监察体制改革后职务犯罪案件一般自首的认定标准探析

摘 要：监察体制改革前，因为职务犯罪“纪检先行”的前置办案程序，“两高”为解决由此引发的职务犯罪案件自首认定率高，缓刑、免予刑事处罚率高的问题，通过司法解释为职务犯罪案件设置了特殊的一般自首认定标准，这一标准在本质上与其他刑事案件自首的标准并无不同。在监察体制改革后，要对上述司法解释进行重新解释、准确适用。监察法规定的“自动投案”与刑法自首制度中的“自动投案”高度相似，但在司法效果、具体内容上仍有差异，不能等同视之。

关键词：监察体制改革 职务犯罪 一般自首

2009年，“两高”联合出台了《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（以下简称《2009意见》），在1998年最高法《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《1998解释》）的基础上，针对职务犯罪案件自首作出了特殊规定，这两份司法解释仍是如今司法实践中认定职务犯罪自首的重要依据。但是，随着监察法的实施，监察体制改革后职务犯罪案件的调查主体、调查程序等发生了显著变化，如何理解、适用《2009意见》及由此产生的职务犯罪特殊自首制度，成为需要研究的问题。另外，监察法也规定了自动投案制度，该制度如何与刑法规定的自首“自动投案”衔接，也值得对比分析。因此，本文将结合职务犯罪自首制度“特殊化”的背景与现状，对监察体制改革后职务犯罪案件一般自首的认定标准进行再审视，以期厘清上述争议。

一、职务犯罪自首制度特殊化的背景、发展与现状

（一）背景分析

1.历史背景。《2009意见》出台前，职务犯罪案件呈现出缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，面临着广泛质疑与批评。［1］究其原因，虽有立法、司法、案件特点等多方因素，但职务犯罪自首情节认定过于宽泛尤其值得注意。［2］在此背景下，“两高”出台了《2009意见》，对职务犯罪的自首制度予以特殊规定。

2.本质原因。实践中对于职务犯罪自首情节认定过于宽泛，是源于《1998解释》与后续职务犯罪特殊办案程序不匹配。当时，职务犯罪案件的立案侦查权由检察机关实施，但后来实行“纪检先行”的前置办案程序：检察机关立案侦查前，行为人往往已经接受了纪检监察机关的调查。这一调查程序与刑事侦查程序较为相似，纪检监察机关在调查中也能够采取限制人身的、类似于刑事强制措施的“两规”“两指”措施。根据《1998解释》，一般自首中“自动投案”指的是“犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、被采取强制措施时，主动、直接向司法机关投案”。而纪检监察机关并不是司法机关，“两规”“两指”措施也并不属于刑事强制措施，即使纪检监察机关已经发觉了犯罪事实，犯罪嫌疑人被纪检监察机关带走并采取“两规”“两指”措施，期间交代自身违法问题的，也符合《1998解释》关于“自动投案”的规定，有地方司法机关对该类案件一律认定为自首，但这种情形下，行为人的归案并不具有自动性。对此《2009意见》在职务犯罪“自动投案”的认定上做出针对性修改：一是将“司法机关”扩大为“办案机关”；二是将“尚未受到讯问、被采取强制措施”扩大为“尚未受到调查谈话、讯问，或者未被宣布采取调查措施或者强制措施”。

（二）发展与现状

除《2009意见》规定外，在“电话通知到案”情形的自首认定上，最高法对职务犯罪案件也有特殊规定：一方面，通过《刑事审判参考》第354号“王春明盗窃案”，确立“电话通知到案属于自动投案”的一般规则；另一方面，通过《最高人民法院关于被告人任劲受贿一案的批复》，对接受电话通知到案的任劲，认定此种行为不属于自动投案，不构成自首。在司法实践中，“职务犯罪案件自首认定标准严格、不同于其他刑事案件”已经成为了办案人员的共识。

从数据上看，近十年来职务犯罪案件的自首认定率呈现整体大幅度下降趋势。2013年至2024年间，全国司法机关办理的职务犯罪案件的自首认定率由2014年的21.6%逐步下降至2024年的2.9%。同期，刑事案件的整体自首认定率则由2013年的6.3%逐步上升至2024年的16.5%。［3］特殊自首制度的实施，已经达成了降低自首认定率的目标，但数据的锐减也不免带来矫枉过正的隐忧。

