民事支持起诉落实“检护民生”工作路径刍议

摘 要：民事支持起诉是检察机关贯彻司法为民理念，支持权益受损的弱势群体提起诉讼的一项检察工作，与“检护民生”专项行动的核心要义高度契合。实践中，民事支持起诉工作仍然存在法律法规规定不完善、群众知晓度不高、支持起诉的群体单一、诉前和解效力不确定等诸多制约检察机关开展民事支持起诉的因素。为持续推进“检护民生”专项行动走深走实，需要进一步完善民事支持起诉制度设计，丰富职能宣传形式，拓展外部协作空间，探索诉前和解效力保障机制。

关键词：检护民生 民事支持起诉 诉权平衡

最高检部署开展“检护民生”专项行动，是深入贯彻习近平法治思想，践行司法为民根本宗旨，以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化的切实举措。四川检察机关以开展“检护民生”专项行动为契机，在民事支持起诉领域持续深化理念、体系、机制、能力现代化，从多维度寻求民事支持起诉落实“检护民生”的工作路径。

一、民事支持起诉契合“检护民生”的法治指引和实践支撑

民事支持起诉是检察机关依法支持民事权益受损害但诉讼能力欠缺的民事主体，向人民法院提起民事诉讼的一项重要检察职能。司法实践中，检察机关启动民事支持起诉程序的缘由主要系原告方为弱势群体，诉讼能力不足导致诉权失衡，检察机关支持起诉有利于维护民事诉讼程序公正和实体公平，这与“检护民生”的核心要义高度契合。

（一）民事支持起诉是检察机关贯彻以人民为中心的发展思想，以检察履职维护公平正义的民生举措

习近平总书记在十八届中共中央政治局第四次集体学习时强调，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，提出要“切实解决好老百姓打官司难问题”“特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”［1］。支持起诉作为我国民事诉讼法的基本原则之一，来源于国家干预主义的公权属性。当事人在知识、年龄、健康等方面无法满足其诉诸法律程序的要求时，检察机关在充分尊重私权处分基础上，作为支持者维护特殊群体合法权益，既是社会主义国家干预主义的现实要求，也是贯彻司法为民理念、延伸法律监督职能的重要体现。劳动者、妇女、老年人、未成年人、残疾人等特殊群体，维权能力和诉讼能力偏弱，在权益受到侵害时，往往不能或不敢起诉，即使提起诉讼，也因与对方当事人在诉讼能力方面存在较大差异，导致程序上的实质不公。检察机关通过提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见、出席法庭等方式对特殊群体给予诉讼支持，以维持诉权平衡，进而以程序公正保障实体公平。

（二）民事支持起诉在融入社会治理方面，与“检护民生”目标一致

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要不断改革旧机制，构建新机制，使各方面制度更加科学、更加完善。检察机关在开展民事支持起诉和“检护民生”专项行动过程中，通过贴近群众的工作方式，惠及群众的履职实效，能够深入挖掘人民群众急难愁盼问题背后的深层次原因和体制机制障碍，并推动堵塞制度漏洞，强化行政监管，构建d00QrCasoixNlW4WU0OIzw==更加制度化、规范化、程序化的民生治理体系。

（三）民事支持起诉是满足新时代人民群众司法需求，推动“检护民生”常态化开展的重要保障

随着经济社会的不断发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对公平正义的新期待是美好生活需要的题中应有之义。检察机关必须坚持从政治上着眼、从法治上着力，围绕保障和促进社会公平正义，助推法治国家、法治政府、法治社会一体建设。中国经济已转向高质量发展阶段，互联网金融借贷、社区团购、网络营销、直播带货、生物识别等新业态和新就业形态中弱势群体的权益保障问题凸显。检察机关应当聚焦旧业态新问题和新业态新问题，持续更新、拓展民事支持起诉外部协作机制，推动“检护民生”常态化开展。

（四）民事支持起诉诉前和解是践行“检护民生”，促进解决民生领域前端未病的重要手段

习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。［2］民事支持起诉，诉讼并不是目的，核心价值在于从程序上维护弱势群体的平等诉权，在实体上保护弱势群体的合法权益。检察机关依法引导、帮助弱势群体实现与对方当事人的平等对话，在不进入诉讼的情况下解决弱势群体合法诉求，实质化解双方矛盾纠纷，不但能够有效减少弱势群体的诉累，让公平正义更好更快实现，也与“检护民生”的价值追求不谋而合。

