庄2007—2017年数据的分析，村庄分化趋势明显且趋于层级固化，尤其是村庄间村集体净资产与人均所得绝对差距在扩大，村庄间景气指数的相对差异也在扩大（陈雪原等，2022）。村庄分化主要受区位条件、能人效应、产业业态、组织体制等因素的综合影响，但根本原因是“村自为界、户自为界”的分割式发展体制格局仍未破除，集体建设用地、农用地等资源要素难以实现集中优化配置，造成大量资源错配现象，资源优势难以转化为现实经济优势。村庄分化凸显，将对推进农民农村共同富裕带来严峻挑战，造成农村地区内部村域之间发展不平衡，由此将激发社会矛盾和冲突，加大农村基层治理的难度。为此，当前亟须借鉴浙江等地的经验，采取“飞地抱团”、乡村振兴联合体、组团化发展、乡镇级联合社或联营公司、强村公司、党建联盟等多元模式，促进村庄联合发展和共同富裕。村庄联合发展是提高农村集体经济“统”的层次的重要途径。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）

（本文原载于《中国农村经济》2024年第9期）

[责任编辑：潘慧琳]