把握实质法律关系提升公益诉讼检察办案质效

摘 要：“三个善于”是统筹“四大检察”案件质效提升的认识论和方法论总纲，针对公益诉讼检察办案，应靶向性解决“不精”的短板。把握案件实质法律关系，有助于办案人员建立要件思维模式，注重实体审查和判断，以及办案中事实、证据和法律适用的逻辑关系，以深层次办案理念、方式的转变保障公益诉讼检察工作精准规范开展。

关键词：实质法律关系 公益诉讼检察 高质效办案 “三个善于”

检察公益诉讼是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，高质效公益诉讼检察实践，对于推动检察公益诉讼制度发展、彰显习近平法治思想的真理力量和实践伟力意义重大。高质效办好每一个公益诉讼检察案件，需要正确的认识论、科学的方法论加以指导。“三个善于”是统筹“四大检察”案件质效提升的认识论和方法论总纲，针对公益诉讼检察办案，应靶向性解决“不精”的短板，将实质法律关系作为撬动案件质效提升的支点，实现公益诉讼检察办案的高质效。

一、把握实质法律关系在公益诉讼检察履职中的价值与难点

新一届最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，也是更深更实践行习近平法治思想、推进检察工作现代化的重要决策部署。“高质效办好每一个案件”要求在检察履职中做到质量、效率、效果统一于公平正义［1］，把握实质法律关系是实现公平正义的前提，对公益诉讼检察而言，把握实质法律关系也是实现精准办案的关键所在。

随着我国社会主义法治体系不断健全，公益处于刑事、民事、行政多元共治的法律保护体系中，所涉法律事实纷繁复杂，比如公益私益混合、行政机关职权交叉，以及责任竞合等。其中起主导和支配作用，对案件性质有决定性影响的法律关系是实质法律关系。公益诉讼检察中，实质法律关系就是公益损害事项及其“可诉性”。“‘可诉性’基本要素包括有适格诉讼主体，有公益损害事实，有法律明确授权等；行政公益诉讼，还应当有行政违法行为，包括违法履行职责或不依法履行职责。”［2］

重数量的规模化办案容易形成偏重程序的办案思维模式，导致“不精”的弊端。当下，要切实将“把握实质法律关系”从认识论层面推进到方法论层面，培养和建立办案人员的要件思维模式，使办案回归本源。要件思维模式更强调实体审查和判断，注重办案中事实、证据和法律适用的逻辑关系，旨在以深层次办案理念、方式的转变保障公益诉讼检察工作精准规范开展。要件思维模式可以通过培训习得，并可通过应用加以复制、推广和完善，在此意义上，把握案件实质法律关系不啻为撬动公益诉讼检察办案质效提升的支点。

把握案件实质法律关系是实体法维度的要件判断，难点在于要跳出传统私权救济的思维模式，从检察公益诉讼的制度定位，从公益保护实体问题的角度去考量。这也意味着，要同时善于把握好法律条文背后的法治精神，把握好办案中情理法的有机统一。另外，公益诉讼检察是从线索发现到执行监督的全流程办案，把握实质法律关系，即对核心要件的把握，应环环相扣。从立案到执行，放松一环，就无法办出高质效案件。

二、“公益损害”是公益诉讼检察中真正要解决的实质法律问题

“高质效办好每一个案件”需要在立案环节就把好精准关，要准确判断在复杂纷争中真正要解决的实质法律问题。调研发现，立案环节当前存在的主要问题：一是对不符合立案条件的予以立案；二是应予立案而未立案。一方面原因是数量考评因素，另一方面是因为对“公益损害且可能存在违法行为”的实体要件认定出现错误。而后者将是“后数据化考评时代”到来时，制约公益诉讼检察办案质效提升的主要原因。离开“公益损害”这个公益诉讼检察中真正要解决的实质法律问题，办案就会跑偏。

难点一，对“公益”的判断，没有实体法的明确规定，实践中主要依据是否为法律授权的领域。对于“损害”要件的理解也较为模糊。现行法中，一般只有关于造成损害的抽象表述，较少有关于何种损害以及损害程度的内容规定。由于实践中理解把握各异，给人以“装进篮子就是菜”的感觉。理论上，关于公益类型划分，包括国家利益和社会公共利益。后者又涉及不特定多数主体的公益，如生态环境；多数主体的公益，如食品药品安全的消费领域；特殊主体保护的公益，如未成年人、妇女权益保护等。下一步立法中应完善不同类型公益损害的实体要件规范，以提升案件办理的精准性和规范性。当下，可考虑适用指导性案例中的规则，从不特定性、基本性、整体性、发展性、重大性、相对性方面综合把握。如检例第30号“郧阳区林业局行政公益诉讼案”，在“指导意义”部分对“公共利益”做了界定——由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益。［3］在实践中，判断被侵害的利益是否属于公共利益，可以考量的几方面要素：一是主体是不特定的多数人。二是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益。三是具有重大性，涉及公共政策变动、公权与私权的限度等。四是具有整体性，可以分享，但不可以分割。

