[摘 要] 基于政策工具视角,构建X-Y-Z轴三维框架对我国全民阅读政策文本进行系统分析。发现当前全民阅读政策工具选择趋于多样化,但政策组合配置仍缺乏系统性;全民阅读政策工具主题呈现综合化,但政策结构应用仍不平衡合理;全民阅读政策工具主体不断多元化,但政策主体协同仍有待强化。因此,需要优化全民阅读政策工具结构,完善政策应用体系;强化全民阅读政策主体协同,提升政策可操作性;丰富全民阅读政策内容要素,促进政策导向涵容。
[关键词] 全民阅读 政策工具 文本量化 阅读推广 阅读政策
[中图分类号] G237 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 (2024) 05-0055-11
Quantitative Analysis of China’ s Universal Reading Policy Text from the Perspective of Policy Tools
Wang Li Sun Zhipeng
(School of Journalism and Communication,Central China Normal University,Wuhan, 430079)
[Abstract] Based on the perspective of policy tools, a systematic analysis is conducted on the policy texts of nationwide reading in China. After sorting out their basic information, the policy texts of nationwide reading are divided into X-Y-Z dimensions and cross analyzed. It has been found that the current choices of policy tools hyzz6t2f+6uOHnFIKw02ywGqnuZVL5hKM5xih9BiszA=for universal reading are becoming more diversified, but the allocation of policy combinations still lacks systematicity; the theme of national reading policy tools presents comprehensiveness, but the application of policy structure is still unbalanced and reasonable; the participation of public reading policy tools is constantly diversified, but the coordination of policy entities still needs to be strengthened. Therefore, it is necessary to optimize the structure of public reading policy tools and improve the policy application system; strengthen the coordination of the main body of the national reading policy and enhance the operability of the policy; enrich the elements of national reading policy content and promote policy orientation and inclusiveness.
[Key words] Universal reading Policy tools Text quantization Reading promotion Reading policy
1 引 言