二、制约检察机关民事支持起诉工作科学发展的主要因素

近年来，四川检察机关受理民事支持起诉案件数量持续增长，2021年受理2545件，2022年受理3965件，2023年受理4734件，分别同比增长36.02%、55.80%、19.39%。［3］数字增长背后，反映出人民群众对民事支持起诉的强烈司法需求。但在理论基础和实践应用中，仍然存在诸多制约检察机关民事支持起诉工作科学发展的因素。

（一）检察机关开展民事支持起诉的法律依据仍需进一步完善

当前，检察机关开展民事支持起诉的法律依据为《民事诉讼法》第15条。有学者认为，该条规定的支持起诉原则，是对前苏东社会主义国家民事诉讼法奉行的社会干预主义的借鉴及本土化。［4］民事诉讼的国家干预，是指法院和检察院依职权对民事诉讼活动进行干预。与此相对，民事诉讼的社会干预是指国家机关、社会团体和公民等为了保护他人的权利及权益，依据法律规定提起或者参与民事诉讼。［5］基于国家干预和社会干预的认识分歧，有观点认为，支持起诉的机关应排除司法机关，司法机关支持起诉必然导致当事人诉讼地位失衡，且会导致司法机关错位或越位。［6］2022年3月，最高检印发了《民事检察部门支持起诉工作指引》，通过规范性文件的形式对检察机关开展民事支持起诉的具体程序作出了规定，但也未能消除外界对检察机关开展民事支持起诉效果的质疑。

除此之外，检察机关在开展民事支持起诉工作过程中，对于申请人确有客观原因不能自行收集的证据，可以依法协助收集，但当前检察机关开展民事支持起诉调查取证没有强制性规定予以保障。虽然《人民检察院民事诉讼监督规则》第71条对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的处理作出了明确规定，但民事支持起诉理论上不属于民事诉讼监督范畴，因此针对民事支持起诉过程中拒绝或者妨碍检察机关调查取证的行为，缺乏相应的制约机制。

（二）人民群众对检察机关民事支持起诉职能知晓度不高

从近三年四川检察机关办理的民事支持起诉案件来源看，依当事人申请受理的比例分别为61.61%、51.98%和66.84%。《民事检察部门支持起诉工作指引》规定，民事支持起诉的案件来源包括当事人申请，人民检察院在履职中自行发现，有关国家机关、社会团体或其他组织移送，上级人民检察院交办以及其他等几种情形，虽然检察机关依职权启动民事支持起诉并不违反上述指引，但依当事人申请的比例不高仍然反映出人民群众对检察机关民事支持起诉的职能知晓度不高。

实践中，各地检察机关开展民事支持起诉职能宣传多借助传统宣传手段，虽然起到了一定的宣传效果，但受众面仍然较窄，没有如同《国家公诉》《人民的名义》《巡回检察组》一般，形成全民皆知的规模效应。各地检察机关单打独斗的职能宣传，没有紧密结合弱势群众的法治需求，没有采取覆盖面更广、群众更易接受的宣传方式，导致宣传效果不佳，人民群众对检察机关开展民事支持起诉的职能仍然不知晓、不熟悉，制约了检察机关该项职能作用的发挥。

（三）检察机关民事支持起诉的领域仍然较为单一

从近三年四川检察机关开展民事支持起诉的对象看，维护农民工合法权益占比约为65%。长期以来，检察机关支a89ebb5393b7fe943b0d68984aba48ad持农民工追索劳动报酬是民事支持起诉涉及的主要纠纷类型，这一司法供应与我国建筑业蓬勃发展的往期经济形势相符。但是，随着农民工工资支付制度的不断完善，以及发展新质生产力的现代经济转向，农民工追索劳动报酬的案件比例势必会逐步降低。随着人民群众对食品安全、个人信息保护和生态环境等方面提出更高需求，检察机关着眼为大局服务，应当围绕就业、食药、社保、住房、养老、环保等民生热点，加大对新就业形态劳动者、消费者、妇女、老年人、未成年人、残疾人等重点人群的权益保障和支持起诉力度，这也与“检护民生”专项行动的工作要求相符。

