高质效办好行政违法行为监督案件之进路

摘 要：“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。在保证办案质量的前提下，实现行政违法行为监督有力有效还存在办案重点把握有偏差、案件线索有局限、转化治理效能有差距及监督方式有限等不足。结合作者所在的J省Y市行政违法行为监督检察实践，要做深做实高质效办好每一个行政违法行为监督案件，应从把握办案重点、坚持数据赋能、深化办案效果、注重争议化解、健全工作机制等方面一体落实实体、程序、效果要求，进而实现高质效办案。

关键词：行政违法行为监督 高质效 检察建议

近年来，各地检察机关始终围绕中心、服务大局，重点瞄准环境污染、食品卫生、药品安全、土地管理等群众关切、易引发社会矛盾领域中的行政违法行为，开展了多层次、多领域的专项监督活动，办理了一批有成效的监督案件。2023年全国检察机关针对行政机关违法行使职权或不行使职权行为，提出检察建议3.2万件，同比上升50.2%。［1］。最高检党组深刻领悟践行习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重要指示精神，提出让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。［2］如何在现有政策法律框架下，利用检察建议等监督手段，在检察履职办案中做深做实高质效办好每一个行政违法行为监督案件，是当前检察机关有序推进行政违法行为监督工作的主要任务之一。

一、深刻把握高质效办好行政违法行为监督案件的基本内涵

“高质效办好每一个案件”是贯彻落实习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”重要指示的检察答案。每一名检察官都要把“高质效办好每一个案件”这一检察履职办案的基本价值追求牢记在心头，践行到办案的全过程、各环节，一体落实实体、程序、效果的要求。［3］最高检学思践悟习近平法治思想，立足检察机关职能定位，提出在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，做到检察履职办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。［4］

（一）深刻把握高质效办好行政违法行为监督案件的办案质量

“办案”是检察履职的主要方式。“高质效办好每一个案件”，重在“高质效”，难在“每一个”。从正向看，一个高质效案件，可以树立法律权威、增进法律信仰。反过来看，一个低质效案件的负面效应绝不止于个案本身，会对检察公信、司法公正产生深刻影响。［5］办案质量是落实高质效办案的前提和基础，办案质量不优，办案效率、效果都是空中楼阁、纸上谈兵。具体就高质效办好行政违法行为监督案件而言，由于行政执法领域广、覆盖面大、种类繁多，且不同时期行政执法范围不同，使得行政违法行为监督范围和重点不易把握，同时检察机关如果不区分办案重点、四面出击，将无所适从、疲于拼命，也难以保障办案质量。而要保障办案质量，首先应准确把握办案范围与办案重点。

（二）深刻把握高质效办好行政违法行为监督案件的办案效率

“迟来的正义非正义”。没有效率的公平正义是难以为继、不持久的。［6］如果办案效率低，很大程度上会影响案件当事人对司法公正的信心，损害党的执政根基。目前在检察实践中，线索来源单一、发现线索难一定程度上影响着办案规模与效率，是制约高质效办好行政违法行为监督案件的因素之一。因而应把推进数字检察建设作为高质效办好行政违法行为监督案件、推动行政检察工E+D1I33biJwlXsy6g2MmKBtxutPEEIb/PXfXx7oDFHs=作现代化的有力抓手，坚持大数据赋能案件线索发现，拓宽案件线索来源，提升办案规模与效率。

（三）深刻把握高质效办好行政违法行为监督案件的办案效果

人民是最终的评判者。在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，关键词是“感受”，“感受”的主体是“人民群众”，“感受”的客体是公平正义。办案的“效果佳”就是要始终以人民群众对公平正义的感受为第一感受。［7］这就要求在检察办案中要秉持为人民司法，让人民满意，不能机械办案、就案办案，要综合考量天理、国法、人情，在通过高质效办案让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义中实现最佳办案效果。因而，做深做实高质效办好行政违法行为监督案件也应克服就案办案、机械司法问题，深化办案效果，把案件办理效果转化为社会治理效能。