二、监察体制改革后职务犯罪案件一般自首认定标准的再探讨

（一）特殊制度的本质：程序使然还是性质所趋

如前所述，职务犯罪案件特殊自首制度产生的主要原因还在于特殊办案程序，这属于实然的层面。在应然层面，实践中有一种观点认为，即使没有特殊办案程序，职务犯罪主体的特殊性质也意味着要对自首制度特殊认定：“职务犯罪主体是国家公职人员，自动性的界定应当更加严格”“公职人员具有对组织忠诚的义务，因此接到通知到案接受调查是其义务，不能认定自首”。

1.职务犯罪的性质并不意味着要设置特殊的自首制度。首先，从刑法规定上看，《刑法》通过总则的第67条规定了自首制度，应当适用于分则的一切犯罪，不应因罪名和犯罪主体而区分，因身份不同就设置不同的自首制度，也有违刑法公平的价值追求。其次，从自首制度的法律地位和设置根据看，自首属于量刑情节，系因犯罪嫌疑人具有较小的再犯罪可能性、帮助侦破案件而给予其优待。［4］而“公职人员的身份、对组织忠诚和接受组织调查的义务”并不能反映犯罪嫌疑人再犯罪可能性的大小，也与帮助侦破案件无涉，自然不能成为影响自首制度设置的要素。最后，“公职人员对组织忠诚和接受组织调查的义务”仅仅是纪律上的义务，而非刑法上的义务，不能直接在刑法的语言体系中进行评价，作为影响刑法适用的要素。

2.职务犯罪案件自首制度本质上与其他刑事案件一致。除办案程序，职务犯罪案件的自首制度并不具有特殊性，与其他刑事案件的自首制度本质上是一体一致的。《2009意见》对职务犯罪案件“自动投案”标准的专门规定，其实就是为了解决对程序的认知不同在长期司法实践中产生的不利影响。因此，职务犯罪的自首认定，不仅要遵循自首制度的一般法理，也要符合《1998解释》《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》的规定，而不能以“职务犯罪自首特殊”为由随意为之。

（二）体制改革后审视：如何理解、适用《2009意见》

监察体制改革后，职务犯罪案件的办案程序发生变化，应当结合自首制度的一般标准，对比研判前后程序，对《2009意见》作实质解释、准确适用。

1.监察体制改革前的程序对应。根据行政监察法和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，“纪检先行”的前置办案程序如下：纪检监察机关对违纪线索进行初步审查或初步核实；对于涉嫌违纪行为的，纪检监察机关予以立案调查，在立案调查期间可以进行调查谈话和采取调查措施；对于涉嫌职务犯罪的，调查结束后移送检察机关立案侦查。纪检监察的前置程序与检察机关的侦查程序具有相似性，其中调查谈话与刑事司法活动中的讯问、“两规”“两指”调查措施与刑事强制措施在内容、人身强制性、效果等方面基本相同，具有可比性。对应关系如下：

2.监察体制改革后的程序对应。监察体制改革后，职务犯罪的调查权与行政监察权、纪律检查权均由监察委员会依照监察法实施，办案程序发生变化：监察委员会对于违法违纪线索进行初步核实；对于涉嫌职务犯罪、违法违纪行为的，监察委员会予以立案调查，调查期间可以采取讯问、询问、留置等调查措施；对于涉嫌职务犯罪的，调查结束后直接移送检察机关审查起诉。监察体制改革将前置程序与侦查程序合二为一，变为监察调查程序。监察调查程序与刑事侦查程序不仅高度相似，在刑事司法活动中更是具有等同的地位。因此，对于自首中“自动投案”的认定，也要选择与刑事侦查程序中的“讯问”“被采取强制措施”对应的监察调查措施。监察法规定了12项调查措施，其中立案前可以采取谈话、询问、勘验检查等措施，立案后可以采取讯问、留置、冻结等措施。2024年9月13日全国人大常委会公布了监察法的修正草案，增加了强制到案、责令候查、管护和禁闭4种针对人身的强制措施。对应关系如下：

3.对《2009意见》的理解适用。《2009意见》规定的“尚未受到调查谈话、讯问，或者未被宣布采取调查措施或者强制措施”应当理解为“尚未受到讯问，或者未被采取留置措施或者强制措施”。而对于监察委员会立案前采取的调查谈话措施，以及不针对人身的勘验检查等措施，实际上并不符合《2009意见》的规定，不能作为判断的依据。

