政策落实审计推动高校毕业生就业创业的路径研究

摘要：政策落实审计是新时代审计工作的重要内容，对政策的具体部署、执行进度与实际效果等进行监督检查，可以保障政策真正落实到位。高校毕业生要实现充分就业和创业成功，也需发挥审计的保障作用，通过借助专业判断优势和加大政策落实的审计力度，更好促进高校毕业生就业创业政策达到实效。鉴于审计的监督功能，本文从公共服务理论出发，探讨了审计对于推动高校毕业生就业创业政策落实的作用，指出审计的重点在于关注关键领域以及强调政策落实程度和审计整改，审计的难点也在于对政策落实和审计整改的影响。要使高校毕业生就业创业政策真正落实到位，需发挥审计的建设性作用，通过及时反映政策落实中存在的突出矛盾和难点，不断完善体制机制建设，进而促进高校毕业生就业创业。

关键词：审计；高校毕业生；就业创业；政策落实

引言

近年来，随着高校毕业生的就业压力增大，就业创业成为他们面临的重要课题，而就业创业也离不开社会的广泛支持。为了更好地助力高校毕业生就业创业，需要加大政策的支持力度，通过政策落实拓宽就业渠道，实现高校毕业生充分就业。国家政策的落实与审计监督密不可分，通过揭示政策落实中存在的问题，提出针对性的政策建议，审计要展现出服务于国家就业稳定大局的主动性，积极介入高校毕业生就业创业的监督工作，聚焦资金、成效的重点环节，分析政策落实中的堵点难点问题，在体制机制层面更好完善政策落实的制度保障，促进高校毕业生就业创业政策落地生根。当前，审计的监督职能发挥已上升到国家治理的高度，所具有的制度化治理效果，对于高校毕业生充分就业创业带来新的路径思考。

一、从公共服务理论认识政策落实审计促进高校毕业生就业创业问题

（一）政策审计被置于国家治理层面，实现功能的超越和升华

国家治理是建立于政府和公民之间的公共受托关系之上，治理结构的优化在于促进公共资源的合理利用，并确保权力运行在监督框架下能够真正履行公共受托责任。公共政策的制定与实施是受托责任履行的一部分，期间所形成的权力使用不能无限制放大rgoNXexta/K6sxnvm2NyVA==，它必须服务于社会并能促进社会公正。这说明一项被大多数人认可的公共政策不能被权力所异化，由于政策本身没有自我修正的功能，所以就需要借助监督机制达到政策的纠偏和真正执行，审计正是作为政策纠偏的工具而存在，作为国家治理体系的一部分，已超越了基本的监督功能，依据独特的职业判断优

势[1]，对于公共权力提出专业化的改进建议，进而提升政策落实的有效度。近年来，我国审计体制逐步完善，新修订的审计法将国家重大经济社会政策贯彻落实纳入了审计范围，明确了政策审计的法律地位，审计依法对重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果进行监督检查，揭示政策措施落实中突出的问题。审计介入高校毕业生就业创业政策的监督、评价、建议的活动，是从事实、价值的维度保障此项政策贯彻落实和推动责任政府更好履行受托责任，从国家治理理念出发，审计应站在高校毕业生就业创业政策治理的全局性去思考，将审计重点放在分析、评价政策落实情况对于社会发展全局的影响，及时揭示问题和反映问题，以更好地服务于高校毕业生就业创业。

（二）审计职能定位转化为服务高校毕业生就业创业的大局

审计的基本职能是用来保障社会经济有序发展，随着审计介入组织管理的角色加强，审计为组织的管理决策、内控建设、效率改善提供越来越重要的服务。聚焦权力规范运行，促进经济高质量发展，审计职能内涵更加丰富化[2]。以高质量就业为目标，以审计服务推动就业政策落实，将高校毕业生就业创业政策融入审计工作体系，审计职能转化为促进高校毕业生就业创业。（1）借助审计监督推动就业创业载体趋向多样化；（2）推动就业创业资金保障趋向精准化；（3）推动就业创业帮扶趋向优质化。聚焦资金发放的规范性以及资金使用的成效性，揭示就业优惠政策覆盖不到位、创业扶持政策引导创业效果不佳的问题，并在就业培训方面揭示职业培训针对性不强、职业培训与就业市场需求不衔接的问题，以此推动政策落实，助力高校毕业生更充分就业和创业成功。

