民国法院民事调解制度探析

[摘 要]古代中国的民间细故大都以调解的方式在民间层面加以解决，传统的民事调解制度的产生和发展与中国古代社会特定的社会生活基础以及文化背景有着非常密切的联系。在中国近代化的框架下由国家解决民事纠纷开始被新的司法制度及诉讼制度所认可，法院民事调解制度应运而生。民国时期，国家强调以审判的方式处理民事诉讼的同时，又开始将调解作为解决公民诉累的一项重要举措加以推行。民国时期的民事调解制度，是中国法律现代化的一部分，也是根植于中国传统民事调解的同时，借鉴西方民事调解制度形成自己制度设计的结果。

[关键词]民事纠纷；民事调解；法院；实践

对于民事纠纷，我国一直都是持尊重态度并关注纠纷的调解与化解，甚至也有不少人指出在1900年之前中国大部分的纠纷均是通过“对让步、调解和调和的方法进行灵活的变通与综合”这样的方法化解的，并把这些都称作是调解[1]。清末西学东渐，西方现代法治文明开始在中国传播，通过诉讼以审判的方式解决民事纠纷成为新的理念。民国时期，国民政府在继续移植西方现代民事诉讼制度，强调以审判的方式处理民事诉讼的同时，又着眼于解决纠纷的传统调解方式，将调解视为应对诉讼案件增多，解决公民讼累的一项重要举措[2]。

国民政府时期，法院有权对民事审判进行主持，调解的目的是使得诉源数量降低，以此来规避诉讼程序中出现更多的民事纠纷，但民事纠纷于起诉之前，则需要有管辖权的法院主持参与调解。民事诉讼的前置程序之一是调解，若调解成立，那么其拥有的法律效力便不亚于确定判决[3]。为此，国民政府颁布了一系列民事调解的法律。

一、立法概况

（一）《中华民国民事调解法》

国民政府的司法行政部门于1930年1月20日颁布了《中华民国民事调解法》（以下简称“《民事调解法》”），全文16条，对民事调解的相关要求都做了明确的设置。比如民事调解机构的设立、人员组成部分、调解人的举任，审批流程等都做了明确的规定。该法律设立时间较早，存在的时间并不长，但它是我国近现代唯一一部通过正规立法程序制定，并且用民事调解取名的法律制度，这在一定程度上可以透露出立法者对其的重视程度，并且其设置对我国早期的民事制度有着重要影响，并为后来的民事调解制度的搭建奠定了基调。

《调解民事应行注意事项》在全文的内容里面明确规定，法院设置民事调解处，民事调解应该在民事调解处进行，调解的位置应该根据调解人员的身份进行入座，调解的审判人员必须穿着制服，在调解过程中应该对事件先进行调解，如果当事人对其进行起诉，法院应该马上把民事诉讼的案件送到调解处，并且要通知双方当事人；如果当事人没有推荐调解人，或者调解人没有在现场的，或发现到场的调解人不合《民事调解法》规定的，不许其协同调解时，而当事人双方均已到场，调解主任仍得进行调解。如调解经当事人同意成立其调解，笔录应记明如调解经当事人同意成立，其调解笔录，应记明未经推举或未到场或不许协同调解情形。全文明确了调解流程的相关步骤。

法院可能存在人手不够的情况，对于这一现实情况，司法院对此也进行了阐述说明。根据《民事调解法》的规定，双方当事人各推荐一名调解人，并且让双方调解人都到法院的调解处，法官作为调解主任，如分庭法官仅有一人不能兼充调解主任，其调解处也未能成功设立，那么《民事调解法》就暂时不能适用。

民众对《民事调解法》的评价不尽相同，有赞同意见，也有反对声音。通说认为：讼则终凶，古有垂戒。凡是进行诉讼的人，都会经历漫长的诉讼过程，当事人会花费大把精力在这上面，这样不仅不利于当事人集中精力做其他的事情，也会耗费大把的金钱，即便打赢官司，对于当事人来说也会得不偿失。如果诉讼官司打输了，当事人遭受的损失会更大。所以在决定起诉之时，双方若有调解可能，应该自行进行调解；若调解不成，继而采取诉讼的方式进行权利救济。在《民事调解法》中，调解前置，这在一定程度上是好事情。也有人认为：“杜息争端，减少讼累”八个字已经将诉讼的好处与弊端囊括其中。诉讼不收取相关的费用，并且纸张的价格收费相对便宜，这在一定程度上对于当事人来说虽没有打官司的本钱但可以有一种救济的希望。又譬如诉讼滞延往往使诉讼当事人有延颈仰望而消息杳然的痛苦，申请调解也可有此较迅速了结的希望[4]。