自2006年《关于开展全民阅读活动的倡议书》颁布起,各级政府陆续出台了大量有关推动全民阅读的政策文件,为营造良好阅读风气提供了坚实政策保障。学界目前有关全民阅读政策的研究范式主要有三方面:首先是关于全民阅读的政策实施现状研究,从全民阅读法规政策、工程项目、活动与推广组织、宣传报道、产业发展、科学研究等方面梳理全民阅读10年间的经验[1]。其次是关于全民阅读的政策体系建设探讨,从国家立法、政府管理、行业系统、社会力量等主体角度对实施全民阅读推广提出建议[2]。其三是针对全民阅读的政策文本研究,通过分析我国省级全民阅读战略规划,探究现有规划存在的不足,并为制定十四五全民阅读战略规划提供建议[3]。目前有关全民阅读政策的相关研究已经从微观与宏观层面进行了多视域、全方位的深入研究,取得了较为可观的成果。但同时,鲜有系统针对全民阅读政策文本内容的研究,尤其是缺乏基于政策工具视角对全民阅读相关政策进行系统剖析的量化研究。
政策工具又称“政府治理工具”,指政策主体为实现公共政策目标所采用的政策手段,同时也是联系政策目标和政策执行的桥梁[4]。政策工具理论兴起于1970年代,如今已发展为一个比较成熟的研究范式,其目的在于更好地推动公共政策问题解决。自党的十八大以来,中央和各级政府对于倡导和推广全民阅读给予高度重视,尤其是在政策制定上采取了一系列有力举措。鉴于此,本文在全面搜集全民阅读政策文本的基础上,以政策工具为研究视角,对2006年至今的我国全民阅读政策文本进行系统梳理,重点分析我国政府采用了哪些类型的政策工具推广全民阅读,哪些全民阅读政策要素在推进全民阅读在全社会铺开过程中格外受到关注,一段时期以来我国的全民阅读政策存在哪些问题,未来又应如何提升全民阅读政策工具水平。
2 样本选择、文本编码与分析框架
2.1 全民阅读政策的样本选择
本文首先在北大法律检索数据库中以“阅读”“全民阅读”等作为检索词,按照全文和标题字段检索所发布的全民阅读政策、条例及法规;其次在各级地方新闻出版局、文化厅等政务网站上进行检索,以获取相关的政策文本进行补充;最后为了降低选择误差,还剔除了与本文研究主题不相符的政策文本,共筛选出129份全民阅读政策文件作为分析样本,并依据发文时间顺序进行编号。
2.2 全民阅读政策的文本编码
政策文本中的分析单元即理解和描述政策样本时的最小单位,一般是以具有独立意义的词、句、段落为主。本文将所有政策文本导入Nvivo11.0软件中,若政策文本的某一条款仅体现一类政策工具或参与主体或关注焦点,则将该条款作为一个分析单元;而若某一条款包含了多种政策工具或参与主体或关注焦点,则将其拆分为多个单元,按其在政策文本中出现的顺序编号,标注出与研究主题存在强关联的语句,将政策语句编入对应的子节点之下,并赋予一定的编码,将这些分析单元作为参考点分门别类地归入到子节点中进行编码,最终得到3762个编码。
2.3 全民阅读政策的分析框架构建
三维分析框架通过呈现政策工具的深层结构,从多维角度全面剖析我国全民阅读政策的关注点。本文在已有政策分析模型与框架的研究基础上,构建了政策工具视角下“政策工具类型-政策参与主体-政策关注焦点”的三维分析框架,得到14种政策子工具。需要说明的是,全民阅读的政策工具类型、政策参与主体以及政策关注焦点之间不存在位置上的严格对应关系。
X维度:全民阅读政策工具类型。目前,国内外学者对于政策工具的分类主要有三种范式:(1)激励性工具、命令性工具、系统变化工具和能力建设工具[5];(2)强制性工具、自愿性工具和混合型工具[6];(3)供给型工具、需求型工具和环境型工具[7]。本文结合全民阅读政策的特点,并在借鉴张雅娴、卿倩等学者对三大类政策工具子类目的划分基础上,认为供给型、需求型和环境型的政策工具理论本身在文化教育服务及就业政策、服务政策方面都得到了广泛应用,其政策工具分类范式也与全民阅读政策规律基本契合[8]。据此,本文将全民阅读政策工具类型分为3大类14个小类,并最终构建全民阅读政策分析框架的X维度。
其中,X1供给型政策工具主要是指对全民阅读的供给侧起到直接促进作用的政策,通常体现为以人、财、物的直接或间接支持为主;X2环境型政策工具主要是指通过目标、计划、金融等手段潜移默化对全民阅读起到间接促进作用的政策;X3需求型政策工具主要是指通过优化全民阅读环境与配套保障制度,进而对全民阅读起到拉动作用的政策,见表1。
