易发多发轻罪案件行刑反向衔接的实践难点及纾解*

摘 要：从司法实践审视，目前易发多发轻罪案件行刑反向衔接工作存在刑事检察与行政检察部门衔接配合质效有待提升，检察意见可操作性和针对性有待增强、内容有待规范，检察机关与行政机关的沟通协作有待加强等问题。宜通过强化一体履职、制定区域内易发多发轻罪案件不起诉后检察意见制发工作流程等加强刑事检察与行政检察部门的衔接配合，强化行政检察部门人员素能培养助力提升检察意见的可操作性与针对性，规范检察意见内容要素提升行政机关认可度，加强与行政机关的协作配合等方面进行完善，切实提升行刑反向衔接工作质效。

关键词：易发多发轻罪案件 行刑反向衔接 检察意见

刑事领域的不起诉并不等于行为不违法，不能得出必然不受行政处罚的结论，以往不起诉后的结果多为“不刑不罚”“应罚未罚”，有违法律惩教结合之要义，行刑反向衔接可以成为化解此类问题的重要手段。［1］当前，轻罪案件数量不断增加。从检察实践看，以犯罪所侵犯法益种类划分，‌易发多发轻罪案件大致可分为三类，一是以危险驾驶、交通肇事为主的危害交通秩序类犯罪；二是以非法捕捞、非法狩猎为主的破坏生态环境资源类犯罪；三是以盗窃、帮助信息网络犯罪活动为主的侵犯财产权益类犯罪。笔者拟以2023年8月至2024年6月重庆市渝东南地区检察机关作出相对不起诉决定的易发多发轻罪案件为分析样本，从行刑反向衔接机制运行现状、实务困境、发展对策三方面进行分析，以期更好发挥行刑反向衔接作用。

一、易发多发轻罪案件行刑反向衔接的渝东南地区实践情况

（一）渝东南地区易发多发轻罪案件相对不起诉处理情况

2023年7月最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》）明确行刑反向衔接工作由行政检察部门负责。以2023年8月至2024年6月为调研区间，渝东南地区检察机关共计对312人作出相对不起诉决定，其中易发多发轻罪案件不起诉224人，占总被不起诉人数的71.8%，包括危害交通秩序类案件83人，占总被不起诉人数的26.6%，主要集中在危险驾驶罪和交通肇事罪；破坏生态环境资源类案件共计46人，占总被不起诉人数的14.7%，主要集中在非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、滥伐（包括盗伐）林木罪；侵犯财产权益类案件共计95人，占总被不起诉人数的30.4%，主要集中在帮助信息网络犯罪活动罪、盗窃罪，以及与食品药品等生活用品相关的非法经营罪。

（二）渝东南地区易发多发轻罪案件行刑反向衔接情况

2023年8月至2024年6月，渝东南地区检察机关刑事检察部门对224名被不起诉人均进行是否需要提出检察意见的审查，移送行政检察部门后提出检察意见101件，检察意见适用率较高。检察意见的回复和行政处罚的执行一定程度上体现着行政机关对检察意见的认可度，为行刑反向衔接最重要的一环。根据统计，前述发出的101件检察意见中有46件得到行政机关回复并依法进行了行政处罚，回复和执行率为45.5%，相对于2023年1-7月19.2%的回复和执行率而言，成效更为显著，也表明地方检察机关愈加重视行刑反向衔接工作。与此同时，经与行政机关就检察意见未回复或未按期回复、落实的原因进行沟通，发现少部分检察意见在移送时送错主管部门，其余多数检察意见制发前或者制发过程中存在不足，造成行政机关无法回复或无法按期回复，亟需予以针对性梳理并解决。

