社会治理检察建议“办复”基础与保障

摘 要：推动社会治理检察建议从“办理”向“办复”标准转变，鲜明传递高质效办案价值导向，也是检察业务科学评价的重要体现。在监督实践中，社会治理检察建议存在调查不深入、流程不规范、可操作性不强等情形，导致被建议单位书面敷衍回复甚至拒绝回复，损害法律监督权威。检察建议制发前，规范立项审核程序，增强调查核实能力，提升文书质量；检察建议制发后，及时跟踪整改落实效果，完善落实保障机制，高质效“办复”社会治理检察建议。

关键词：社会治理检察建议 高质效“办复” 制发质量 保障机制

2019年《人民检察院检察建议工作规定》正式实施以来，最高检陆续制发多份内容涵盖校园性侵、金融监管、寄递安全、生产安全等领域的社会治理检察建议，标志着检察建议工作进入新的发展时期。2023年8月最高检印发《2023-2027年检察改革工作规划》明确指出，健全社会治理检察类建议立项发送、质效评估和落实保障机制，从提升质量和支持保障两个角度，提升检察机关参与国家社会治理的工作质效。

一、社会治理检察建议“办复”标准的价值导向

党的二十大报告指出，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。近年来，社会治理检察建议在提升办案质效方面体现出独特优势，是中国特色检察制度的重要组成部分。从“办理数量”向“‘办复’效果”前进发展，统筹“有数量的质量”与“有质量的数量”的科学评价体系，充分体现提质效、求实效、比成效的现代化价值导向，回归解决真问题、真解决问题的治理本意。

（一）坚持宪法定位的价值导向

《宪法》明确规定：人民检察院是国家的法律监督机关。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第13条规定，检察机关依法向有关单位提出纠正意见或者检察建议的，有关单位应当及时整改落实并回复，有不同意见的，可以在规定时间内书面说明情况或者提出复议。对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。［1］社会治理检察建议从办理到“办复”的理念转变，是对法律监督宪法定位的进一步彰显，即程序完结是办案基础，社会治理是监督目的，法律监督工作应当提升闭环治理功效，对内压实检察机关法律监督的法治责任，对外压紧推进全面依法治国的政治担当。

（二）传递质效为先的价值导向

社会治理检察建议绝不是凑数制发或“数据冲动”，其价值在于促进依法行政、维护司法公正，帮助社会机构和企事业单位依法开展对外活动，实现社会秩序的优质高效管理。因此，新时代检察履职既需要达到一定的办案规模，保持相应的监督力度，更需要提升监督质效，确保质量、效率、效果的有机统一。从办理到“办复”，从文来文往上升为实际整改，社会治理检察建议是高质效办案的具体体现。

（三）明确检察为民的价值导向

群众是时代的出卷人和评卷人，检察机关依法“办复”社会治理检察建议，跟踪解决群众身边的急难愁盼，及时消除生产生活中的风险隐患，推动社会治理难题协同共治，可以有效增强群众获得感、幸福感、安全感，不断厚植党的执政根基。2024年，最高检部署开展“检护民生”专项行动，强化检察建议“办复”标准，持续关注重点行业、重点领域、特殊人群的社会治理难题，也是高质效完成专项行动的重要方式。

二、影响社会治理检察建议“办复”质效问题

（一）监督领域价值不高

办案是检察机关的主责主业，社会治理监督线索应该来源于具体案件之中，且有相当数量的类案支撑说明。现实中，部分社会治理检察建议的监督领域选择随意，缺乏坚实的案件来源基础，且以个案形式出现，导致监督价值不高。部分监督领域脱离检察中心工作，与地方经济发展大局、群众民生民利结合不深，属于单纯的行业技术类或者法律适用类问题，缺乏社会治理必要性；有的监督领域过于宽泛，没有检察履职具体切入点和责任部门；部分监督领域重复老旧，之前已经监督制发检察建议，虽然还有类似现象出现，但已不属社会新问题，而是检察建议没有整改到位的缘故。同时，制发社会治理检察建议必须依托案件，严格遵守检察履职边界，不代行其它部门职权，做到问题发现实事求是，监督整改于法有据。

（二）内部制发程序不规范

相比于“四大检察”监督办案，社会治理检察建议制发程序仍较为随意，既影响内部管理，也降低监督质量，主要存在四种情形：一是缺少立项程序，事前没有经过检察委员会审议，缺少全年征集计划，项目化运作意识不到位，很难引导业务部门实现精准选题破题。二是缺少内部审核程序。部分检察建议没有严格执行本级内部审核、上级备案审查、检察长审批制度，甚至检察建议已经制发出去，仍未向上一级对口业务部门和法律政策研究部门备案。三是质效评查程序不足。选择性执行社会治理检察建议立项计划时有发生，甚至脱离全院重点任务；在案件质量评查类型中，较少涉及社会治理检察建议。四是异地制发征求意见、跨层级转送程序落实不到位，不符合检察一体化工作要求，造成监督地域、监督层级混乱。