Y维度:政策参与主体。作为由多主体参与、多要素构成的系统工程,全民阅读在推广过程中不仅由政府主体推行,企业、图书馆、公众等也都是全民阅读推广的重要参与者,此外,阅读基础设施以及阅读技术等同样也是重要主体,且逐渐形成合作网络。本文结合范文婷[9]、卿倩等[10]学者已有的研究成果,将Y维度的全民阅读政策参与主体划分为Y1政府、Y2社会组织、Y3图书馆、Y4企业、Y5公民、Y6教育机构、Y7非人类行动者主体7个全民阅读政策工具参与主体。其中,非人类行动者是本文借鉴法国社会学家卡龙(Callon)和拉图尔(Latour)的行动者网络理论后,将其赋义为全民阅读体系构建中承担着信息主体和信息传播工具角色的内容和技术[11]。
Z维度: 政策关注焦点。仅有政策工具维度和主体维度的分析只能揭示全民阅读政策的一般特征,因此,还需要引入Z维度完善政策分析框架,并厘清我国全民阅读政策所关注的焦点问题。本文在前文对全民阅读政策文本的关键词进行统计基础上,通过共词聚类初步搭建了全民阅读政策文本的政策聚焦点,运用Nvivo11.0对全民阅读政策文本逐字逐句编码,编码过程包括开放性编码和选择性编码,以归纳出我国全民阅读政策的具体关注焦点,并将20份预留的政策文件重新进行编码后发现并未产生全新的范畴。
与此同时,将3位编码员所归纳的主范畴进行对比后,发现整体一致性高于75%,说明选择性编码所归纳的四个主范畴通过理论饱和检验。据此,本文将上述编码结论作为全民阅读政策分析框架的Z轴,并归纳出全民阅读的推广工作、构建全民阅读公共服务体系、保障公民基本阅读权利、形成全民阅读价值观共识4大维度10个具体方面的全民阅读政策关注焦点(见表2)。
3 全民阅读政策文本的数据分析
3.1 全民阅读政策文本基本统计
政策发文时间分析。我国全民阅读政策发布数量总体呈现波浪式发展趋势。根据全民阅读政策文本的发文量变化以及参考相关研究,本文将全民阅读政策划分为三个阶段:2006年至2012年是萌芽期,以中宣部等11个部门联合发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》为起点,全民阅读政策正式进入国家与社会视野,但这一时期的全民阅读政策文本总体增速缓慢;自2013年起,全民阅读政策进入快速增长期,全民阅读纳入国家发展规划纲要,并成为国家八大文化重点工程之一,全民阅读政策数量在2017年达到顶峰;2018年后,全民阅读政策进入了波动调整期,政策数量明显下降。
政策关键词分析。为明晰我国全民阅读政策的核心目标和具体指向,本文运用基于TF-IDF [12]算法对129份政策样本的词汇进行关键词抽取。
根据TF-IDF算法提取全民阅读政策文本的语法特征,计算政策文本中文本和关键词之间对应的权重矩阵,在过滤掉常见词、虚词、语气词以及“全民”“阅读”两个原始概念词后,根据设定权重排名,将全民阅读政策的关键词初步归纳为以下几个类型:第一类是推动部署全民阅读推广工作、打造全民阅读品牌活动的举措动词,关键词有“建设”“发展”“推进”等,表明全民阅读推广工作开展的方式多样化,也体现出开展基层阅读活动是实施全民阅读工程最直接的途径。第二类是形成全民阅读公共文化服务体系的专业名词,关键词有“服务”“设施”“书屋”等。第三类则是在倡导全民阅读以及精神文明建设和国家文化发展中各个行动主体共同推动的主体词,其中关键词有“政府”“图书馆”“社区”等。
自2006年以来政策文本中的举措动词、专业名词、主体词之间的跨时间段分布较为均匀,总体体现出全民阅读理念从“启蒙”转向全面普及,且不同主体间逐渐形成合作网络。
3.2 基于X维度的基本政策工具类型的数据分析
从整体看,全民阅读政策文本综合使用了供给型、环境型以及需求型三种基本政策工具,但这三类政策工具分布呈现明显不均衡状态。其中,环境型政策工具有绝对优势(48.8%),供给型政策工具其次(34.8%),需求型政策工具的参考点数量最少(16.4%)。由此观之,当前全民阅读政策工具最为偏好采用环境型政策工具,通过营造政策环境推进全民阅读事业发展。例如,江苏就明确强调需要提供良好的阅读环境和便捷高效的借阅服务,并提出采购、免费开放、专业指导等要求。供给型政策工具的使用偏好次之,通过政策导向作用引导公共服务和基础设施建设来推动全民阅读的推广与普及。需求型政策工具的运用则明显不足,运用偏好最低,其对全民阅读工作的拉动效应明显较弱。这也从侧面体现出当前全民阅读仍面临着供给不足、供给不均、供需不平衡的问题。
