行政非诉执行监督的难点及解决对策

摘 要：深化行政非诉执行监督是高质效推进行政检察监督的重要内容，是加强行政执法监督，保障行政相对人权益，实质性化解行政争议的有效手段。但从实践来看，行政非诉执行监督面临线索来源受限，办案机制不完善和监督效果缺乏保障等挑战，检察机关需从依法履职和引入社会参与双向发力 ，推进信息共享、衔接平台建设，在办案中践行“穿透式”监督，实现审查全覆盖，构建多维度跟踪监督机制，切实把检察建议做到刚性。

关键词：行政非诉执行 检察建议 公众参与

行政非诉执行是指对无强制执行权的行政机关作出的行政决定，行政相对人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行相关义务，行政机关或者权利人依法向法院提出执行申请，由法院裁定强制执行的法律制度。该制度具有司法权和行政权的双重性质［1］，检察机关应对人民法院、行政机关权力行使合法性进行监督。

一、行政非诉执行监督的必要性分析

（一）高质效履行行政检察监督职能的重要抓手

党的二十届三中全会围绕深入推进依法行政，进一步提出健全行政执法监督体制机制的要求。随着案件量激增，行政非诉执行监督已成为行政检察的新业务增长点。相较于传统的诉讼内监督，行政非诉执行监督能进一步发挥“一手托两家”的作用，“穿透”监督行政权行使，为检察机关做实行政检察监督提供了突破口。

（二）保护行政相对人权益的司法保障

行政非诉执行涉及行政相对人财产和人身等实体权利，侵害其合法权益的概率很大。［2］然而，行政相对人不服执行裁定的救济渠道相对匮乏、模糊且可操作性不强。因此，行政相对人申请启动检察监督成为保障行政相对人权益的重要手段，有效避免违法执行侵害行政相对人合法权益。

（三）行政争议实质性化解的有效手段

行政非诉执行监督要实现 “托”的效果。首先，除履行监督职能外，检察机关可以协助法院推进调查和调解，为破解执行困局提供新路径。其次，行政相对人拒不履行是其与行政机关存在矛盾的外在表现［3］，检察机关以监督者身份介入有利于中立地化解矛盾，解锁多元化矛盾纠纷化解路径，为行政争议实质性化解贡献力量。

二、行政非诉执行监督实践中存在的难点

（一）案件线索来源受限

在受理阶段，有依职权和依申请两种立案方式，而从实际看，当事人申请监督的案源数量少之又少。大多数案件是由检察机关依职权主动发现的，例如，2023年最高检组织开展土地执法查处行政非诉执行监督专项，指导各地办理案件8600余件，涉及土地面积6.3万余亩。［4］检察机关往往容易忽视依申请启动这一线索来源。资料显示，行政执行活动监督案件以依职权主动发现为主，占比超过九成，具体到各地检察机关的统计情况也基本相同。

笔者认为，依申请启动监督案件数量偏少的原因可归结为两方面：一方面是部分行政机关和人民法院对行政非诉执行监督没有正确认识。行政机关在提交强制执行申请后一交了之，缺乏持续跟进法院履职并申请检察监督的积极性。还有部分行政机关与人民法院排斥检察监督，发现相关线索也倾向于不主动移送。另一方面是公众对行政非诉执行监督缺乏了解，不知道可以利用该渠道维护合法权益。

（二）审查办案机制不完善

行政非诉执行监督应“穿透”式全面覆盖执行全过程。但实际办案多围绕受理和执行进行，且质效有很大提升空间。比如，在受理阶段，检察监督多集中于法院是否存在“不作为”现象，而对于可能存在滥权，即不当受理案件的监督力度较小。如最高检公布的指导性案例“湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案”中，水利局具有强行拆除河道违法建筑物的权力，却向人民法院提交行政非诉执行申请，法院错误受理该申请并裁定执行。［5］在执行阶段，检察机关对法院执行不力问题的关注有待加强，同时，特别是对有强制执行权怠于执行、执行和解违法等的监督不足，亟需提升“穿透式”监督能力。