立案环节是办案精准性的关键一环，应以检察公益诉讼制度定位为逻辑起点。高质效办案没有绕过认识论的攻略可寻、捷径可走。检察机关应立足服务大局，精准立案。尤其对新领域案件要遵循积极、稳妥原则，避免“跑马圈地”式盲目创新。紧扣实质法律关系，要切实找准公益诉讼检察服务改革发展的切入点，把握新发展阶段的突出矛盾，聚焦党中央高度关注、人民群众反映强烈、问题长期得不到解决的案件，积极回应社会关切。要有顺序、分层次推动各领域案件办理。实践中，要求全领域清零、鼓励争创第一案的做法有待商榷。

难点二，行政公益诉讼中行政机关职责交叉时，监督对象的精准确定。紧扣实质法律关系，把握好行政监管职责、行政行为违法性、公益损害几个核心要件之间的关联性。精准确定发挥主导作用的一个或几个行政机关，不能因为数量追求而能发尽发。可优先对负主要监管责任或具有实质履职效果的行政机关立案。尽量减少非必要的同质化案件办理，针对一定行政区划内监督对象为多个乡（镇）政府、街道办事处的同类公益损害，确有必要的可将所在地县、区人民政府作为监督对象，作为一个案件立案监督。当然，也不能一概而论，关键点仍是实质法律关系的把握，综合考虑各行政机关具体监管职责、履职尽责情况、违法行使职权或者不作为与公益受损的关联程度、实施公益修复的有效性等因素确定重点监督对象。处罚权下放在乡镇政府，但公益保护还需要运用职能部门的其他职权，就不能只诉政府，如耕地保护类型的案件中，政府没有及时进行处罚，导致耕地被垃圾堆放问题，同时自然资源部门也有相应的保护职责，所以应考虑两者都诉。综合监管机构与行业性监管机构职能交叉，也可考虑两者都诉。

三、“可诉性”是把握实质法律关系的关键

公益诉讼检察的本质是监督，检察建议是行政公益诉讼的法定前置程序，在公益诉讼案件办理中适用最为广泛。检察建议及可诉性是办案人员对实质法律关系把握水准的外部呈现，是校验和评判办案质量的重要依据。

从实务调研看，目前主要存在以下问题：一是检察建议内容不精准。二是检察建议说理性不强。一些检察建议未对公益损害的内容、范围、程度等做清晰认定，只用属于某领域而一笔带过，未对被建议单位的行政履职情况做出监督评判，未对被建议单位不依法履行职责导致公益受损进行说理论证，导致检察建议的说服力不强。

提升诉前检察建议质效必须做到，精准认定公益损害，精准确定监督对象和准确认定行政机关法定职责，结合行政职权制发有针对性、可操作性、可诉性的检察建议。建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。同时，应注意尊重行政机关的首次判断权，对于裁量性行政行为，检察机关不宜作过于详细的建议，宜给予行政机关依合理原则自由裁量的空间。实践引发的诟病要引起关注。［4］健全检察建议落实效果评估机制，检察建议不能一发了之。对行政机关履职情况的调查不充分，说理不强，甚至只有行政机关回复的自评。对公益是否得到有效保护，调查论证必须充分。需要有相关的证明材料、现场调查，专业性问题需要有鉴定评估的依据，通过检察官联席会研判、专家评估或公开听证评议做出结论，不能只有办案人员的主观评价。

审查是否提起行政公益诉讼，应紧扣实质法律关系，把握好“可诉性”裁量的要件。包括恪守法律明确授权原则，公益损害已发生损害或有重大损害风险，监督对象适格，行政行为违法性。应充分调查行政机关法定职责，判断行政机关是否客观上具有履职可能性，以及行政机关是否依法履职。实务中总结出的“流程图”审查法［5］，值得借鉴。

另外，在检察建议和审查起诉衔接中避免程序空转，否则就是对实质法律关系的背离。其中有两个影响办案质效的隐蔽性问题应予以关注：一是关于中止。《人民检察院7c8518855661742e3dd78e9a4a6adee8公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第78条规定了中止适用的条件和程序。核心要素是整改基于客观原因而暂时停止。中止审查必须进行实质审查，不能成为变通手段。中止原因必须明确、充分、合理，原因消除应按规定恢复审查。避免成为不了了之的“挂案”。二是关于终结案件。终结案件体现了程序效力的刚性，有利于提升公益诉讼诉前程序的司法属性和规范性。终结案件必须基于对《办案规则》第74条、80条所规定实体要件的充分调查和判断，依然是考验的是办案人对实质法律关系的把握。