同时,三大类型政策工具采取的具体手段分布也存在较大差异。环境型政策工具中,管理举措措施运用最多,其次为指导纲要和法律规制,而社会引导参与、目标规划等政策工具运用都较少。供给型政策工具中,公共服务是核心组成部分,其次为基础设施建设,占比较少的其他三种政策工具依次为信息技术支持、资金投入和人才培养。需求型政策工具以宣传推广为主要措施和手段,示范工程和国际合作则表现出明显的运用不充分,反馈渠道建设更是匮乏。
3.3 基于Y维度的政策参与主体的数据分析
从全民阅读政策文本所体现出的各个主体参与情况来看,七个参与主体的参与比例从高到低依次为政府、图书馆、社会组织、企业、非人类行动者主体、公民、教育机构。政府作为全民阅读政策的制定者,同时也是政策工具的核心执行主体,共计1675条,占全部政策工具比重超过一半,可见政府作为统筹全民阅读工作的主管单位以及政策制定的关键主体起着主导作用。图书馆包括城市中的公共大型图书馆以及城乡社区的农家书屋、社区书屋等则是全民阅读第二大参与主体,共计1023条。以阅读组织、行业协会、中介服务组织等为代表的社会组织通过为全民阅读提供专业推广服务助力政策推广,共计477条,为第三大参与主体,如北京市在全民阅读政策中鼓励“爱好者协会”等力量打造亮点活动品牌,构建传统文化传承与保护体系。企业和非人类行动者主体在全民阅读的政策文本占比中较小,处于第四阵营。从全民阅读政策参与主体整体情况看,教育机构和公民处于政策参与主体的末端。
3.4 基于Z维度的政策关注焦点的数据分析
从Z维度编码结果看,全民阅读政策的关注焦点主要聚焦于全民阅读的推广工作,共有1899条政策样本,这也说明全民阅读政策目标以阅读推广为核心,而在全民阅读的推广过程中部署基层阅读活动的政策能见度略高于打造全民阅读品牌项目。在各地制定的有关全民阅读政策中,关于保障全民阅读活动走进学校、走进机关、走进农村、走进社区等“七进”的政策较多,例如深圳和杭州都常年发布有关世界读书日和西湖读书节的相关政策宣传。除此之外,构建全民阅读公共服务体系和形成全民阅读价值观共识这两个政策关注焦点的分布则较为均衡。从二级维度看,完善阅读基础设施建设和提升全民阅读素养与风气的出现频次一致。而保障公民基本阅读权利的政策关注焦点也处于弱势地位,尤其是促进阅读资源配置公平和保障弱势群体阅读权利等关注度明显较弱,亟须进一步充实完善。
3.5 三维交叉全民阅读政策数据分析
政策工具—政策主体交叉分析。对全民阅读“政策工具—政策主体”两个维度进行交叉分析,可以深入了解我国全民阅读不同政策主体在相关政策文本中的具体使用情况。由表3可知,3种政策工具在7种全民阅读政策主体中均有使用。其中,供给型政策工具主要应用于政府主体中,图书馆主体在公共服务政策工具的使用过程中同样也承担了重要角色,与之对应的则是公民、教育机构以及非人类行动主体在供给型全民阅读政策中的占比较少。在环境型政策工具层面,政府依旧是最重要的政策主体,但社会组织以及图书馆则在法律规制、社会参与引导等方面也扮演了相对重要的角色,同时公民以及非人类行动主体也在指导规划纲要的政策制定中起到了一定作用。例如,江西、黑龙江、广东、贵州等省还规定了鼓励和支持社会力量参与全民阅读的方式,包括以奖代补、政府购买、项目补贴等。从需求型政策工具层面看,在总体政策关注度较低的背景下,社会组织和图书馆主要起到了政策主体的担当作用,而政府主体则在需求型政策工具中较为薄弱,同时公众也在需求型政策工具中基本处于弱势地位。通过对全民阅读政策工具的X-Y维度交叉分析,可以发现全民阅读的供给型和环境型政策工具基本由政府主体提供,而需求型政策工具则主要由社会组织以及图书馆等主体提供,公众和教育机构等在其中的主体作用不明显。