（三）审计价值指向在促进高校毕业生就业创业上发挥建设性作用

当代审计工作已不限于查找问题和纠偏，而应发挥建设性作用。政策落实审计要求审计人员要有更强的洞察预见能力，能够确保政策落实的效率性、效益性和效果性，从项目、资金、责任履行等多个维度透视政策执行情况，重点强调政策执行力和政策公平性的检查与评价。（1）重点审计政策项目的部署情况，包括审计相关政策文件、组织领导、制度规划、执行程序、配套政策等方面；（2）审计政策项目的落实深度，重点集中于项目进度、资金使用的问题，发现政策执行中的漏洞；（3）审计政策落实后的效果强度，重点检查审计项目给社会所带来的实际效益；（4）完善政策的审计整改，以积极修复、调整政策更有利于各项事业发展。聚焦高校毕业生就业创业政策落实情况，重点关注政策执行的公平性，审计所发挥的监督作用主要确保资源能够真正用于高校毕业生就业创业，不仅注重查找政策落实中存在的短板和不足，更要揭示主体责任履行情况，结合资金发放的标准、流程、对象等具体问题的审计，审查高校毕业生就业创业政策执行情况。针对发现的问题，提出审计整改建议，并督促整改，做到政策的有效实施，最终发挥审计的建设性作用。

（四）审计模式选择应契合高校毕业生就业创业政策的动态性进行创新

由于公共政策自身的动态性，公共政策审计的具体过程亦呈现出动态的特质。这就需要审计模式的创新应对，审计不能停留于一事一个环节，应从政策分析切入，最终落脚于政策落实的结果反馈。虽然作为审计的主体不参与政策的制定、执行，然而它仍然成为政策管理体系中的一部分，并且由于独立于政策之外的专业优势，能够发挥政策内部管理达不到的监督效果。从审计介入时间来看，审计在政策刚开始执行就应该积极介入；从审计目标来看，审计不能仅盯着政策结果，而要着眼于预防；从审计效能看，审计应着重于建议与整改。 高校毕业生就业创业政策的全局性把握会因一个地区就业环境的变化而不同，这就要求审计工作应把高校毕业生就业创业政策执行不力问题作为监督重点，坚持提前介入和全过程监督，由以往被动式的事后审计转变为事中、事前的主动审计，实现审计工作模式的动态化，对政策发展形势进行分析性预测，并提出政策修补、制度改进及风险防范和化解的建议，促进高校毕业生就业创业政策的完善，避免政策执行不力的问题。

二、推动高校毕业生就业创业政策落实的审计重点

（一）审计的任务要求在于强调高校毕业生就业创业政策落实的程度

政策落实是审计工作的重点，包括政策的推进、执行效果以及资金管理等，面对高校毕业生就业创业的形势变化，审计既要审查就业政策执行的规范性，也要分析就业政策执行的有效性，首先关注政策执行的到位情况，需加大对问题的揭示力度，重点检查曲解政策和变相拖延不执行政策的问题；其次，要以资金管理为主线，抓住政策落实的关键症结，特别围绕创业担保贷款资金使用情况进行特殊审计，通过检查资金分配和使用的合法、合规性，发现是否存在挤占挪用、违规套取骗取就业资金的违纪违规行为；再次，关注政策执行的效益性，既要审查政策是否落实，也要审查政策落实的效果，特别是针对高校毕业生创业扶持政策的落实结果，需要厘清各种政策关系，客观做出审计评价，并对就业目标完成及制度执行方面存在的问题[3]，提出合理化审计建议以及要求执行部门及时进行整改，以增强高校毕业生就业创业实效。

（二）审计聚焦的关键领域在于反映高校毕业生就业创业的直接利益关系

资金的管理使用反映直接的利益关系，必然成为高校毕业生最关切、最敏感的领域，资金发放的标准、流程、对象、金额等情况也成为验证高校毕业生就业创业政策落实的重要指标。审计以就业创业专项资金的分配、拨付、使用情况的审查为抓手，突出高校毕业生就业创业的关键领域，着力揭示资金使用不合规范的问题，提出完善政策体制机制建议，提高政策合力，保障高校毕业生充分就业。一方面，紧盯资金的流向，严格资金申领、拨付的监督；另一方面，围绕创业担保贷款资金使用情况，重点关注政策扶持对象，对创业担保贷款资金管理使用开展专项审计，揭示扶持对象和范围不符合规定、未按规定发放创业担保贷款的问题，以确保资金使用能够真正为高校毕业生创业提供支持。另外，审计工作还应扩展到高校毕业生创业的后续服务，通过评估资金使用效益情况，提出针对性的审计建议，推动资金效益更大化。