四、全面调查是把握实质法律关系的必要手段

实质法律关系往往蕴含在众多法律事实中，只有案件事实清楚，才能准确把握实质法律关系；进一步讲，只有准确把握实质法律关系，才能正确适用法律；而法律事实则需要通过证据加以证明。《办案规则》第32条至45条，对调查原则、措施作出规定，第71条、86条分别对办理行政和民事公益诉讼案件调查事项进行列举规定。调查是认定案件事实和确保案件质量的基础，是透过纷繁复杂的社会现象探究实质法律关系的必要手段。案件事实不清楚，犹如沙上建塔，必然把握不到实质法律关系，适用法律就一定错误。

准确把握实质法律关系必须做到依法、客观、全面调查收集证据。目前办案中存在的主要问题是调查取证不全面、不精准，导致证据证明力不足。如行政公益诉讼中，取证中没有紧紧围绕公益损害、行政机关违法以及二者之间的关联性等展开，导致证据链条不完整。民事公益诉讼中，调查不充分导致无法提出精准诉讼请求，影响公益保护效果。主要原因仍是对实质法律关系要件把握不准，导致调查方向不明确，以及案多人少，调查能力不足，证明的高标准与调查手段不匹配等。另外，实践中还存在调查取证不规范的问题，如调取书证、物证未制作调取证据通知书，书证复制件未注明调取人、调取时间等，个别案件存在调查取证“唯照片”现象。

从存在的前述问题看，强制性调查手段不是调查质效提升的充分条件，甚至多数情况下可能不是必要条件。调查的目的是紧紧把握公益诉讼实质法律关系，合法、充分证明公益诉讼检察中的要件事实，尤其是主要事实。完善公益诉讼检察调查的路径可考虑：一是精准把握纠纷复杂事实后的实质法律关系，精准确定待证事实，明确调查方向。二是强化证据意识，提升调查取证能力。三是积极推进检察公益诉讼立法，完善调查权的制度保障。四是强化规范性，依据现行法律法规，以及指导性案例中的证据规则，规范调查取证，确保证据合法性。五是强化大数据赋能。近年大数据应用成为检察机关挖掘公益诉讼案件线索、提高调查效率的重要工具。数据赋能要符合公益诉讼办案规律，注重大数据建模的规范化和科学化，强调业务引导和模型应用。六是完善对技术性证据的司法审查，不能“照单全收”。

五、监督成效是把握实质法律关系的“试金石”

“高质效办好每一个案件”应当践行于每一个案件、案件的每一个环节之中。公益诉讼检察是全流程办案，监督成效可能体现在诉前和诉讼不同阶段。监督成效是检验办案人员是否切实做到把握实质法律关系的“试金石”。

实践中，公益修复和执行阶段影响案件质效的关键因素是“纸上”整改和“空头”判决。公益诉讼检察履职的目标是使公益切实得到有效保护，让人民群众切身感受到办案的成效。通过办案，促进法治政府建设和公益保护长效机制建立，彰显检察公益诉讼的制度价值。要努力办出更多让人民群众有感受、社会有共鸣、法治有回响的高质效案件，让更多人民群众切实感受到公平正义就在身边、就在眼前。

在整改和执行阶段要体现公益保护实效，将人民群众的获得感作为高质效案件的评价因子。检察公益诉讼不是追责之诉，而是督促之诉、协同之诉。高质效的评价标准是要引导对法院裁判未能执行到位的及时跟进监督。紧扣实质法律关系，评判公益诉讼案件的办案效果，不仅体现在检察机关诉讼请求得到支持与否，更体现在公共利益是否得到及时、有效的保护。因此，提升公益诉讼办案实效，尤其要在公益诉讼裁判结果执行监督上下功夫：在检察机关内部建立公益诉讼案件裁判结果共享机制，探索建立法院执行机构与检察机关民事和行政检察部门就公益诉讼案件相关执行信息的共享机制，提升执行率。此外，对于行政机关集中执法整治后容易“反弹回潮”的公益损害领域案件，必须注重长效机制建设。整改中的公益修复、判决后的执行是公益保护和促进法治政府建设的最后一公里，检察机关应努力做到对执行活动的全程监督，实现公益诉讼检察办案实质法律关系把握的环环相接，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。