政策工具—政策焦点交叉分析。如表4所示,全民阅读政策工具与政策关注焦点之间的结合关系较为复杂。从一级维度看,X2环境型政策工具与Z1全民阅读的推广工作以及Z3保障公民基本阅读权利的结合度最高,可见政府部门注重发挥规划、引导、激励的作用,为全民阅读的发展建设创造优渥环境。而Z2构建全民阅读公共服务体系则与X1供给型政策工具的结合度较高,这也说明供给型政策主要聚焦于如何完善阅读基础设施建设以及鼓励阅读主题文化创造,如吉林省全民阅读规划提出要在新中国成立70周年等重要节日于全省开展主题读书节日活动。而X3需求型政策工具尽管总体政策关注较低,但是其政策关注焦点则主要在全民阅读的推广工作和保障公民基本阅读权利中得到重点体现。例如,在多数全民阅读政策文本中都强调要加强面向广大公众的全民阅读立法宣传普及工作,在实际全民阅读推广工作中各地也都在借助微信、微博、抖音等全媒体平台向公众传达全民阅读立法的主要内容及相关知识。但同时,反馈渠道的政策工具在整个全民阅读政策实践中都并未得到充分体现,尤其是与价值观共识、营造学习社会风气等关联度不大。
政策主体—政策焦点交叉分析。如表5所示,可以发现政府主体主要在全民阅读政策中聚焦于全民阅读推广工作,所占比重也最大。而在构建全民阅读公共服务体系、保障公民基本阅读权利、形成全民阅读价值观共识等政策焦点中,其他政策主体分别有所侧重。如在部署基层阅读活动工作、打造全民阅读品牌项目、完善阅读基础设施建设等方面,图书馆是除政府主体外最重要的主体之一。例如《湖北省全民阅读促进办法》要求发挥公共图书馆全民阅读阵地作用以及加强数字阅读、移动阅读和网络阅读平台建设。同时,社会组织在全民阅读的推广工作中也发挥了相对重要的主体作用,例如多地都提出要动员和支持社会各方力量参与全民阅读工作,充分利用民间阅读推广机构、公益组织等各类社会组织的力量。非人类行动者主体在全民阅读中的政策关注焦点主要体现于提升全民阅读素养与风气上,如在全民阅读政策中提出完善公共文化设施、推荐和提供优秀的阅读资源、打造阅读活动品牌、提升阅读服务质量、支持新技术开发等。而教育机构则聚焦于部署基层阅读活动工作上。公民主体与政策关注焦点的最高结合点主要在于提升全民阅读素养与风气。企业的政策关注焦点则在打造全民阅读品牌项目上体现最多。
4 研究结论与建议
4.1 研究结论
全民阅读政策工具选择趋于多样化,但政策组合配置仍缺乏系统性。不同类型的政策工具所发挥的作用各不相同,丰富多样的政策工具是全民阅读推广以及工作创新发展的保障。就全民阅读政策文本的分析结果看,供给型、环境型和需求型三大类政策工具逐渐全面覆盖,同时各类政策子工具也在不同程度上得到使用,推动全民阅读高质量内涵式发展。因此,整体而言,我国全民阅读政策在政策工具选择方面呈现出多元化的趋势。
但另一方面,从当前我国全民阅读的政策工具分布情况看,全民阅读政策文本无论是在基本政策工具的使用上,还是次级政策工具的分布上,均存在一定的不平衡情况,且不同类型的政策工具差异性显著,整体组合配置结构的系统性明显不合理,也不利于调动相关主体参与的内在积极性。缺乏系统性的全民阅读政策组合配置也使得在全民阅读推广过程中,政府更倾向通过简单直接的强力推动方式,而非灵活间接手段为全民阅读营造良好外部环境。同时,由于需求型政府缺乏相关配套政策的支持,在操作层面缺乏具体的实施细则,部分政策工具过溢或缺失也导致全民阅读政策工具结构的失衡,最终影响政策工具体系的整体治理效能。
全民阅读政策工具主题呈现综合化,但政策结构应用仍不平衡合理。全民阅读推广是涉及诸多系统在内的复杂性社会行为。自2013年以后,全民阅读成为国家层面的重要战略,政策辐射面空前扩大。在全民阅读推广工作的核心驱力作用下,构建全民阅读公共服务体系、形成全民阅读价值观共识、完善阅读基础设施建设、提升全民阅读素养与风气等主题都在政策关注领域日趋频繁出现。
全民阅读政策工具的主题领域虽有明显扩宽,但整体政策工具的支持仍集中于推广层面,专项政策的出台尤其是涉及公民基本阅读权利保障的相关政策关注度处于弱势地位。具体体现在各级政府和不同部门在制定和实施阅读政策时,缺乏协调和统一;政策持续性欠缺,难以形成长期有效的阅读文化氛围;政策评估体系缺失,难以对政策效果进行科学的评估和改进。