（三）审计关注的服务效能在于加强高校毕业生就业创业政策的整改

现代审计已演化成服务型的审计，从审计内容中发现问题只是审计的第一步，深入制度层面提出完善重大政策措施的审计建议，并督促加强整改而能够提高社会效益和经济效益，这才是审计的本质属性，审计也越来越发挥建设性的作用。从体制机制追根溯源，强化审计整改及追责问责，审计服务于政策需要，在揭示问题的基础上，为政策制定提供确实依据，促进政策的修订完善，并有利于政策落实产生实效[4]。当前，大量的高校毕业生走向社会，不仅面临自身的就业压力，而且给社会带来就业的严峻挑战，如何解决就业问题不但是制定合理的政策，还在于确保各项就业政策落实到位并能够为高校毕业生就业提供实质性的支持。审计工作的着力点在于提出完善政策的合理化建议，推动政策真正惠及到高校毕业生就业创业。因此，强调整改将是审计工作的最重要环节，而且也是检验审计成果的关键指标，审计工作不但要积极介入到高校毕业生就业创业过程中来，还要在政策整改上发挥至关重要的作用。

三、推动高校毕业生就业创业政策落实的审计难点

（一）审计目标往往与政策要求相背离

由于政策本身的多元性且在执行过程中包含许多无法控制的外在因素影响，使一项政策执行的难度加大，其执行的效果可能达不到预期，甚至与政策设定的要求相反。要对一项政策的制定、规划、实施和具体办法给予全流程的审计，并能随时对政策执行的效果进行反馈，期间要特别厘清政策、项目、资金的关系。事实上，政策就是执行的标准，同时也是审计的依据，然而更多审计瞄准的是问题发现，把反映问题作为审计工作的主要目标，而与解决问题的要求相距甚远。审计也许能够发现政策执行中的问题，但难以达到政策落实的结果，审计也便失去存在的价值。具体到高校毕业生就业创业的政策审计，既不能契合高校毕业生就业创业的特点，亦不能保证政策给予高校毕业生就业创业的最大支持，反映出审计目标与政策要求相背离的问题。

（二）审计分析多停留于专项审计而缺乏广度和深度

以政策实施的对象、标准、条件、程序等要素为切入点，将政策执行情况贯穿审计全过程，有效扩大了审计覆盖面，提高了审计的广度和深度。目前的审计主要以合规性审计为主，关注政策的效率性和效益性的审计较少。从审计的“广度”来看，针对高校毕业生就业创业的政策审计缺乏系统性研究，通常是为完成某项具体审计任务。在此情况下，审计多聚焦于专项资金、就业补贴的监督与检查，很少触及高校毕业生就业创业形势的全局性分析。从审计的“深度”来看，缺乏对高校毕业生就业创业影响因素的针对性研究，且往往浮于数据表面的审查，不能够从体制性、机制性的障碍以及制度性漏洞方面揭示影响高校毕业生就业创业的深层次问题，亦不能对政策执行后的效益进行分析。

（三）审计效能因后续整改工作的推进不力而难以发挥出来

面对政策落实的可变化性，要求审计以动态性的思维应对，审计效能的发挥重在预防而不是“事后”结果的查询，但审计实践中恰恰多侧重于“事后”审计。当前的审计仍然未能跳出这种框架，存在明显的滞后问题，且大多数审计也未建立起成熟的问责机制。具体而言，现阶段针对高校毕业生就业创业政策的审计多集中于资金使用状况，基本不涉及对政策本身的经济性、效率性和效益性的评价，特别在审计整改上难以发挥出建设性的作用[5]，缺乏对政策执行的反馈机制和问题倒逼机制，对政策执行的后续整改工作的推进力度不够，导致审计效能难以发挥出来。

（四）审计评价缺少可操作标准而难以揭示实质性问题

政策落实如果缺少健全的评价体系支撑，则无法对其结果做出准确界定，对于政策落实的审计评价不同于一般的专项审计、项目审计，在增强审计职业判断能力的基础上，还需要制定明确的评价指标，以便使审计工作更具有可操作性，能够依据一定的标准和方法，对政策方案规划、执行情况和政策效果进行客观公正评价。当前，针对高校毕业生就业创业的政策审计缺乏统一的、可操作性强的评价指标体系建设，更是在对政策执行过程中的效率性和效益性的评价缺乏定量分析，而使政策落实的审计评价定性难，问题定性不明确，就无法将问题实质揭示出来。

（五）审计手段落后无法满足复杂性的政策审计要求

高校毕业生就业创业政策的贯彻落实往往会涉及多个部门、众多环节，仅凭审计人员所掌握的知识和经验无法做到对政策的充分理解和把握。当前，审计工作已经进入大数据时代，迅猛增长的结构化与非结构化的数据存储方式，包括政策细分下的就业补贴、职业培训、创业帮扶等不同情况的数据积累，无疑给传统审计工作带来巨大挑战，但大多数审计人员还停留在传统手工的操作水平，仍然习惯以“查账薄”的方式开展审计工作，即使运用大数据技术，也仅停留在采集和分析财务数据的浅层面上，对一些深层次的数据整合应用能力明显不足，根本无法满足政策审计多维度、多环节的复杂工作要求。