二、易发多发轻罪案件行刑反向衔接的实践难题

从司法实践审视，衔接不到位等问题直接影响着易发多发轻罪案件行刑反向衔接工作的开展。

（一）刑事检察与行政检察部门衔接配合质效有待提升

根据《意见》要求，行刑反向衔接工作由行政检察部门牵头负责。实践中，刑事检察部门在作出不起诉决定后一般仅对被不起诉人是否需要给予行政处罚给出初步意见。部分刑事检察干警在移送时，仅移送案卷，极少提出明确的给予行政处罚的类型、事由以及依据，对于初步意见仅表述为“建议提出检察意见”或“不建议提出检察意见”。行政检察部门审查时需对全案卷宗进行了解分析，耗费时间较长，对于案多人少的基层检察机关行政检察部门而言，审查的压力便会更大。如何破解两部门之间的衔接困境，尚需要进行探索。

（二）检察意见可操作性和针对性有待增强

实践中，部分行政检察部门干警由于缺乏充分的行政法律法规知识储备，加之与行政机关的有效沟通不足，所制发检察意见书引用相关法规不恰当，不具备可操作性或者内容针对性不足导致行政机关难以落实，由此行政机关不回复或未能按期回复。如渝东南地区部分检察机关对交通肇事案件作出相对不起诉决定后，根据《道路交通安全法》第88条“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留”提出吊销被不起诉人驾驶证的检察意见，行政机关收到检察意见后并不回复或未予落实。根据公安部《道路交通事故处理程序规定》第82条之规定，“对发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销驾驶人机动车驾驶证的，应当在人民法院作出有罪判决后，由设区的市公安机关交通管理部门依法吊销机动车驾驶证”，交通肇事案件适用相对不起诉后，缺少“人民法院作出有罪判决”这一要件，检察机关根据该规定提出行政处罚检察意见后，行政机关往往无法对被不起诉人吊销驾驶证。部分交通肇事案件存在超速等严重违法行为，根据《道路交通安全法》第99条等条款规定，可以并处吊销机动车驾驶证。结合具体案情根据该类条款提出检察意见，便可得到行政机关的认可并据此作出处罚决定。检察意见内容针对性不足问题，主要存在于建议对破坏生态环境资源类犯罪被不起诉人作出罚款类处罚的检察意见中。部分检察意见书中仅提出进行罚款处罚的意见，未根据事实、证据和被不起诉人的具体情况进行分析提出具体可行的针对性意见，如未结合其履行生态环境损害赔偿责任情况提出从轻或者减轻处罚的意见［2］。在检察意见书中不列明被不起诉人应当予以从轻、减轻的相关情况，不提出具体分析结论，在行政机关亦不知晓该情况时，行政机关往往根据最高基数判罚，造成部分被不起诉人无力支付处罚金的情况，不能达到惩教结合之效。

（三）检察意见书内容有待进一步规范

1.检察意见书的内容格式规定有待完善。检察意见书是法律文书的一种，应有固定且有效的内容模板。特别是针对易发多发轻罪案件，同类案件有很大的共通性，内容格式的完善也便于检察干警操作和行政机关接受。目前检察业务应用系统中关于检察意见的格式模板较为简单［3］，与已经发展较为完善的检察建议书内容规范相比，对于检察意见书如何进行论证等内容都未有明确规定。由此制作的检察意见书，经常出现要素简单、证据分析不足等问题，影响了行刑反向衔接工作质效。

2.检察意见书说理性有待增强。实践中检察意见书普遍存在说理不足的问题。其一，基本无说理。案件处理部分无论无据，缺乏逻辑性和针对性。如事实证据部分常常简单地以“事实清楚、证据确凿”来代替说理，语句简单，列举和分析的证据材料不足。其二，说理不规范。检察法律文书要求语言规范、表达准确、逻辑清晰、通俗易懂。但部分检察意见书在适用法律法规或司法解释方面，对为什么适用此种法律规定而不适用彼种法律规定不加解释说理，只是简单写明行为符合某法律某条某款，缺乏具体的适用说理，说服力不足。

（四）检察机关与行政机关的沟通协作机制有待完善

1.部分案件存在行政机关重复调查的问题。按照《行政处罚法》第27条的规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。部分刑事案件由行政机关发现，再移送给侦查机关侦查，再由检察机关审查起诉。有部分证据从行政机关到侦查机关再到检察机关，已经过多次收集和审查。若检察机关不起诉后退回行政机关作为行政处罚案件处理时，再按照行政调查程序重新调查，则会产生重复调查的问题。而《行政处罚法》对证据的要求为“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”，如何理解“查证属实”，实践中尚无定论。