（三）争议情形：电话通知到案是否认定自首

对于“电话通知到案”的情形，虽然最高法以个案批复的形式，表明其否定立场，但并没有因此终结该问题在理论和实践中的争议。在最高法主办的刊物《人民司法》中，就有两篇观点截然不同观点的典型案例。［5］在《检察日报》《人民检察》等刊物中，有多篇文章认为，可以将电话通知到案的情形认定为自首。［6］近年来，国家监察委员会主办的《中国纪检监察报》发表的两篇文章，同样认为可以认定自首。［7］在实践中，近年来的判例也认定不一：如江苏、四川、广东等地多篇判决书不认定自首［8］；北京、上海、湖北等地多篇判决书则认定为自首。［9］

本文认为，职务犯罪案件的自首标准，与其他刑事案件的自首标准在本质上是一致的。对于电话通知到案的情形，在其他刑事案件中，理论和司法实践对于可以认定为自首并没有争议；那么在职务犯罪案件中，就不能否认有自首成立的空间。电话通知不能与讯问和刑事强制措施等同，行为人在接到电话时，意志和人身活动仍然自由，完全可以自己选择是否到案。行为人选择到案，应当肯定其具有归案的自动性，在如实供述的情况下可以认定自首。最高法认为不能认定自首的批复，也仅仅是对个案的批复，不能在办案程序发生重大变化后，直接类推适用于其他案件。另外，如果电话通知到案的情形不认定为自首，还会产生以下问题：根据《1998解释》，“犯罪后逃跑，在被通缉、追捕过程中，主动投案的”，可以认定为自首。相比于该行为，电话通知到案的行为显然更有利于案件的侦破，行为人的主观恶意程度、再犯罪可能性也较小，更符合自首制度的设置根据。

三、监察法与刑法“自动投案”的衔接

监察法及《监察法实施条例》中，也规定了“自动投案”制度，该规定是否与刑法中的“自动投案”完全一致，如何实现这一规定与刑法自首制度有效衔接，也是监察体制改革后关于职务犯罪案件自首认定值得研究的问题。

（一）监察法的规定及辨析

《监察法》第31条规定，被调查人自动投案，真诚悔罪悔过的，监察机关可以提出从宽处罚建议。《监察法实施条例》第214条则列举了可以认定为“自动投案”的10种情形。从内容上看，监察法实施条例中的部分情形，如“职务犯罪问题未被监察机关掌握，向监察机关投案”“职务犯罪问题虽被监察机关立案，但尚未受到讯问或者采取留置措施，向监察机关投案”“确已准备去投案，或在投案途中被抓获”“经他人规劝、陪同下投案”等规定，均可以在《1998解释》中找到依据。在立法设计上，监察法的“自动投案”是对标刑法自首制度的“自动投案”开展的，其目的在于加强法法衔接，尽量在同一语境下使用“自动投案”这一标准。但是，在当前的制度体系下，却不能将二者完全等同：

1.法律效果不同。《监察法》第31条的“自动投案”，是监察机关在移送审查起诉时出具从宽处罚建议的条件，仅仅能起到建议司法机关从宽处罚的效果。而《刑法》第67条的“自动投案”，是自首制度中一般自首的条件，在认定自首后，犯罪嫌疑人则具备了法定的从宽量刑情节，司法机关可以从轻或者减轻处罚，对于犯罪较轻的，可以免除处罚。

2.内容存在差异。《监察法实施条例》实施条例中列举的“自动投案”情形，并不当然符合刑法“自动投案”的规定。如前所述，在监察机关立案前的初核阶段，任何调查措施都不具有与讯问、刑事强制措施的等同性。因此，如果行为人接受初核阶段的调查谈话，在此期间如实交代自己的犯罪事实的，应当认定自首制度中的“自动投案”。但是，《监察法实施条例》发布对该种情形不认定为“自动投案”。整体上看，监察法对于“自动投案”的认定，要比刑法对于“自动投案”的认定更为严苛。

（二）衔接适用

在当前的制度体系下，对于职务犯罪案件自首的认定，仍要以刑法及司法解释为标准判断，而不能直接援引监察法等规定。检察机关在办理职务犯罪案件时，对于监察机关提出从宽处罚建议的案件，由于监察法对于“自动投案”认定要更为严格，在符合“如实供述”的条件时一般可以认定自首；对于监察机关未提出从宽处罚建议的案件，如审查认为符合刑法及司法解释规定的自首条件，仍然可以认定自首。