公共政策视角下青年高质量就业问题与路径研究

摘要：青年就业是实现社会包容性发展和均等性发展的重要组成部分，也是创新创造的重要力量。当前，青年就业面临着较大的压力，要实现青年高质量就业，应加大公共政策的扶持力度，从政策协调到政策激励更好地促进青年就业。本文基于公共政策的理论认识，探讨了公共政策服务于青年就业的本质属性，阐述了公共政策契合青年就业的服务要求，并进一步揭示了造成青年就业困境的内在根源。从解决青年就业难题分析，结构性矛盾和制度瓶颈仍然是青年高质量就业的最大障碍，要消除障碍，需采取积极主动的就业政策，从政策目标设定、政策规划、政策推进和政策实效评价等方面给予青年就业全方位的扶持，更需要协同推进制度建设，发挥社会整体力量，使政策真正达到实效，从而实现青年高质量就业。

关键词：公共政策；青年；高质量就业；服务

引言

青年就业关乎民生福祉和国家发展未来，也是创新性发展的重要支撑力量。随着我国经济结构不断升级和新就业形态涌现，所演化出的新型工作要求，使青年人原有的知识体系和能力难以应对，面临就业的压力不可避免，社会也面临着青年就业的严峻形势所带来的挑战。为青年创造更多高质量就业机会，不仅要提高青年人自身就业能力，还需要社会各层面尤其是政府通过强化公共政策支持力度扩大就业容量。公共政策不是对青年现实就业问题的消极反应，而是一种积极导向，为拓宽青年就业空间服务，要实现这一目标，公共政策应聚焦于人力资本投资、创业扶持、社会保障等方面提质加力，着力解决造成青年就业困境的结构性矛盾问题，更大程度拓宽青年就业渠道。

一、从公共政策理论认识当前青年就业形势的变化

（一）强调公共政策的实效性是解决青年就业困境的关键

从本质上讲，公共政策反映社会各方面的利益关系，因其政策的制定主要来自政府的权威性，所以政府往往占据主导地位。满足于社会各方利益决定了公共政策的“公共性”，亦即政府出台的公共政策都要兼顾各方利益诉求，对各方利益诉求能够做出积极反应，并尽量做到公平正义。其存在的价值在于实效性，而实效性是要产生实际的效益，在整合利用社会资源的基础上，获得公共利益最大化[1]。公共政策应该更加重视社会的现实需求，针对现实生活中的重大问题，及时、准确地制定政策方案，包括政策目标制定、政策执行、政策评估以及政策监督都要围绕公共政策的有效性而展开。

（二）公共政策范式由管制为主向服务为主转变

基于国家治理的需要，政府职能由管制型向服务型转变，公共政策的制定与执行随着政府职能转变而更具有服务特性，即要求公共政策能够向社会提供更多更好的服务，这也决定了公共政策范式越来越具有“义务性”， 而不是干预和控制。作为公共政策主体的政府应把维护公共利益作为自己的核心价值取向，在公共政策选择上实现公共服务均等化，确保基本公共服务惠及全社会，以此破解公共服务的供需矛盾，解决公共服务领域的突出问题[2]。公共政策服务于青年就业的需要，是要把青年就业摆在更加突出的位置，坚持政策支持与服务保障并重的原则，逐步加大青年就业扶持力度，在不断拓展就业渠道方面越来越促使服务细致化。

（三）制度设计转化为制度生态愈来愈凸显公共政策的激励功能

一项公共政策要发挥实效，就要真正解决社会公共问题，为促进社会进步服务，由此可见，政策的制定和实施不只是一种制度设计的规范，而要起到正向激励的作用，能够通过有针对性的政策支持推动系统之内的要素积极运行起来。一方面，可以调节社会各种利益关系，另一方面，通过政策引导使各要素运行朝向正确的方向发展，为社会发展营造良好的环境。回应青年就业的形势要求，政府制定公共政策的宗旨在于强化就业制度建设，通过加强政策的激励功能，破解制约青年就业的制度瓶颈，为青年充分就业创造更多的机遇。以公平作为政府规制的基本理念，更能赢得青年对政策的认可，依据更为公平合理的职业评价，推动更为细化的灵活就业和新兴就业形态的产生。

二、公共政策契合青年高质量就业的服务要求

（一）政策目标要适应新经济发展形势的变化

就业供给主要依靠经济发展水平，以创新创造为主题的高质量发展不断拓展就业空间，同时带来就业机制的重大变化，影响人力资源的取向，特别是数字经济、人工智能和战略性新兴产业的创新特质正在改变生产能力，对岗位技能转换的要求也越来越高[3]。一方面是低技能的就业岗位日益减少，另一方面是高技能的就业岗位空缺，而加大第三产业吸纳就业的扶持力度仍需更倾斜性的政策投入。围绕创新性发展的岗位匹配度、适应性，不仅要正视新经济形势带来的就业挑战，还要求就业者提高自身素质。影响最为深远的是大量以平台为组织基础的新就业形态的不断涌现，正在改变青年就业的商业关系，更需要公共政策在职业指导、技能提升和工作保障等方面进行适时调整和重新规划，通过完善相关法律法规及政策服务体系实现青年充分就业。