二、现阶段行政违法行为监督案件办理与“高质效办好每一个案件”基本价值追求之间的差距

（一）把握办案重点有偏差

在检察实践中，少数检察干警对开展行政违法行为监督的重点不易把握，难以准确区分检察机关法律监督与政府行政执法监督的边界，对于一些情节显著轻微的一般性违法行为，大多表现为一般程序性违法行为，如办案人员未在勘验、检查笔录或询问笔录上签字、案卷材料不完备缺少审批材料、行政处罚决定书未盖章、送达执法文书未使用送达回证等，有通过提出检察建议进行监督的情形。如笔者所在的J省Y市检察机关办理的行政违法监督案件，有大多数案件针对的是程序上的不规范问题比如适用法律条款未写明具体款项、执法人员仅一人等浅表性问题进行监督，而监督深层次、实体性违法行政行为不多。

（二）发现案件线索有局限

检察机关针对行政违法行为开展监督工作的前提是要发现案件线索，没有案件线索难以进行检察监督，因而，发现案件线索是办理监督案件的前提和基础。但行政行为有着点多、线长、面广的特点，而检察机关又不处在行政执法一线，其线索来源主要是行政检察部门自行发现、相对人及利害关系人控告和其他业务部门移送，少部分来源于参与相关部门联合执法检查、案件评查中发现。如笔者所在的J省Y市检察机关办理的行政违法监督案件，绝大多数案件线索是行政检察部门自行发现线索。而利用“两法衔接”平台、“双随机一公开”平台、法律监督模型等大数据赋能案件线索发现占比较低。

（三）转化治理效能有差距

“司法案件背后是深刻的国家和社会治理问题。”［8］习近平总书记多次强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端，治未病。”［9］在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，检察机关办案不能仅满足于个案的“高质效”，还应注重提升辐射效应，把促进社会治理作为检察办案的重要任务，将案件办理效果转化为社会治理效能。目前检察机关在发挥行政检察职能参与社会治理、化解社会矛盾和防范社会风险方面，履职办案仍然薄弱，极少数检察干警在总结分析行政机关苗头性、倾向性问题方面，透过办理个案发现类案，深化办案效果，向行政机关制发社会治理检察建议方面敏感性不强。如笔者所在的J省Y市检察机关办理的行政违法行为监督案件中，发出社会治理检察建议仅占比少部分。

（四）监督方式较为有限

根据相关规定，检察机关开展行政违法行为监督可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正，目前行政违法行为监督的法定方式主要是向行政机关制发检察建议。作为一种柔和、较为灵活的监督方式，检察建议在行政违法行为监督办案实践中得到广泛应用，并取得积极效果。但也应该看到检察建议柔性有余、刚性不足，其纠正落实有赖于行政机关本身的自觉，如果行政机关不积极纠正落实，办案效果就难以得到有效保障。随着推进国家治理体系和治理能力现代化以及检察工作现代化的发展，可以积极探索检察建议以外的多元化监督方式，融合推进行政违法行为监督。

三、做深做实高质效办好行政违法行为监督案件之进路

（一）强化深层监督，把握办案重点

行政违法行为监督对象是行政违法行为，而行政违法行为可从程序性违法与实体性违法两个维度来界定。一般来说，实体性违法行政行为是指缺失合法性要件而不受法律支持的行政行为。包括但不限于以下几种情形：行政行为权限违法，包括超越职权、滥用职权、拒不或怠于履行职权等；行政行为主体违法，即行政主体资格缺失；行政行为依据违法，包括无法律依据、适法错误、违反上位法、主要证据不足等；行政行为内容违法，包括行政行为的内容缺乏可行性、明显不当或显失公平等。2024年4月最高检印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》第6条明确规定，“加大对情节严重的行政乱作为不作为的监督力度”。高质效办好行政违法行为监督案件应加强深层次、实质性监督，将办案重点放在实体性违法等情节严重的行政违法行为监督上来。同时由于行政行为涉及多类型、多领域、多情形，如果不分重点、四面出击，检察机关将无所适从、疲于拼命，既不利于节约司法资源，也难以保障办案质效。因而应聚焦党委政府高度关注、人民群众反映强烈的重点领域比如民生民利保障、营商环境建设、社会治理堵点等开展专项监督，把个案办好、类案办透。