此外，检察机关在监督时通常参考法院审查执行申请所遵循的 “三个明显”［6］标准。但该标准过于宽泛，法官需自行把握“三个明显”中“明显”的定义，直接导致了各法院审查标准可能不一，间接致检察履职缺乏明确标准。

再者是监督方式先天面临刚性不足。2023年，法院对检察建议采纳率为100%。［7］但并不代表被回复、采纳的检察建议达到较好的监督效果，更需关注和解决回复和采纳流于表面的问题，例如回复缺乏针对性，整改措施笼统、难以落实等情形。

（三）后续监督效果缺乏保障

行政检察边缘化局面虽已较大改善，但仍未与其他部门建立完善的非诉执行监督衔接机制。基层检察院大多是将被建议对象复函采纳视为结案标准，为获得回复往往需事先与被建议对象沟通协商一致。而被建议对象不重视检察建议的原因与缺少申诉途径有关。《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）给予了被建议单位提出异议的权利，但在该机制中检察机关既是运动员又是裁判员，无法维持监督者与被监督者间的平衡，进而影响监督发挥效能。

三、行政非诉执行监督机制完善

（一）拓宽线索来源渠道

检察机关应紧抓依法履职和提高社会参与度这两条路径，整体提高案源获取能力。具体包括：

1. 完善信息共享机制。检察系统内应首先建立起行政非诉执行监督案件线索共享、移送机制。形成向上下、同级移送案件线索的常态化工作机制。除此之外，检察机关要加强与法院、行政机关的信息共享，通过走访调查、圆桌会议、会签文件等方式对接案件线索。行政机关申请强制执行前可以把基本案件信息抄送检察机关，以便检察机关掌握基本情况；检察机关可以协调法院建立执行卷宗调阅机制，人民法院认为行政机关存在违法行为的可直接监督或者移送检察机关。

2. 加强衔接平台建设。检察机关要充分利用数字检察技术。一是发挥“两法衔接”平台的作用。由于行政执法单位庞杂且权责模糊甚至交叉，一定程度上削弱了“两法衔接”平台中数据的完整性，优化的关键在于提升平台的覆盖范围，协调执法单位及时、完整、全面录入强制执行决定。另一方面，检察机关还应积极做好其他衔接平台的建设与整合，特别是违法案件较为集中的领域，例如自然资源、违规占地、市场监管领域，整合大数据资源，运用智能筛选、舆情研判、自动预警等功能精准捕捉违法线索。

3.增加社会公众参与度。提升依申请监督的比例必须从增加社会公众参与度着眼，形成以依职权监督为主，依申请监督为辅的合理结构比。检察机关可以多层次多角度打造新媒体普法矩阵，利用微信、微博、短视频等新媒体做好宣传。有条件的检察机关可以开发面向公众的检察事务APP，设置监督线索提供和监督申请功能，用户直接在线上操作，检察机关完成线上接单-线下处置-线上回复。检察机关也应积极运用线下宣传阵地，如设置专题宣传栏、制作公益广告空间、深入社区互动以及举办检察开放日等活动，近距离倾听人民群众诉求，解决线索来源失衡问题。

（二）优化审查办案机制

以行政检察“一手托两家”的履职特色为基础，行政非诉执行监督应贯彻穿透式监督理念，实现全覆盖式监督。

首先是申请环节，需监督行政非诉执行申请是否合法：（1）是否存在怠于申请的情况。重点应依法审查行政机关是否超期申请。（2）是否存在行政机关乱作为的情况。依照相关法律规定，行政机关具有强制执行权不履行职权而申请强制执行应纳入监督范围。（3）执行申请程序是否存在瑕疵。例如，催告程序是行政机关申请执行的法定前置程序，检察机关审查时需关注行政机关是否提交催告文书等证明。