（四）民事支持起诉诉前和解效力保障机制缺失

与简单的一诉了之相比，在民事支持起诉前引导当事人自行达成和解，更能够有效减少当事人诉累，及时保护当事人合法权益，实质性化解矛盾纠纷。在办案实践中，检察官在充分调查核实基础上，不断与双方当事人沟通，在国家利益、社会公共利益和当事人利益之间寻求平衡，最终引导达成符合法律规定和当事人预期的和解协议，这期间需要花费的精力往往是直接起诉的数倍。由于民事检察和解协议书缺乏强制执行效力保障，完全依赖当事人重诺守信，一旦当事人反悔，前期开展的大量和解工作则付诸东流。例如，四川省叙永县人民检察院办理的杨某某等14人支持起诉案，在检察机关的积极引导下，双方达成了和解协议，但一方当事人拒不履行和解协议内容，检察机关只能重回提出支持起诉意见的轨道。

三、优化检察机关民事支持起诉助力“检护民生”的对策路径

“检护民生”专项行动要求将调查研究贯穿专项行动始终，要结合调研打通难点、堵点问题。针对调研发现的前述制约民事支持起诉工作科学发展的主要因素，检察机关可以从以下几个方面强化机制建设和实践应用，着力推进“检护民生”专项行动走深走实。

（一）完善检察机关民事支持起诉制度设计

在加大民事支持起诉工作力度的同时，要注重通过专题报告、专题调研、检察开放日等方式，向各级人大常委会报告民事支持起诉工作情况，向各级人大代表、政协委员展示支持起诉工作成效，积极争取从立法层面进一步明确检察机关“支持起诉人”的主体地位、支持起诉的案件范围、调查核实保障；将《民事检察部门支持起诉工作指引》明确的行政机关先行履职、当事人自愿处分、秉持客观公正立场等规范上升为法律规定，以此消弭对司法错位、诉权失衡等的质疑。与此同时，助推“两高”联合制定检察机关支持起诉司法解释，促成法检两院就支持起诉的案件范围、支持方式、审理程序等达成共识，确保国家法律的统一正确实施。

（二）丰富检察机关民事支持起诉职能宣传形式

一方面，要持续运用“两微一端”等媒介载体，结合“检护民生”专题宣传活动、检察开放日、新闻发布会、公开听证、“法律七进”等多种方式，加强对检察机关民事支持起诉工作职能及成效的宣传。另一方面，要以“三个善于”引领“高质效办好每一个案件”，广泛宣传民事支持起诉典型案例。充分运用短视频平台，以普法剧、视听作品等群众喜闻乐见的宣传方式，持续扩大宣传辐射范围，吸引更多群体了解、关注、参与检察机关民事支持起诉工作。

（三）拓展检察机关民事支持起诉外部协作空间

进一步加强与司法、人社、民政、退役军人、教育、妇联、残联等行政部门、社会团体的协作配合，构建“支持起诉+”多元救济模式，充分发挥各机关、社会团体职能优势，丰富民事支持起诉案件类型，持续激发民事支持起诉助力社会治理的效能。同时，要处理好督促履职与支持起诉的关系，既要一体履职、综合履职，又要审慎把握、恪守检察权边界，对于可以通过协调、督促有关行政机关、社会组织等依法履职维护申请人合法权益的，应当先行协调、督促相关部门依法履职，在案件进入诉讼阶段后，也要注重尊重当事人私权处分和调查核实的客观公正。

（四）探索检察机关民事支持起诉诉前和解效力保障机制

在现行法律框架下，加强检察和解与人民调解、司法确认的有效衔接，探索“检察和解+司法确认”“检察和解+人民调解+司法确认”等模式，保障检察机关引导下达成的诉前和解协议的强制执行力。进一步完善“诉前和解+支持起诉+执行监督”工作模式，对于能够通过和解解决的，积极开展诉前和解工作，减轻当事人诉累；和解不成功的，充分履行民事支持起诉职能，支持弱势群体向法院提起诉讼，并持续跟踪监督执行情况，确保检察机关民事支持起诉工作质效。