2.后续跟踪督促和跟进监督存在客观困难。其一，因为行政调查所需，部分证据的收集和审查需要被不起诉人配合，而实践中检察机关行政检察部门通常在不起诉决定书制发一个月后制发检察意见，若被不起诉人已离开案发地且联系不上，行政机关需要花费大量的精力调查取证，也难以保障被不起诉人对于部分较重处罚要求听证的权利。其二，送达检察意见后行政机关采信刑事环节的从轻减轻情节存在困难。行政机关开展行政处罚的程序机制与刑事领域程序设置，如认罪认罚从宽制度等之间缺乏衔接。被不起诉人在刑事诉讼中存在的自首、立功、退赃退赔等情节尚难以直接被行政机关在行政处罚时予以采纳。［4］其三，对于跨区域案件行刑反向衔接后如何跟进监督存在困难。如渝东南地区检察机关针对本省域内送达检察意见和监督行政机关依法履职，可以通过请示上级检察院后委托当地检察机关开展，但跨省域后如何开展尚未有明确的规定，除向已签订川渝检察协作意见的四川地区发出外，其他省域基本未曾发出。

三、易发多发轻罪案件行刑反向衔接的发展路径

有效的行刑反向衔接是实现犯罪治理的重要着力点，笔者建议从以下几个方面进行完善，内修素能、细化衔接，外强协作、优化配合，以提升易发多发轻罪案件行刑反向衔接的工作质效。

（一）优化刑事检察与行政检察部门的衔接配合

1.强化一体履职提升衔接工作效率。在基层检察机关编制紧缺，加强行政检察人员力量配备较为困难的情况下，可结合当下不断完善的一站式治理中心，通过刑事检察和行政检察一体履职协作开展行刑反向衔接工作。即探索建立类案优办制度，在一站式治理中心统一配置刑事检察和行政检察办案人员一起开展相关工作，以协作配合简化办案流程，提升工作效率。其一，在刑事检察部门针对易发多发轻罪案件拟作出不起诉决定后，由两个部门共同对拟不起诉人是否需要进行行政处罚、有无违法所得、办案中的从轻减轻情节等进行审查。其二，在审查核实后，刑事检察部门人员对于应当进行行政处罚的提出较为详细的意见，并随案移送相关卷宗；对于不适宜的则不再移送，避免行政检察部门耗费精力再行审查。其三，行政检察部门人员在收到卷宗后便可根据前期刑事检察部门配合参与的审查工作直接提出检察意见。

2.制定区域内通行的易发多发轻罪案件不起诉后检察意见制发工作流程。各区域内检察机关刑事检察部门可与行政检察部门牵头探索可量化的审查标准，以实现公平正义为目标对于易发多发轻罪不起诉案件建立规范的评估标准。具体而言，需要以科学详细的量化指标对需要制发处罚处分类或没收违法所得类检察意见的必要性、可行性进行判断评估，对检察意见提出的理由、内容、对应法规、对应行政机关进行审查，确保检察意见质量。

（二）强化素能培养提升检察意见的可操作性与针对性

1.加强法规知识储备，解决检察意见可操作性不强的问题。基层检察机关须充分学习了解相关的行政法规、规章和管理制度，方可提出切实有效且具备可操作性的检察意见。建议将学习行政处罚、政务处分等相关规定纳入行政检察部门日常业务培训、竞赛范畴；亦可邀请相关行政机关、行业自律组织到检察机关为干警培训，提升行政检察干警的综合素能。

2.以推进联席会议等方式强化沟通，解决检察意见针对性不强的问题。考虑到当前行政检察部门办案人员普遍存在不会用行政法规或不了解行政机关职能配置等问题，检察机关应加强与行政机关的沟通联系，推进“两法衔接”联席会议制度化、常态化，以解决实践中容易出现的配合协作不畅、案件定性和移送标准认识不一等问题。同时，在检察意见制发前，行政检察部门应当加强与行政机关的沟通，确保检察意见所涉及的问题有针对性，能够切实执行。