（三）调查核实过程不严谨

一些社会治理检察建议脱离实际，分析问题浅尝辄止、浮于表面，甚至“头痛医头、脚痛医脚”，缺少检察大数据支撑。例如：没有调查核实清楚被建议单位存在的问题，描述时使用“可能存在执法不当问题”等猜测性表述；有的检察建议笼统指出“财务制度不健全、内控机制不完善、法治宣传不到位”等概括性问题，甚至出现大篇幅政策堆积和空泛描述，直接导致社会治理检察建议难以“办复”落实。缺少扎实过硬的调查程序，没有具体数据或者典型案事例支撑，无法从多角度、深层次展开论证，导致行业问题画像模糊。有的检察建议援引法律、法规、部门规章不具体、不完整，使用“根据相关部门法律、法规、行业准则”等表述方式，甚至引用已经废止和修订前的法律法规，降低了社会治理检察建议文书的公信力。

（四）跟踪衔接渠道不畅通

部分社会治理检察建议没有对症下药，提出的措施办法脱离行业现状和外部发展实际，片面按照主观认知和简单推断，给出笼统、抽象、不切实际的整改建议，缺少实践操作性和“办复”可行性，导致建议内容无法有效落地落实，很难获得被建议单位的真正认可。有的社会治理检察建议将复杂的社会问题全部归责于被建议单位，法律文书用语片面武断，缺少因果关系分析过程；有的社会治理检察建议不注重整改效果的跟踪落实，单纯以被建议单位的纸面回复作为结案“办复”依据，缺乏案结事了的办案思维，造成“办复”成效虎头蛇尾。另外，部分社会治理检察建议在制发前不沟通联系、遇到问题时不充分协调、文书送达时不提前告知，甚至采取“突袭式”制发检察建议，没有充分听取被建议单位意见，容易造成情绪对立。

三、提升社会治理检察建议制发质效路径

（一）瞄准高价值监督领域

选取社会治理检察建议监督领域要把握好几个度。一是要有政治高度，紧紧围绕党和国家以及当地经济社会发展大局。聚焦执法司法、行政管理、市场经济、金融安全等涉及国计民生重要领域，注意选取具有普遍性、共同性、行业性、区域性的深层次问题。二是要有办案关联度，契合检察中心工作。法律监督工作要从办案中来，到办案中去，立足“四大检察”主责主业，严守职权边界，严守法律赋权，紧扣新时代检察理念、体系、机制、能力现代化方向，选取能够优化办案质效、强化监督刚性的社会治理问题，必要时建立大数据监督模型，高效筛选类案发生行业领域和涉及管理部门，扩大监督线索。三是要有司法温度，围绕群众急难愁盼。始终坚持人民至上原则，聚焦与人民群众利益紧密相关、人民群众普遍关注的身边问题，通过检察建议切实维护民生民利，切实服务衣食住行基本生活保障，有效传递司法温度。四是选题要有新颖度，契合新时代新特征。法律监督应当敏于发现新问题，总结新规律，提出新路径，破除传统单一的制发方向和内容，选取有时代进步和引领价值的新问题，突出瞄准数据治理、信息保护、生物安全、物流区块链、金融创新等热点堵点。

（二）规范制发程序

制发社会治理检察必须依法开展，把好法律监督程序关。一是建立科学高效的社会治理检察建议“立项-办理-‘办复’”机制，全年制发计划需经过检察委员会审议通过，充分判断是否符合检察机关全年工作重点，有序征集发布计划，项目化运作社会治理检察建议，引导制发部门精准选择社会治理方向。二是制发时要严格执行本级内部审核、上级备案审查、检察长审批等配套制度，规范制发流转程序。检察官起草的社会治理检察建议书，应当送本院负责法律政策研究的部门对必要性、合法性、规范性进行审核；发出之后，5日内应报上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门备案；案件管理部门通过检察业务应用系统开展流程监控和分类统计，定期评查社会治理检察建议“办复”情况，特别是到期回复率和意见采纳率情况，确保社会治理检察建议工作严谨严肃。三是社会治理检察建议在制发程序上，还需特别注意两个问题。首先，异地制发的征求程序，应当书面征求被建议单位所在地同级人民检察院的意见。其次，公文对等原则，为扩大监督覆盖面需要向涉案单位的上级主管部门提出检察建议时，应当层报上级检察机关审核或者转送，确保监督与被监督对象层级对等。［2］对于知名民企、行业领军单位或者省级以上社会组织，应当根据实际情况，从经营规模、行业特点、业务体量、机构属性等方面综合研判，确定适宜的检察机关制发。

