传统古村落保护检察公益诉讼的实践省思

摘 要：传统古村落保护已成为检察公益诉讼案件范围拓展的重要领域。由于缺乏立法层面的确认，当下传统古村落保护检察公益诉讼的司法实践存在多种利益交织导致制度定位不清、多头监管导致不依法履职主体难以确定、行政、民事公益诉讼单一适用导致受损公共利益难以有效全面救济等突出困境。未来可通过在专项立法中肯认传统古村落保护检察公益诉讼制度、厘清监管职责并完善监督体系、一体化适用各类检察公益诉讼实现受损公益全面救济等路径，实现传统古村落保护检察公益诉讼制度的系统优化。

关键词：传统古村落 不依法履职 诉前程序 一体化适用

传统古村落等不可移动文物是传统文化的重要组成部分，见证了中华民族的变迁，是中华民族传统文化的象征和标志。传统古村落是糅合了多种利益的集合体，其中包括财产性利益、生态环境性利益以及历史文化性利益等，生态环境利益和历史文化利益等具有典型的公共利益属性。［1］文物保护法等专项法律中尚未明确规定古村落等文化遗产类公益诉讼制度，我国古村落保护检察公益诉讼的司法实践也尚未形成成熟的办案模式。浙江省兰溪市拥有丰富的古村落资源，兰溪市人民检察院（以下简称“兰溪市院”）近年来通过开展专项法律监督的方式，主动落实党和国家对新时代拓展检察公益诉讼案件范围和古村落保护的具体要求，也针对古村落保护检察公益诉讼司法实践的难点、痛点进行了全面梳理，并围绕制度定位、提升检察监督效果以及多种检察公益诉讼的一体化适用等方面主动进行制度优化，以期能够为古村落保护检察公益诉讼的广泛适用提供有益经验，为未来文物保护法的修订和公益诉讼专门立法中确立古村落保护检察公益诉讼制度提供实践参考。

一、传统古村落保护检察公益诉讼实践现状

从文本规范上看，目前我国有关传统古村落保护检察公益诉讼的法律规范存在三种类型。第一，有关传统古村落保护检察公益诉讼的党内法规。2019年党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，2021年《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”。第二，有关传统古村落保护检察公益诉讼的地方性法规。截至2024年8月，全国已有21个省级人大常委会通过地方立法的形式将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼案件范围之内。上述地方性法规为传统古村落保护检察公益诉讼提供了直接的规范依据，但并未明确传统古村落保护检察公益诉讼的制度定位、具体办案模式等相关问题。第三，有关传统古村落保护检察公益诉讼的专门性规范文件。2023年最高检和住房城乡建设部印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》，首次明确了检察公益诉讼重点关注破坏历史文化名镇名村的案件类型以及协作机制等，进一步夯实了传统古村落保护检察公益诉讼的法律规范依据。

从司法实践上看，近年来我国检察公益诉讼案件数量呈现快速增长趋势，但以传统古村落为代表的文化遗产保护领域检察公益诉讼案件的数量整体偏低。以2023年数据为例，2023年全国共办理超过18万件检察公益诉讼案件，但历史文化遗产保护领域公益诉讼案件不足3000件［2］，占比仅为1.43%，其中传统古村落保护检察公益诉讼案件数量更低，这与我国现存超过50万栋国家级历史建筑和传统民居亟待保护的时代需求形成鲜明对比。

二、传统古村落保护检察公益诉讼的突出困境

（一）多种利益交织导致古村落保护检察公益诉讼制度定位不清

首先，古村落保护涉及私益与公益的交叉，影响检察公益诉讼制度定位。根据兰溪市院的实践总结，古村落往往存在结构损毁、墙面开裂、砖块脱落、屋顶漏水、梁体蛀蚀等建筑物自身毁损的情况，因此涉及到诸多房屋所有权人利益与古村落历史文化价值等社会公共利益的交叉，古村落保护难以界分其中的私益与公益。其次，古村落保护涉及多种公益之间的交叉。古村落通常与周边环境紧密相连，形成一个生态环境共同体，特别是诸如全国重点文物保护单位的兰溪市诸葛八卦村，目前仍有大量常住村民，生活垃圾处理不当、过度旅游开发等极易造成生态环境恶化，侵害环境公共利益；古村落通常还具有文化资源的公共利益属性［3］，而过度开发等易造成古村落风貌发生变化，同时改变其原有文化内涵。多种属性的公共利益交叉，也使得古村落保护检察公益诉讼与环境公益诉讼等其他类型检察公益诉讼无法实现有效界分，甚至大量古村落保护检察公益诉讼需要借道环境公益诉讼才能间接实现司法救济。制度定位不清阻碍着传统古村落保护检察公益诉讼办案模式的形成，也不利于在诉前程序、诉讼请求以及公益修复等方面实现古村落检察公益诉讼办案规范化、高效化和精准化。