其次是审查裁定环节。在受理方面，检察机关要监督法院应该受理而不受理的案件，还要监督法院不应受理而受理的案件。在审裁方面，检察机关需按照一定标准监督法院的审查行为是否合法、规范、全面［8］，有必要协调人民法院一同建立行政非诉执行审查标准体系，为检察监督提供明确的依据。法院对行政非诉执行申请的审查以形式审查为原则，实质审查为例外，而实质审查非诉行政执行恰恰是检察监督的重点。因此，笔者认为，检察机关一般可以依据“三个明显”标准进行实质审查；对于特殊类型案件，检察机关可以选用更为具体审查标准。例如，在办理国有资源领域及土地房屋征收补偿类型案件时，可以依据特别规定中的“四个明显、三个严重”审查标准。［9］综合运用“一般审查标准＋特殊类型案件审查标准”对法院审查过程中存在的违法行为全覆盖监督。

最后是执行实施环节。其中，对于争议较多的执行和解问题，通说认为行政非诉执行案件可以适用行政和解。［10］对于适用行政和解的案件，需要坚持双重行为判断模式进行监督，审查行政行为本身是否合法以及和解协议是否损害了国家、公共利益和他人的合法权益。还有，在裁执分离语境下时常出现“只裁不执”、适用标准不一致、裁执衔接不畅等问题，检察机关可以大有作为，承担监督和协调责任，在人民法院与行政机关之间起到纽带作用，对不宜“裁执分离”的案件敦促法院严格依法执行，积极介入长期未决执行难案件，协调各方相关力量确保裁决最终落地。

（三）强化监督效果保障

为了解决检察建议一发了之的问题，检察机关需进一步改进工作流程，完善效果保障机制。

1. 完善检察建议制发机制。在制发检察建议时应尽量事先与被建议单位进行沟通，减少异议发生，除纠正违法检察建议外还可以根据实际情况制发社会治理类检察建议，解决深层次、系统性问题。转变检察机关既当运动员又当裁判员的现状，还应当为被建议单位提供相应的救济手段，例如，参考行政复议的制度来增加复议复核机制，实现异议程序公正运行。

大多检察建议采取书面送达，《规定》中现场宣告送达制度基本未落实，致使出现检察建议一发了之的情况。要解决这一问题，检察机关需结合规定和辖区内检察建议落实问题，制定实施方案，清晰界定公开宣告送达的适用范畴与流程。宣告送达时，检察机关可广泛邀请人大代表、政协委员、人民监督员及社区居民代表等多方社会力量共同见证参与，以督促被建议单位迅速、有效落实。

另外，面对被建议单位忽视反馈回复的情况，检察机关应持续开展沟通，必要时组织联席会议构建对话渠道。检察机关还需构建完善的反馈与落实情况记录、备案、存档体系，主动向同级党委、人大及监委抄送相关文书，必要时提请上述单位督促纠正违法，实现检察与人大、监察监督“三合一”的多维监督机制。［11］

2. 加强与其他监督方式的衔接机制。监督效果的保障需加强监督刚性。一是应与纪检监察机关建立衔接机制。办理案件时如发现涉职务犯罪相关线索，应依法移送至监察机关。二是行政检察部门应增强与其他部门内部协作。加强与刑事检察部门衔接，行政检察部门办案时发现行政相对人有拒不执行判决等涉嫌刑事违法的行为，应立即将相关线索转交公安机关，由刑事检察部门依法介入，追究其刑事责任。此措施相较于传统的信用惩戒、消费限制等手段能发挥更强的震慑作用，切实增加监督刚性。此外，强化与公益诉讼检察部门协作联动，特别是在国有土地资源管理、食品药品安全、生态资源等关键领域，若负有监管职责的行政机关未正确对待行政非诉执行监督，致使公共利益受损，行政检察部门应及时向公益诉讼检察部门移送线索，利用公益诉讼检察捍卫社会公共利益，推动整改措施更快更好落地。