（二）《中华民国民事诉讼法》

新《民事诉讼法》于1935年7月1日正式实施，并废止了《民事调解法》，但其所确立的民事调解制度却在《中华民国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）中吸收、整合后得以继承。在解决民事纠纷时，有调解、和解、判决三种方式。调解是一项诉讼的先决条件，而所谓的“和解”，是指在案件进行过程中，法官作为主导一方，双方当事人可以妥协、互相谅解，自主地行使诉权，从而达到一致的利益对换关系。也就是说，“调解”与“和解”是两种截然不同的制度设计。在民事案件中，将调解与和解区分开来，并在起诉之前，先经有管辖权的法庭进行调解，其主要目标是防止大量的民事争议被引入诉讼，具有节省司法资源的作用。《民事诉讼法》规定了民事调解的四个内容。

其一，规定了调解的范畴。《民事诉讼法》第402条第1项规定：出租人与承租人之间，因未经允许擅自使用、修缮或搬迁、修理或由于保留承租人的家具、物品而涉讼，第2项中规定雇佣者和被雇佣者，雇佣期限不超过一年的，因租赁合同诉讼，不论数额如何，都应在诉讼之前由法庭进行调解。

其二，规定了调解的主体——调解人。通常，调解主任是由法庭法官担任。调解人由当事人双方推举。调解人的推举是有限制的，必须具备下列三项条件：年龄在30周岁以上，有正当职业、识字，但也有禁止性条款，比如被剥夺公职、禁治产、破产宣告尚未恢复等的这些都不可以担任调解员。

其三，规定了调解程序。调解程序分为三个阶段：申请、复查、调解。首先是申请。调解程序由当事人提出申请而启动，申请人须在申请中注明双方的姓名、住址、法院名称、年月日、请求理由、双方法律关系等内容。其次为复查，此阶段重在筛选申请调解的案件，即确定申请人所提出的申请调解事项符合民事调解要件，以及是否适用于民事调解程序。审查由民事调解处负责，它认定案件符合民事调解要求后，来确定调解时间。如有一方以书面形式提出调解申请的，法庭将申请书及传票一并送达另一方，传票上须载明到庭时间、地点和缺席的法律后果等内容。如不能满足民事调解条件的，应裁定驳回。调解是由法官将当事人双方召集起来进行劝勉，通常不会公开进行，和行政调解及民间调解召集很多人到现场不同，具有隐私性。

其四，规定了调解效力。《民事调解法》规定的调解结果与法院判决具有同等效力，若对调解结果有异议，应适用再审程序。“《民事诉讼法》规定的调解结果与诉讼和解有同等的效力，而成立的和解与判决效力同等。”

（三）《非常时期民事诉讼补充条例》

1941年南京国民政府发布了《非常时期民事诉讼补充条例》（下文简称《补充条例》），该条例以《民事诉讼法》为参照，针对民事调解部分实施了修正补充。《补充条例》第11条明确提出，买卖、租赁、借贷、雇佣、承揽、出版、地上权、抵押权、典权等九项法律关系，由于遭受战祸影响导致出现纷争的，当事人可以请求法院按照此条例内容进行调整，即该条例对强制调解的范畴进行拓展，由原本的离婚及夫妻同居之诉、终止收养关系之诉等范围扩大至上述九项法律关系，其修改出发点在于司法上之法律关系，因受战争影响而发生之争议，依平时之法律，加以裁判，不易得到公正之结果，故以调解方法救济之，用意是好的。另《补充条例》第12条规定，以上争议，已有诉讼案属者，受诉法院，得依申请，将事件移付调解，终止诉讼程序。第13条规定第11条争议已经进入诉讼程序的，相关法院需要按照申请将案件转移为调解，中止诉讼程序；第13条规定调解会议为调解组织，法官任调解主任，当事人共同推荐2人或4人，或各推荐1人或2人作为调解人，当事人若没有推荐的，则由法院院长推选。第17～18条具体对调解效力做出规定，即调解意见为调解会议上占总人数一半以上的意见，票数相等时则由调解主任决定；调解书生效时间是送达后20日。

《补充条例》针对国家非常时期，即处于全面战争爆发的现实境况下，依照具体情况颁发与调解相关的补充规范，为及时、高效地解决民事纠纷奠定了良好基础，但是总体来看，该条例依旧具有许多不完善之处。其一，处于该特殊时期，强制调解案件类型应该超出九项范畴之外。其二，存在争议的法律关系，彼此相通，但是却因当事人是否曾经申请过调解，裁判结果相差悬殊，同案异判，不利于维护司法尊严。其三，争议事件调解不成立时，若再以诉讼方式由法院裁判，法院无较大的裁量权。