（三）规范检察意见内容要素提升行政机关接受度

制作规范、说理充分的检察法律文书有助于行政机关接受，有必要把目前普遍存在的填充式检察意见改进为说理式检察意见。该类检察意见格式应详细阐述审查理由和法律依据，制作“四明”检察文书，即事实阐明、法理释明、情理讲明、逻辑鲜明。具体而言：一是要明确检察意见向谁说理，在法律文书的哪部分进行说理，在文书之内说理还是另附说理文件等内容，使检察意见的依法说理得到保障。二是对于证据问题，要围绕证据的关联性、合法性和真实性进行全面、客观、公正的审查判断，阐明证据采信的理由，并在此基础上区分采信的证据的证明力大小。三是对于事实问题，说理主要围绕两条主线：围绕认定事实关键点进行说理；围绕被不起诉人违法行为及处罚合法性要件事实进行说理。

（四）加强与行政机关的协作配合

1.协助强化被不起诉人对行政机关调查取证的配合。其一，提前收集被不起诉人联系信息并备案留存。对于拟不起诉的易发多发轻罪案件，检察机关可在事前将被不起诉人的地址、联系电话、邮箱、备用联系人等内容制作成文书备案留存，便于事后行政机关能够与被不起诉人进行有效联系。其二，召开听证会接受社会监督和提升被不起诉人接受度。结合易发多发轻罪案件的案情类似和发出检察意见的内容相似性较高等特点，对于批量的同类型易发多发轻罪案件不起诉后拟提出的检察意见，可在正式制发前邀请对应行政机关、代表委员、被不起诉人本人及其亲友等参加听证，听取与会人员的建议，接受监督。经过听证提出的检察意见既便于被不起诉人接受，也利于增强检察意见的社会公信力，增强社会大众对于行刑反向衔接工作的认可度。

2.加强协作提升证据转换认可度，便于行政机关开展行政调查。《行政处罚法》第27条在关于行刑反向衔接工作的规定中要求“加强证据材料移交、接收衔接”。在明确行政机关接收证据材料的主管部门确保文书移送无误的前提下，应当对相关的证据移送和转化问题进行细化规定。建议以省级或市级为范围，由地方检察机关与行政机关沟通后形成共识，通过签订协作意见等方式明确，对于检察机关移送的刑事诉讼环节证据材料，行政机关可以在依法审查后作为行政案件的证据使用，认为有必要的可对部分证据重新调查，便于节省行政调查所耗时限和办案资源。此外，应当随案移送相关证据材料，以及被不起诉人已经退缴违法所得、赔偿损失、取得被害人谅解或者从事社会公益服务等情况的证明材料，便于行政机关参考，并就从轻减轻情节的采信达成共识。

3.加强后续跟进监督。按照《意见》要求，行政检察部门在办理行刑反向衔接案件中，发现行政违法行为类案监督线索和较为普遍违法情形的，可以予以监督。故此，在依法作出不起诉决定并发出检察意见书后，行政检察部门要继续加强后续跟进监督，积极跟进行政立案、处罚全过程。需要注意的是，行政检察部门开展行政处罚执行检察监督，不能干预行政机关正常的履职，更不能替代行政机关履行本应由其履行的法定职能。如果执行期间有行政违法行为，行政检察部门可依照法律规定制发检察建议进行督促纠正；如果行政机关对被不起诉人作出的行政处罚确属不当，被不起诉人或其他行政相对人向法院提起行政诉讼，检察机关可以在案件进入行政诉讼程序之后依法进行监督。

4.强化指导性案例对地方检察机关开展行刑反向衔接工作的指导作用。一个案例胜过一沓文件。我国社会经济正在高速发展中，地方检察机关的办案数量不断增多，案件类型更加多样，如跨区域行刑反向衔接等新型问题可能会在实践中不断出现。建议最高检针对如何强化易发多发轻罪案件行刑反向衔接发布相应指导性案例，围绕办案难点、办案思路，在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握等方面给地方检察机关有益的指导和参考。