（二）政策设计要适应灵活就业的需要

新兴产业发展为灵活就业创造了优越条件，青年就业选择更趋于市场化、多元化和自主化。但也要看到，灵活就业的不稳定性也会降低青年就业的吸引力，强化青年灵活就业的支持力度和服务举措，需出台适应灵活就业的专门性法律法规，对灵活就业的工作时间、劳动报酬、工作认可等方面作出具体规定。对青年灵活就业的创业扶持，不仅要做好政策宣传、创业指导等公共就业服务，还要多层次、多角度、有针对性地开展职业技能培训，并提供全方位的劳动保障。

（三）政策制定要能在寻求就业新突破口方面发挥作用

当下，以新兴产业为主导的就业形态给青年提供新的就业方向，也成为就业模式新的突破口。就业边界的扩大以及就业选择的更具弹性，为青年提供大量就业机会，这要求政策制定满足各类就业形态的发展要求，需要政策创新，以助力青年就业寻求更拓展化的路径突破。

（四）政策推进需要建立协同机制

青年就业服务涉及政府、企业、社会、教育等多方主体的共同参与，需要建立协同机制形成统一支持力量。突出政府主导和引导作用，政策激励和服务助力并举，政府应加强与学校、企业、行业等机构合作，建立数据共享和合作机制，为青年提供更精准的就业信息和职业发展指导。政府也要加大对就业重点领域的支持力度，通过增加投资和政策扶持，扩大相关行业的青年就业。同时，政府还可以通过出台针对性政策，鼓励青年创业和自主就业。

（五）政策实效需依靠政策评价体系进行检验

青年就业依托于公共政策支持，而政策能否达到预设效果，需要对其进行评价，评价目的在于测量政策存在的偏差，并依据评价结果进行政策完善。对于青年就业的相关公共政策，不仅应促进青年充分就业，还应加强政策实施过程中的监督，使青年能够高质量就业。就业政策执行情况监督不力往往会造成就业渠道不畅通和就业制度不健全的问题，建立科学的就业评价体系[4]，通过评价发现问题和短板，提高政策执行监督力度，能够让就业政策落实落细。建立青年就业的公共政策评价体系，目的是为青年就业提供坚强的制度保障，使政策实施更加规范，从而形成青年高质量就业的良性循环，防止政策执行的主观因素对政策效果的影响。

三、公共政策服务于青年高质量就业的难点分析

（一）政策制定目标与青年人就业倾向不一致

面对工作方式的变革，青年就业愈来愈灵活多样，这就需要加强公共政策的适应性以契合青年就业的要求。虽然专业基础和职业发展前景仍被考虑在内，但个性化驱动因素更为重要，青年择业更注重职业发展前景及与兴趣爱好的匹配。然而，现存的政策思维多考虑薪酬待遇的影响因素以及工作环境的吸引力，却忽视了青年个性化的择业要求，导致政策实施缺乏激励功效。另一方面，新兴产业和平台经济迅速崛起，吸引大批青年进入新兴经济领域，由此带来青年就业模式的突变，当工作兴趣驱动取代经济报酬、工作保障和职业声望评价而成为就业的第一要素时，生活和工作场景的界线被打破，许多就业新业态、新模式被青年人接受[5]，而公共政策契合青年就业形态变化的要求相对滞后，往往因缺少供需平衡的应变手段而失去政策影响力。

（二）青年就业的结构性矛盾反映出公共政策调控的能力弱化

现阶段青年就业结构性矛盾突出，存在人才供需不平衡。（1）由于地区经济发展水平和产业结构的差异性，而使地区对劳动力需求的数量、质量的差异，造成地区间就业的供需失衡，影响到青年就业；（2）面对从业技能的需求变化，劳动力素质与新产业、新业态的要求不能有效衔接，致使岗位供需错配的矛盾，影响到青年就业。而教育与就业需求的脱节加重了这种供需矛盾，导致劳动力市场一方面存在着严重就业空缺，另一方面又存在着就业拥挤的现象。

（三）经济发展的波动性加大青年就业政策的调控难度

从根本上讲，就业需要经济增长来拉动，通过激发市场活力拓展就业空间。因此，要千方百计推动经济增长，保证经济增长的可持续性，为稳定就业奠定基础。青年就业仍然取决于“经济增长”这一关键变量，经济增长就是青年就业新的增长点。作为经济发展的主体力量，企业既是检验经济增长“晴雨表”，也是创造新的就业增长点的主渠道，激发企业发展活力，吸纳更多就业，也就能从根本上解决青年就业问题。由此推论，围绕青年就业的公共政策制定和实施，还要紧密结合经济发展的政策布局，在加大宏观政策调控力度的同时，找准促进青年就业的政策结合点，尤其通过财政、货币、产业政策不断增强企业青年就业吸纳能力。

