检察听证公开机制研究

摘 要：检察听证作为检察机关审查案件的重要方式，在帮助做出合法合理的审查决策，接受人民监督、开展社会治理方面发挥了十分积极的作用。但实践中，由于配套的公开机制规定不清晰、程序不完善，导致出现了“听而不证”等等现实问题。在当前进一步深化改革、推进中国式现代化的“完善事前审查制度”的要求下，需要通过优化检察听证公开机制，完善检察听证制度。通过比较研究，借鉴国内其他优秀听证公开机制，使检察听证制度更加完整、规范，更好助推“高质效办好每一个案件”。

关键词：检察听证 听证公开机制 比较研究

近年来，随着办案理念的转变，全面推开公开听证的要求进一步落实，检察机关纷纷采取召开公开听证会的方式开展案件审查，并借此办出了一批高质效案件。但也应当看到，听证程序的重点往往放在召开听证会这个环节上，而对于会前公告、旁听人员参加程序、听证员意见采纳等听证公开机制的落实还不到位，影响检察听证制度的完整性、规范性和协调性。在当前进一步深化改革，以检察工作现代化推动中国式现代化的要求下，应当予以关注并解决。

一、检察听证公开机制的价值分析

（一）检察听证公开机制有利于健全检察听证程序

检察听证是针对争议较大的案件，听取当事人和听证员意见，促使作出正确决策的审查活动，本质是一种办案程序。检察听证公开机制是围绕审查活动，确保听证活动合法、顺利进行的一环环配套程序，包括听证会前如何准备、听证会中如何进行以及听证会后如何总结，以保障听证会参加人合法合理行使程序性权利，承担相应程序性义务而存在，是健全的听证制度的必要条件。

（二）检察听证公开机制是监督制约检察权的有效途径

检察听证制度本身就符合正当程序原则——“任何权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利”［1］的内涵。检察听证公开机制中的听证员的意见采纳机制、听证会的旁听机制就是将检察权运行置于听证员、旁听人员等第三方监督下，有效防止案件承办人肆意决断，减少权力越轨以及权力寻租，保护当事人合法权益。

（三）检察听证公开机制有助于检察机关融入社会治理

检察听证的社会治理功能主要表现在对当事人、听证员、旁听人员的释法说理，能够很好发挥法的教育作用、评价作用和预测作用。检察听证公开机制能通过会前公告、听证地点的选取、听证会结果反馈等程序实质化保障听证程序的公开度，让更多人民群众“感受到”鲜活的办案过程，推动法治宣传、检务公开的进一步落实。

二、国内其他听证公开机制的特点

（一）立法听证公开机制

立法听证，是立法主体在立法活动中，涉及到公民、法人或其他组织的权益的，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的法律制度［2］，其公开机制具有如下特点：

1.听证参加人员具有广泛性和代表性。立法草案往往涉及国家、社会以及不特定人民群众，需要尽可能征求社会大众的意见，参与听证的人员［3］必须具有广泛性和代表性。他们可以是普通人民群众，也可以是立法机关邀请的与听证事项有利害关系的单位和个人，与听证事项有关并提供相关事实的单位和个人，政府有关部门、司法机关以及人大常委会有关人员，专家学者，人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士，媒体从业人员等等，一般不少于10人，有的地区还会要求“不同观点或者不同利益主体的人数基本相等”。

2.公开的程序较为细化。召开听证会前，负责开展组织听证的机关、机构会通过政府官方网站和媒体发布听证会的时间、地点、听证事项、参加听证人员的范围、人数、报名方式等，还会在官方网站或者第三方网络平台设置专门页面发布听证会公告、公布听证笔录，并将草案文本、起草说明等相关材料置于显著位置供社会公众参阅，尽可能引起社会大众关注，收集更多意见。

3.有明确的听证结果反馈机制。听证会结束后，负责组织听证会的机关、机构会制作听证报告，主要包括听证会的基本情况、参与听证各方的基本观点、争论的主要问题以及听证机构对听证会意见的处理建议。部分地区还规定听证报告要以书面形式向听证参与人反馈，或将听证笔录以适当方式向社会公布。

（二）审判听证公开机制

最高法《关于司法公开的六项规定》中明确申请再审案件、司法赔偿案件、执行异议案件以及对职务犯罪案件和有重大影响案件被告人的减刑、假释案件等属于审判听证案件，其公开机制主要有以下特点：