二、民国时期民事调解实践中的不足及原因分析

（一）民国时期民事调解实践中的不足

一是调解案件种类单一。绝大多数民事调解案件都属于经济纠纷的范畴，其中出现频率最高的案件类型当属土地租佃纠纷，可见经济纠纷的数量在民事调解案件中占主要地位。虽然也有抚养调解、赡养调解、继承调解、婚姻调解、船舶调解、证券调解等案件，但相较租佃纠纷来说，所占比例很小。调解案件种类单一主要是由案件性质决定的，土地、粮食、物品标的额小，纠纷多发生于普通百姓日常生活中，以调解结案比较合适，但是船舶、证券等案件专业性较强，与普通百姓关系不大。

二是调解在民事一审案件中占比小。如1945年璧山实验地方法院全年一审案件共计2573件，但调解仅有120件，所占比例仅有4.66%。

三是民事调解成功率低。大多数的民事调解案件最终的调解结果都是失败的，成功案例寥寥无几，调解的意义并未得到充分发挥。但是，放眼全国，统计1946～1947年两年，“全国地方法院共办理民事调解106387件，调解成立者26521件，约占百分之二十五”[5]，可见，民事调解成功率低并非仅是单个地方法院在民事调解方面存在的问题。

四是调解在民事一审案件中占比小，一方面，法院调解之前一般经历过民间调解与行政调解，大量纠纷可能在前两种调解中已经化解，法院案件较为复杂。另一方面，法院调解与一般民间乡里调解甚至行政调解不同的一点是场所的特定性，纠纷双方的当事人之间除了物质上的损失需要弥补外，更需要的是找回“面子”。民间调解或行政调解除当事人在场外，其他公众也可以在场，在一定程度上可以满足当事人在心理层面的需求，而法院调解除当事人双方外只有法官、书记员、调解人及代理人，当事人在精神上的需求很难得到满足。再者，法院调解要求有当事人申请，审查等复杂程序，涉及案件的当事人很多都文化水平不高，在面对复杂程序时，当事人也会感觉

困难。

（二）民国时期民事调解实践不足之原因

其一，法院虚以应对。稍加留意，就能发现民国时期的司法行政当局总是竭尽可能地宣传法院调解的效力，即使直面法院民事调解劳而无功的局面。然而，法院本身并不愿意，大多时候处于被动应付的状态。从某种层面上讲，法院的想法与司法行政部门的想法是背道而驰的。现实中各省法院经费，大半仰给于司法收入，调解成立太多，法院收入会减少。司法调解成功率与法院的收入有很大关系。原来，基于当时各级法院的经费拮据的客观条件，司法行政当局不得不同意将司法收入抽取出一部分用来填补各级法院经费的空缺，于是，司法收入成为法院经费的重要来源。然而，根据当时征费制度的规定，法院不得向走调解程序的案件收取费用，因此成功案例越多，法院的收入相应就越少。针对这一情况，司法行政当局一筹莫展：一方面，如果调解像审判程序一样收费，当事人基于权衡，就没有或仅有少量的愿意选择调解；另一方面，如果坚持不收费，法院的收入问题得不到解决，就不会真心实意地履行调解政策，无论哪一种，最终的结果都不利于调解的推行。

其二，制度设计较为僵化。最显著的是调解人选任部分，《民事诉讼法》规定，调解人的推举必须具备下列三项条件：年龄在30周岁以上，有正当职业、识字，且也有被剥夺公职、禁治产、破产宣告尚未恢复等禁止性条款。对调解人从年龄、受教育程度、职业做了严苛的规定，受社会发展程度的限制，当时中国，特别是广大农村中完全符合这一条件人数量不够，这些规定限制了民间力量的介入。

结束语

法院民事调解是一项问题和正当性并存的制度，如果将其作为减轻法院审判压力的替代做法，事实证明其成功的难度颇大。从一般规律而言，法院调解一件民事纠纷所花费的人力和物力较之审判一件民事纠纷可能更多更大；但如果将其作为诉讼之外保护当事人权益的一种补充渠道，并朝此方向拓展制度空间，其作用则可能会更大，既节约了诉讼成本，又缓解了矛盾冲突，减少了诉源，也极大缓解了地方法院案件积压情况。民国时期的民事调解制度虽然没有实现立法初衷，却不能因此抹去其开创性意义。

参考文献

[1]张世功.调解、法制与现代性：中国调解制度研究[M].北京：中国法制出版社，2001.

[2]赵建蕊.民国时期的民事调解制度[D].北京：中国政法大学，2007.

[3]陈计男.民事诉讼法论[M].台北：三民书局有限公司，1994.

[4]仓圣.民事调解法的利弊[J].人言周刊，1934（1）：14.

[5]汪楫宝.民国司法志[M].北京：商务印书馆，2017.

作者简介：刘净文（1997— ），女，汉族，河南许昌人，渤海大学法学院，助教，硕士。

研究方向：中国法律史。

高莹（1981— ），女，汉族，辽宁辽阳人，北京（大成）沈阳律师事务所，硕士。

研究方向：民商事。