（三）查清问题根源

事实证据是案件化办理的基础，无论制发哪一类检察建议，都应充分运用调查核实权，及时固定事实证据，找出行业问题真相。实践中，涉案领域的管理漏洞等经常以个案形式出现，又不局限于个案，因此需要专门且扎实的调查核实把问题找准。制发社会治理检察建议需要深入调查研究行业现状，借助行业数据和具体事例，精准把脉“已病”、精确查找“未病”，直观形象反映问题现状和根源。适时开展类型化分析，通过数据列表、实地取证、发布案例、咨询专家意见等方式强化事实证据；深入研究行业法律法规，包括全国人大、国务院颁布的法律、行政法规，以及地方法规、部门规章和行业自律规范等，做到问题分析有理有据。秉持客观公正立场，运用系统思维，多维度挖掘，针对风险隐患的不同层面、不同环节，分层分类予以说明。

四、完善社会治理检察建议“办复”保障机制

（一）构建科学整改机制

社会治理检察建议需要富有建设性和操作性，能给被建议单位更多启发，引导行业在更高层次、更新领域有所突破。特别是涉及新技术、新产业，检察机关应在充分调查核实的基础上对症下药，提出管用好用的良方良策，筑牢社会治理检察建议的“办复”基础；秉持科学、安全、有效原则，贴合行业客观实际和发展方向，防止建议内容与职权脱节，与人力物力现实条件不匹配，或者造成“办复”成本与整改收益严重不成比例，浪费治理资源。特别是对于系统性、历史性顽瘴痼疾，“办复”整改既要定时定量、按期完成，也要科学合理、有序推进。另外，问题措施前后呼应、首尾一致是法律文书的形式要件，社会治理检察建议的整改措施也要与问题根源大致匹配，有问有答。如会计师参与债券欺诈发行案件，其问题根源涉及会计师、会计事务所、会计行业监管，整改措施也要从会计师（法治意识）、会计所（企业内控）、会计行业（行业监督和惩罚机制）三个方向提出具体整改建议。

（二）落实跟踪反馈机制

为有效避免顽瘴痼疾反复出现，检察机关应首先注重跟踪回访，切实推动社会治理检察建议从“应然”治理向“实然”治理靠近，完成法律监督“后半篇”文章。对此，可以充分运用检察大数据“晴雨表”，掌握相关行业态势数据，及时进行整改回头看，系统研判落实效果。例如：送达“八号检察建议”后，应当充分掌握本地相关部门安全培训人次、专项巡查次数、行政执法立案数量、伤亡事故降幅等。其次，推动被建议单位建章立制，努力形成制度性约束框架，扩大检察建议常态化质量效果。例如：针对中小村镇银行金融风险，某地检察机关与银保监会共同出台金融犯罪涉案财物处置衔接机制，合力推动金融风险化解。最后，检察机关应与被建议单位同心而行、同向发力，对于被建议单位在落实过程中遇到的问题，应主动帮助分析原因、商议对策，不断完善整改措施；对于被建议单位在落实过程中遇到的困难，检察机关应及时提供支持，多方协商配合，共同寻找破解办法。

（三）打造外部支持机制

社会治理检察建议绝不是简单机械的程序空转，而是综合性、互动性的系统工程，需要多部门群策合力，相互理解、相互协作，构建“办复”外部支持环境。社会治理检察建议应注意用语分寸，体现相互尊重，既保证法律监督刚性，也不宜强势逼人。应充分尊重被建议单位的专业性和主导性，借助行业大数据，实现信息共享，形成互动型良性工作关系。同时，为提高社会治理检察建议的透明度和公信力，给予被建议单位充分重视，可以采用现场宣告送达等方式，邀请人大代表、政协委员或者人民监督员等第三方人员参加，验收实际“办复”成效，充分运用代表委员建议与检察建议衔接转化机制；社会治理检察建议的“办复”刚性从根本上离不开地方党委、人大和政府的支持，对于被建议单位在规定期限内不回复、无正当理由不采纳、不整改或整改不到位的，检察机关应将相关情况报告被建议单位所在地同级党委、人大或者通报其所在地同级政府、纪检监察机关，强化“办复”效果外部支撑机制，推动社会治理检察建议从 “软建议”到 “真‘办复’”。