四、审计服务于高校毕业生就业创业政策落实的创新思路

（一）注重政策措施落实的程度

政策落实是审计的主要工作要求，而落实的程度大小则成为检验工作的关键点。审计人员要紧紧围绕这一关键点，以政策落实为中心任务和工作追求目标，充当好高校毕业生就业创业政策落实的监督者、建议者和优化者。既要保证政策执行是否符合规定，又要密切关注审后工作的政策整改，这是深化高校毕业生就业创业政策落实的最重要环节，应找准政策重点，发现问题焦点，强化审计整改力度，使政策落实真正到位。

（二）深刻领会和把握好政策的精髓

政策落实审计具有较强的宏观性和综合性，审计涉及面广，审计内容更为复杂，精准把握好政策是做好审计工作的前提。要求审计人员拥有较高的政策理论水平，深刻领会和熟练掌握高校毕业生就业创业政策的精髓，能够将各项方针政策精神融会贯通于审计全过程。另外，保持对政策的敏感性，准确把握政策的落点，摸清政策实情与外部环境的变化，达到对政策的充分理解，以便更好找准审计工作的着力点。

（三）通过审计方法创新、制度创新来破解审计难点

依托大数据审计创新，推进政策审计向数字化审计模式转变，通过数据关联、整理、分析、汇总，充分挖掘数据资源的逻辑关系[6]，对高校毕业生相关就业创业资金的使用和管理情况进行全面分析，对重点事项逐一细致核查，提升问题发现的精准度。另一方面，推动机制创新和制度完善，应逐步探索建立政策执行效果的评价标准体系，系统分析影响政策落实的因素，减少主观判断。在政策的部署环节，主要对政策目标与实施要求的一致性做出审查；在政策的执行环节，主要评价政策执行进度和有效性以及执行效率高低；在政策结果方面，主要评价政策落实的效益与效能，以完善各项制度管理推动高校毕业生就业创业政策落实。

（四）提高审计整改的成果转化率

政策落实审计重在促进高校毕业生更好就业创业，审计整改是审计工作的终极环节，对审计中发现的重大问题认真研究分析并提出可行性方案，体现了审计的服务能力。首先，应重点检查资金的使用情况，通过提出合理化建议确保资金发挥效益，更好促进高校毕业生就业创业；其次，重视主体职责履行，责任履行程度决定政策落实结果大小，要紧紧围绕权力运行高度关注重大履职尽责不到位的问题，理顺政策落实的主体链条，督促责任主体各司其职、各尽其责，以便通过整改促进高校毕业生更好就业创业。

结语

总之，紧盯政策落实情况，促进高校毕业生充分就业和成功创业，审计被置于国家治理层面，所发挥的监督作用超越了一般的职能定位，成为服务于社会整体发展大局的重要保障。聚焦高校毕业生就业创业的关键领域，反映公众最直接的利益问题，审计的重点在于政策落实的效益性，而基于就业专项资金管理、培训补贴及创业扶持的一系列优惠政策的实施，所揭示出的制度漏洞，亟需采取更加现代化的审计手段和建立科学的政策评价体系，以达到政策落实效益最大化，亦即推动高校毕业生更好地就业创业。

本文系重庆财贸职教集团成渝地区双城经济圈高等职业教育协同研究中心、成渝地区双城经济圈财经职业教育联盟“解读与落实《中华人民共和国职业教育法》”委托项目《双城经济圈就业市场一体化及其影响因素研究》（项目编号：2022WT009）的研究成果。

参考文献：

[1]冉芳，张凤林.重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计的理论探索与实践分析——以人民银行金融风险防控审计调查为例[J].中国内部审计，2023，（12）：25-30.

[2]于越.政策执行效果审计促进经济高质量发展的路径研究[J].财会通讯，2023，（07）：131-135.

[3]郑伟宏，郭祥，吴萌.政策科学视角下的政策落实跟踪审计研究[J].财会月刊，2023，44（08）：101-107.

[4]魏强，剧杰，孙亚男，等.政策措施落实情况跟踪审计深化路径研究[J].审计研究，2022，（02）：3-10.

[5]于超晗，葛英君.大数据对政策跟踪审计的影响——基于扎根理论的分析[J].财会月刊，2023，44（09）：98-103.

[6]李成艾，王帆.政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径[J].财会月刊，2022，（15）：119-124.

（作者单位：重庆财经职业学院）

（责任编辑：宋宇静）