1.听证程序庭审化。审判听证虽有“听证”之名，但听证的范围、方式、程序等均参照庭审设置，核心程序与法庭调查相似，最终由合议庭根据听证情况居中作出裁决，是以审判为中心的诉讼程序延伸。

2.旁听是公开的主要形式。参加听证的人员一般为当事人及其代理人、证人、鉴定人、勘验人、翻译人员，与案件有利害关系的案外人，减刑、假释案件还有负有相应工作职责的检察、公安机关以及公示期间提出意见的人员参加，他们或代表国家履职，或基于某种资质，或代表个人利益依法发表意见，作用是帮助查明目标事实，不属于听证员。另外，尽管听证前仍有发布公告的规定，但即使确有到场人民群众，也无发表意见权利。

（三）行政听证公开机制

行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动，其公开机制有以下特点：

1.听证双方之间有对抗性。主持人系行政机关指定的非本案审（调）人员，听证过程类似于法庭审理，审（调）人员相当于诉方，需要提供审查意见的证据、理由（提出行政相对人违法的事实、证据和行政处罚建议），行政相对人相当于辩方，提出申辩和质证，双方具有对抗性。

2.听证笔录具有排他性。听证笔录是听证公开过程中，对行政机关、行政相对人的语言和证据的记录，行政法律要求行政机关“应当根据”听证笔录作出决定，行政规章中听证笔录在决策上也有“应被充分考虑”“依据”“根据”的相关规定，在学理上被称之为“案卷排它性原则”。听证笔录能使行政行为和行政诉讼形成证据衔接，也达到监督行政机关之目的。

（四）涉法涉诉信访听证公开机制

所谓涉法涉诉信访听证，是指因信访人不满司法机关（审判机关、检察机关）对各类案件做出的终局性决定而上访（申诉），司法机关复查答复后仍不息访，经信访人申请或者司法机关提请，有关国家权力机关或者党委政法委领导部门组织信访人、司法机关办理信访事项人员和听证员参加，最终作出答复的活动。［4］涉法涉诉信访是是中国特色社会主义信访制度的一部分，有单独研究的必要。以《湖南省涉法涉诉信访案件听证暂行办法》为样本［5］进行分析，发现其公开机制有以下特点：

1.听证结果的决策效力较高。涉法涉诉信访公开听证首要目的是促进息诉罢访。听证员从人大、政协、政法委、信访局、有关专家和法律从业者中选取，听证意见更加专业，明确规定“听证部门应对听证报告进行研究并确定信访案件的最终处理意见”。

2.听证主持人具有独立地位。同行政听证类似，听证主持人由组织听证的政法部门指定与原案件办理无利害关系的有关负责人员担任，除决定听证时间、地点、维持秩序等基本权力，听证主持人还可以询问听证参加人、接收证据、主持听证员开展评议以及提出听证报告，其地位有明显的独立性，相当于重新办理案件，同时亦能保持听证公开程序的正确走向。

3.听证的公开度较高。听证员可以由人大代表、政协委员、新闻媒体人员、其他社会人士或信访人所在地乡镇（街道）负责人、村委会（居委会）负责人担任，这些人员本来在履职中就对某种信息负有公开的义务，有助于提升公开效果。听证地点的选择按照便民利民原则确定，一般为案件发生地、信访人住所地、居住地或所在单位，必要时也可由听证部门确定合适的其他地点，这些地点具有信息接收和传播的开放性。另外，召开听证会时，组织听证的单位还可邀请信访人所在地群众参加旁听。

三、检察听证公开机制的问题反思

（一）检察听证制度顶层设计不够清晰

相比其他听证制度，检察听证制度定位不够明确。一方面其他公开听证制度中，听证活动均是决策的必经前置程序，而检察听证作为与传统书面审查“双轨”审查制度，没有不可替代性，易导致听证变成孤立、随意的程序节点，出现“走过场”“凑数听证”等现象。另一方面检察听证相关规定不够统一，目前有羁押、民事、行政等8个听证相关规定，有的以最高检名义印发，有的以相关内设机构名义印发，导致一些规定重复、矛盾，不利于实践运用。