（二）坚持数据赋能，提升办案效率

“数字检察是提高法律监督能力的重要依托，为高质效履职办案开辟了全新路径。”［10］数字检察已成为推动检察机关监督模式变革的重要方式，特别是法律监督模型的构建和应用已经对检察办案产生了重大影响。要高质效办好每一个行政违法行为监督案件应紧盯行政违法行为监督重点领域，积极研发和应用务实管用的监督模型，通过数据建模，精准排查相关案件，及时督促行政机关纠正违法行为，做到个案办理与类案监督有机结合，实现“构建一模、纠正一类、治理一片”的良好办案效果。同时依托大数据技术，在确保数据安全的前提下，与公安、法院、相关行政机关建立信息资源共享，打通数据壁垒和梗阻，及时掌握行政执法信息、数据资料，有效发掘行政违法行为监督案件线索，以提升办案规模与效率。如笔者所在的J省Y市人民检察院以办理的行政强制隔离戒毒案为切口，构建行政强制隔离戒毒法律监督模型，通过模型筛查出“以刑抵戒”逃避强制隔离戒毒线索30余条。

（三）深化办案效果，转化治理效能

高质效办理行政违法行为监督案件，既要高质效办理个案，又要敏锐地发现苗头性、倾向性问题，注重运用“个案办理-类案监督-社会治理”的监督模式，充分发挥行政检察以“我管”促“都管”的职能作用，以高质效办理具体案件为切入点，以实现社会治理为目标，将办案效果转化为社会治理效能，协同行政机关加强内部管理。通过“穿透式”监督案涉行政行为，做深监督层次，延展办案深度，深挖行政违法行为中的普遍性、倾向性问题，查找行政主管部门的监管漏洞，制发社会治理检察建议，推动行政机关完善制度、改进工作、堵塞漏洞，实现从末端治理向促进前端治理转变，深化办案效果。如笔者所在的J省Y市人民检察院在办理“一户一宅”政策落实不到位案件时，通过制发社会治理检察建议，推动政府开展“农村违法违规建房集中整治专项行动”，将案件办理效果转化为社会治理效能。

（四）注重争议化解，实现事了人和

“人民性是检察机关的根本属性。”［11］“让人民群众可感受、能感受、感受到”的公平正义，其感受的主体是人民群众，不是司法人员自己说公正就公正了，要以人民群众的感受为第一感受，努力让公正司法与老百姓心中的那杆“秤”同频共振。［12］行政争议能否得到彻底有效妥善化解，关乎群众切身利益。在办理行政违法行为监督案件中，要坚持监督与支持并重，综合运用调查核实、公开听证、检察建议等方式，联合行政机关共同推动行政争议实质性化解，真正让人民群众切实可感受、能感受、感受到公平正义。“如果检察办案仅围绕程序打转，不去触碰核心问题，那么行政检察监督也可能会陷入‘程序空转’的状态。”［13］通过开展行政违法行为监督，以监督促调解、以监督促矛盾化解，实质性化解行政争议案件，实现案结事了人和。如笔者所在的J省Y市人民检察院办理的征收社会抚养费系列案，70余名被执行人因未按时征缴被列入失信被执行人名单，通过向相关部门制发检察建议，帮助其摘除“老赖”帽子，让人民群众切实感受到公平正义。

（五）健全工作机制，形成办案合力

要高质效办案，制度机制建设是重要抓手，要从制度机制上保障高质效办好每一个案件。一是探索多元化监督方式，以增强监督合力。在党委领导、人大监督、政府支持下，以年度报告、专题报告、白皮书等方式指出行政执法中存在的共性或突出问题，助力提升检察办案质效；推动建立地方党委政法委执法监督与检察机关法律监督有机衔接机制；建立检察建议与人大代表建议、政协委员提案衔接转化机制；建立同步报送人大、政府和提请上级跟进监督机制等。二是健全一体履职机制。完善上下联动、异地协作、内部统筹等一体化办案机制，常态化开展信息共享、监督线索移送、交织问题会商等，切实做好内部协调配合，助推“四大检察”互联互通、互补互助、融合发展，做到一体履职、综合履职。三是加强“监检”“府检”联动。推动与监察机关建立线索双向移送机制，对于行政违法行为监督中涉及行政人员违法犯罪的线索及时移送，注重从职务犯罪案件中发现行政违法行为监督案件线索；坚持监督与支持并重，完善检察监督与行政执法监督衔接机制，共同促进法治政府建设，实现双赢多赢共赢。