（四）就业政策服务体系不健全削弱新就业形态的倍增效应

新就业形态正在成为扩大就业的新引擎，通过就业促进、就业保障和创业支持等一系列政策举措拓展新就业形态发展通道。对新就业形态的服务要求，需要建立全程、全方位、高效便捷的公共就业服务体系，在政策上要调整就业服务的政策思路，能够清晰明确地将新就业形态纳入公共就业服务范围[6]。目前，公共就业服务仍以传统就业为主，服务体系中的职业介绍、职业指导、技能培训等都是针对传统就业而设计，尚未覆盖新就业形态。

四、政策优化推进青年高质量就业的措施与路径

（一）强化政策激励功能，实施积极主动的就业政策

公共政策功能主要在于强化政策激励，激发社会发展活力。青年就业需要实施积极主动的就业政策，首先是树立就业优先思维，通过政策引导，让青年积极主动地参与到社会事业发展中来，发挥自己的专长和优势；其次，改变教育和培训的方式，重视青年职业技能培训，提高青年就业能力和创业创新素养，从治本上解决青年就业困境。

（二）协同推进制度建设，优化就业工作促进机制

青年就业涉及多项政策、多个部门的协同治理，需共同发挥作用。政府责任在于健全促进青年就业的体制机制，完善就业政策体系，通过责任考核、政策激励、服务引导等提高青年就业服务效能；还要充分调动社会各方的力量，与高校、社会组织、服务机构通力合作，引导社会力量参与青年就业服务工作。市场作用在于不断扩大需求，进而为青年就业提供更多岗位；企业通过就业实践和增强就业吸纳能力帮助青年更好就业，高校教育则应在就业指导和创业教育上发挥关键作用，通过教育创新培养青年的创新意识和实践能力。

（三）注重解决就业深层次矛盾，实现人才供需平衡

结构性失衡是青年就业的深层次矛盾，政府应在调整经济结构方面率先作为，通过创新发展和产业升级不断扩容青年就业渠道。基于此，政府制定的公共政策应当坚持就业导向，针对青年就业供需矛盾制定和实施就业促进政策、就业保障政策和创业支持政策，通过健全就业公共服务体系，帮助青年实现积极就业。在落实细化青年就业权益保护、积极做好新兴产业就业导向的基础上，对新型就业开展前沿性专业评价与职业前景评估，为青年就业提出指导性意见，并建立青年就业考核评价体系，提升重大政策的促进作用，充分保障青年就业。

（四）培育灵活就业的新增长点，丰富就业生态体系

灵活就业更加需要制定优惠的政策，给青年就业增添信心。要探索灵活就业的发展特点，发挥政策的调节功能、服务功能、扶持功能，健全完善社会保障机制，创新完善灵活就业下的劳动关系，保障青年就业的劳动权益。不断提升灵活就业的职业获得感。要建立支持青年灵活就业长期发展的制度体系，在技能培训方面进行合理的规划，提高青年就业衔接平台经济的能力，应鼓励平台型企业提供具有示范效应的案例培训、技术培训，通过加强培训提升青年就业的适应能力。

结语

总体而言，当前需要正视青年就业面临的一系列难题，破解这些难题有利于激发青年创新创造的潜能，为经济社会高质量发展注入活力。然而这也需要进一步从政策制定和实施上加大对青年就业的关注，以青年就业优先为战略思维，在财政、税收、金融、产业等政策扶持上给予更大激励。在制度层面上应建立健全多层次、多渠道、多形式的就业服务体系，同时加强对青年自主就业的教育和就业能力提升。

本文系1.2021年度浙江省人力资源和社会保障课题《心理资本提升对大学生创业内驱力激活的影响及对策研究》（项目编号：2021020）；2.2021年浙江省学生资助调研课题《“互联网+”数字化校园背景下高校学生个性化资助模式与推进路径研究》（项目编号：2021111）的研究成果。

参考文献：

[1]李志明.中国就业结构演变的动力因素、作用机理与政策进路[J].学术研究，2022，（11）：124-131.

[2]段华，唐少清.青年就业现状、影响因素及对策研究[J].中国软科学，2024（S1）：50-54.

[3]张成刚.问题与对策：我国新就业形态发展中的公共政策研究[J].中国人力资源开发，2019，36（02）：74-82.

[4]张亨明，尹小贝.我国就业公共服务体系的实践困境与突破路径[J].东岳论丛，2023，44（07）：116-125+192.

[5]秦广强，林芸媛.新兴青年群体的就业质量及其影响因素分析[J].中国青年研究，2024，（01）：111-119.

[6]孔微巍，刘晓熹.论新就业形态的公共政策评价体系[J].学术交流，2021，（01）：85-96+191.

（作者单位：浙江经济职业技术学院）

（责任编辑：宋宇静）