全民阅读政策工具主体不断多元化,但政策主体协同仍有待强化。全民阅读政策执行的实际效果与政策主体间的协同程度密切相关,我国全民阅读政策涉及主体较多,且政策工具参与不断多元化,越来越多的主体参与到全民阅读的推广中。其中,政府层面的参与主体占比偏高;企事业单位在工具使用情况上分布不均,内容设计缺乏创新性;社会组织和个人层面占比偏低,特别是在供给侧和需求侧上的参与度较低。
因此,当前全民阅读的政策主体协同仍有待强化,政策主体间的沟通协调不足,尤其是公众作为全民阅读推广的直接对象和评价者,其参与情况亟待优化。现有政策对企业、非人类行动者主体以及教育机构的聚焦点也相对较少,一些参与主体还未得到政策制定者的足够重视,而打通全民阅读推广的“最后一公里”也需要政府、公众、社会方方面面参与共同搭建。
4.2 政策建议
优化全民阅读政策工具结构,完善政策应用体系。随着党的二十大召开,全民阅读作为国家战略也进入了新的发展阶段,从近20年的全民阅读政策发展脉络看,政策工具体系治理效能的最大限度发挥,有赖于不同政策工具的相互支撑、均衡应用,进而形成政策合力,产生协同效应。因此,全民阅读政策工具的优化一方面需要从过于重视供给型政策工具的使用尽快转向强化需求类政策工具应用,发挥需求类政策在全民阅读推广中起到的拉动作用,以实现供需平衡,从而刺激公众阅读需求,依靠社会需求与市场活力带动全民阅读发展;另一方面在适当降低供给类政策工具应用比重的同时对其内部政策结构进行调适,各项基础设施、公共服务以及人才建设和储备都需要供给型政策工具予以保障。同时,也需要不断丰富全民阅读政策工具内部的类型,考虑政策工具使用的合理性,避免出现一种特定类型的全民阅读政策工具被“过度依赖”,从而使得其他政策工具被透明化。
强化全民阅读政策主体协同,提升政策可操作性。当前全民阅读政策内容中基层企事业单位、公众和其他社会组织被调动积极性的占比较小,同时各政策相关主体在开展全民阅读推广工作时也常常各自为政。因此,打通全民阅读的“最后一公里”需要利用顶层设计构建多元主体协同体系,充分发挥各主体的功能,亦需要政府、公民、社会组织等多方参与共同搭建。同时,在全民阅读格局建设中,需要各政策主体相互合作、共治共享,形成多主体合作治理新格局,推动政策向前、向好发展。对于全民阅读政策工具的有效实践而言,政府不仅需要基础设施建设和提供其他资金投入,更需要有意识地构建多元主体协同合作机制,多手段激发社会主体的参与活力,充分发挥图书馆以及社会组织、高校、企业等多元主体力量开展合作,共同促进全民阅读意识的提升。在这一过程中,形成多主体长效合作机制,提升政策主体的协同效能。政府也需要加强对政策实施的监督和评估,及时依据实施效果调整政策工具的使用。
丰富全民阅读政策内容要素,促进政策导向涵容。当前,我国全民阅读政策涉及内容不断丰富,但领域分散、内容过度集中的政策问题不容忽视。因此,推动全民阅读内涵不断丰富,拓宽政策主题的关注领域,均衡丰富全民阅读政策工具的内容显得尤为重要,从而实现优化政策制定工作以推进全民阅读政策体系的全面涵容。
具体来说,一方面需要强化具有中国特色的全民阅读主题创造性,推动政策制定力度与实施决心,通过多种形态宣传、推动全民阅读在全社会中形成价值共识进而形成全民习惯,并通过政策鼓励提供全民保障。另一方面,全民阅读政策为了满足不同层次民众的阅读需求,除了考虑基础设施服务配置等基础政策内容要素外,更需要加入公众的主观性建构因素,将具有功能和价值意义双重特点的全民阅读氛围与具有差异化和多元化特征的公众需求结合,促进全民阅读政策导向涵容,从而彰显内在的全民阅读文化导向,深入挖掘在不同政策工具主题中的潜在价值,提高公民对于阅读参与的积极性,营造社会阅读氛围。
5 结 语
全民阅读是一项政府主导、社会参与、全民践行的活动,而在全民阅读工作中,政策是全民阅读事业健康发展的基本保障。我国全民阅读政策历经十几年的发展,形成了多元主体在全民阅读推广工作上的认知和行动共识。本文通过探讨我国全民阅读政策工具实践情况,对129份全民阅读政策文本从政策工具维度进行系统分析,从而为我国全民阅读战略规划的制定提供一定的借鉴,也为全民阅读政策建设提供可行之策。
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(收稿日期:2024-01-07;修回日期:2024-07-28)