（二）多头监管导致不依法履职主体难以界定

根据文物保护法对相关行政执法机关在不可移动文物保护中的职责定位，以及古村落多种利益共同体的法律特性，传统古村落保护检察行政公益诉讼中难以确定不依法履职的主体，对公益诉讼的诉前程序和诉讼程序提出了挑战。根据兰溪市院的司法实践经验，对古村落负有监管职责的行政机关不仅局限于文物保护行政部门，还包括公安机关、工商行政管理部门、城乡建设规划部门、环境保护部门以及各级人民政府等。在古村落保护、开发等过程中出现的生态环境破坏、历史风貌改变、古建筑毁损修复以及消防安全隐患等诸多典型问题，通常涉及上述多个行政机关职权的交叉，往往带来推诿扯皮、责任不清、职责不明等问题，主体混乱、九龙治水造成监督管理缺位。国家在公共利益保护中承担着首要职责，检察行政公益诉讼的制度价值即在于通过诉讼的方式实现对行政机关依法履职的监督［4］，然而多头监管和法律层面对各职能机关职权的模糊规定，一方面导致作为治理主体的行政机关之间出现利益博弈现象［5］，进而造成规制理论上的“失灵”情形出现［6］，另一方面也造成包括检察公益诉讼等外部法律监督的困境。因此，新时代传统古村落保护检察公益诉讼须在现代治理场域下主动进行规则调适与更新［7］，实现多元共治新格局。

（三）行政、民事公益诉讼单一适用导致受损公益救济不足

古村落保护检察公益诉讼司法实践的一大难点在于受损古建筑有效修复与受损公共利益的全面救济。根据《文物保护法》第21条的规定，非国有的不可移动文物的修缮、保养责任由非国有不可移动文物的所有权人承担，所有权人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助，所有权人具备修缮能力但不履行修缮义务的县级以上人民政府可以进行抢救修缮，但所需费用应由所有权人承担。司法实践主要面临以下情况：第一，部分所有权人认为文物应由国家负责修缮，不愿履行修缮保护义务，不配合行政机关进行建筑修缮；第二，村集体一般认为当古建筑存在明确的所有权人时，不应由村集体承担修缮、保护义务；第三，各级人民政府及其行政职能部门面临损毁情况评估认定难、资金审批程序冗长、文物保护专项资金不可用于补贴非国有的古建筑修复等制度障碍。［8］事实上造成上述困境的根源仍在于古村落中大量建筑产权自身经济价值属性、文化遗产属性、生态环境属性等多种法律价值属性糅合，造成所有权人和属地政府在承担保护义务时的利益博弈，最终导致公共利益难以全面有效救济的困境。从检察公益诉讼制度适用的角度切入，传统的行政公益诉讼、民事公益诉讼二元区分、单一适用的检察公益诉讼适用模式，在面临复杂利益属性的公共利益维护中显得力有不逮，探索新时代检察公益诉讼一体化适用的新模式，也成为检察公益诉讼制度演进的重要命题。［9］