（二）缺少相关听证公开机制

一是缺少主持人选取机制。主持人绝大部分为案件承办人，介绍案情时易基于前期工作有倾向性发言，影响听证员独立发表意见。同时，主持人地位不独立，既是“运动员”又是“裁判员”，导致听证活动不够客观中立。二是缺少听证员获取案件材料机制。与立法听证尽可能扩大听证事项知晓度相比，检察听证相关规范中对听证员获取案件材料的范围没有相应的规定，实践中也少有听证员能在会前对案卷材料进行全面研究，在对案件情况不熟悉、争议焦点理解不透彻的情况下，发表的意见往往不具参考性。三是缺少听证会总结机制。其他听证制度要么明确规定听证笔录的效力，要么规定制作听证报告，而检察听证笔录的性质、效力没有相应规定，听证会结果也没有确定的文书载体，不利于听证过程的记录、盘点，形式上割裂了听证会和听证员意见。四是缺少听证员意见采纳情况反馈机制。立法听证的听证结果反馈机制，实际就是向参与听证的人员做意见采纳反馈，还能帮助社会大众理解立法原意，为后续普法工作打下基础。反观检察听证，办案人员倾向于坚持己见，加之不采纳听证员意见时，报检察长决定即可，缺少反馈机制，久而久之出现只“听”不“证”的局面。

（三）保障公开的程序性规定不够细化

与其他公开听证制度相比，检察听证关于公开的程序性规定十分笼统，主要表现在：对于旁听人员如何参与、公开听证有何纪律、公开听证地点的选择、听证员的选取、公告内容格式规范、发布范围、公告期的长短等等均无明确规定。

四、检察听证公开机制的优化路径

（一）加强检察听证制度顶层设计

一是进一步明确制度功能。要明确检察听证的功能，即召开听证会是为了查明案件事实、消解争议、作出合法合理的审查决策，同时在监督制约检察权和开展法治宣传等方面，具有鲜明的价值，明确检察听证制度的独特性和不可替代性，从顶层设计上消除适用的随意性。二是整合、统一相关规定。可进一步细化听证一般规定，增加刑事检察听证内容，并整合民事、行政、公益诉讼检察听证规定，体现一般程序的一致性和“四大检察”的特殊规则。

（二）健全听证公开相关配套机制

一是建立主持人选取机制。目前听证主持人多由案件承办人担任，主持人职权和办案职权混为一谈，也会让当事人、听证员心存疑虑。可借鉴行政听证、涉法涉诉信访听证的主持人确定规则，由案件承办部门负责人、案件管理部门人员、院领导或上级院相关人员等非案件承办人员主持听证会，凸显主持人独立地位，使主持人职权不受检察职权影响，同时消除当事人、听证员疑虑。二是建立向听证员移送案件材料机制。听证员发表意见是听证活动核心环节，听证员对案件了解程度直接影响听证意见的有效性和案件决策的科学性。应当建立向听证员移送案件材料的专门机制，保障听证员充分行使建议权。鉴于案件管理部门负有管理听证员的职责，承担案卷移送工作较为合理。三是建立会后总结机制。借鉴其他公开听证机制的做法，将听证报告确定为听证会的总结文书，帮助办案人员总览案件全局，作出科学决策；也可以将听证报告作为法治宣传载体，促进检察公信。四是建立听证员意见采纳反馈机制。向听证员反馈意见，是检察机关“有回应”的表现，也能提升听证员积极性，促使检察听证工作进一步深化、实化。可以“听证员意见采纳情况通知书”或“听证报告”等制式文书形式，向听证员反馈听证意见采纳情况，同时增加不采纳听证意见的救济通道，解答听证员疑问，促进听证员法律思维，反哺后续听证工作。

（三）细化公开的程序性规定

一是规定听证地点开放化。实践中，有很多检察机关尝试到当事人居所地、工作地开展听证，也取得了较好的成效，灵活选择听证地点具备写入规定的实践基础，特别是对于部分行政检察和公益诉讼案件，涉及到社会公众利益，在合适的场所召开听证会，更能促进争议实质性化解，让旁听亦变得容易。二是细化会前公告内容形式。会前公告是社会大众获取公开听证信息的主要途径。决定公开听证的案件，尽可能详细地将案件名称、听证地点、如何申请旁听等等通过公告向社会告知，并尽量扩大会前公告的接触面和影响力，“线上+线下”发布会前公告，必要时可定向发布会前公告，邀请人大代表、政协委员、与案件相关的国家机关人员等本身负责处理公开事务的人员担任听证员或旁听，公开更彻底，意见收集更充分。