三、传统古村落保护检察公益诉讼制度的完善路径

（一）在专门立法中明确文化遗产检察公益诉讼制度定位

尽管目前不论是司法实践中还是学术界对于文物和文化遗产保护领域的检察公益诉讼的制度价值都予以了充分肯定，但在国家立法层面尚未实现传统古村落保护检察公益诉讼制度的立法确认。为更好发挥检察机关在传统古村落保护综合治理中的法律监督作用，可围绕以下两个方面进行完善：第一，参照英雄烈士保护法和未成年人保护法等单行法的规定，在修订文物保护法时确立传统古村落保护等文物和文化遗产保护类检察公益诉讼制度；第二，检察公益诉讼法（公益诉讼法）已列入十四届全国人大常委会立法规划，未来在检察公益诉讼专项立法中，在案件范围相关条款中明确肯认传统古村落等文物和文化遗产保护公益诉讼。此外，对于传统古村落保护检察公益诉讼的制度定位，应是复合利益型公益诉讼，不应仅聚焦于如何实现传统古村落保护检察公益诉讼与国有财产、自然资源和环境保护等类型的检察公益诉讼之界分［10］，而是将传统古村落保护检察公益诉讼作为糅合多种公共利益救济属性的独立检察公益诉讼领域，根据受损公共利益的类型，实现诉讼请求的精准化。

（二）通过公益诉讼办案厘清监管职责、完善监督体系

如何通过诉讼加强公益保护的刚性是古村落保护检察公益诉讼亟待破解的难题。应通过多种形式厘清古村落保护中不同行政机关的法定职责，扫除因不依法履职主体不确定造成的“可诉性”障碍，实现诉前程序柔性监督与诉讼程序刚性监督的结合，并延伸检察公益诉讼在完善古村落保护监督体系方面的积极作用，形成系统性的传统古村落保护检察公益诉讼实践模式。以兰溪市院为例，第一，前端发力，检察机关推动形成多方联动协同的古村落保护检察公益诉讼办案机制。检察机关在事前主动对接生态环境、水利、市场监管、文旅等行政机关，在检察公益诉讼的线索移送、信息共享、调查取证、研究会商等方面凝聚共识，打通工作衔接机制，畅通公益保护渠道，为古村落保护检察公益诉讼的案件办理创造良好的外部环境。第二，中端细化，检察机关通过精确定位受损公共利益性质与类型、找准受损公共利益指向的负有监管职责的行政机关、制发具有针对性和可行性的诉前检察建议，督促行政机关全面依法履行职责，对于仍不依法履职的情形依法提起诉讼。第三，末端延伸，以传统古村落保护检察公益诉讼相关案件办理为契机，运用数字赋能，构建智慧监管体系，以县域古村落保护为核心，与文物行政主管部门联动建设数字化服务平台，将古村落监管和利用相结合，全面构建古村落保护“资源管理一张图”“监控预警一动态”“文保职责一监管”“任务下发一指令”“文保宣传一个码”五位一体的监管架构体系。同时以数字化思维推动实现古村落“一物一码”的可视化保护和“二维码+坐标”的跨场景数字监管，在古村落安全监管的全流程闭环管理和文化信息的全场景呈现中发挥检察机关作为法律监督机关的重要作用。

（三）行政、民事公益诉讼一体化适用实现受损公益全面救济

文物保护法确立了所有权人修缮为主、行政机关修缮补充的不可移动文物保护责任承担原则。由于大量古村落建筑仍作为居民房屋使用，且具有明确的所有权人，传统古村落保护也面临各类民事主体开发导致的破坏，因此古村落保护涉及多种担责主体的共同义务，而非政府的单一责任。基于“损害担责”的基本原则［11］，建议在传统古村落保护检察公益诉讼制度实践中树立公益诉讼一体化适用理念，综合适用检察行政公益诉讼、民事公益诉讼等各类公益诉讼，破解古村落受损公益修复难题。第一，应充分利用检察行政公益诉讼督促行政机关依法履行监督管理职责，承担受损古村落抢救性修复责任，同时应探索形成古村落保护公益基金制度，允许行政机关利用文物保护专项资金等对列入相关保护名录的古村落中非国有不可移动文物发生毁损、灭失风险时进行抢救性修复。第二，充分发挥检察民事公益诉讼作用，对造成古村落相关建筑物毁损灭失、生态环境破坏、历史风貌改变等侵害公共利益的违法行为人提起检察民事公益诉讼，要求其承担民事赔偿责任，相关民事赔偿应上缴入专项的古村落保护公益基金，为提高公益诉讼效能，也建议探索传统古村落保护检察行政附带民事公益诉讼。第三，尽快出台国家统一的古村落、古建筑等文化遗产侵害评估标准，为检察民事公益诉讼诉讼请求精准化和司法裁判统一化奠定基础。