国家审计与有为政府建设：协同逻辑与价值共创

【摘要】协同治理是提升国家治理效能、 实现国家治理体系和治理能力现代化的创新实践。作为国家治理生态系统中的重要环节， 国家审计与有为政府建设协同是实现国家治理现代化的有效途径， 然而， 组织间的互动逻辑、 交互关系与价值创造效应在新发展格局下还有待深入剖析。本文通过分析发现： 国家审计与有为政府建设协同呈现出传导、 聚变、 耦合的递进交互的演进过程； “价值链接”“制度嵌入”“技术契合”是演进过程中关注的焦点和驱动协同的三大关键要素， 由此可将协同关系概括为“三合”， 即融合（价值链接）、 整合（制度嵌入）与契合（技术契合）。进一步构建协同要素矩阵模型后发现， 二者协同具有非线性叠加效应、 自组织效应和协同网络共生价值效应。

【关键词】国家审计；有为政府；协同逻辑；价值共创

【中图分类号】F235""""" 【文献标识码】A""""" 【文章编号】1004-0994（2024）20-0081-8

一、 问题提出

2018年党的十九届三中全会提出了“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点， 改革机构设置， 优化职能配置”的重要命题， 2019年党中央要求推进行政组织体系和职能体系优化， 2020年党的十九届五中全会进一步提出“更好发挥政府作用， 推动有效市场和有为政府更好结合”的重要论述， 标志着我国政府改革从“有限”“有效”到“有为”的系统跃升， 彰显出国家对有为政府建设的战略性布局。2021年党的十九届六中全会强调要更好地发挥政府作用， 推进国家治理体系和治理能力现代化； 2022年党的二十大进一步指出， 要推进以人民为中心的国家安全治理体系和治理能力现代化， 以推进中国式现代化进程。

国家治理体系和治理能力现代化不仅是推进中国式现代化进程的突出关切， 更是推动中国式现代化行稳致远的重要保障。国家审计作为国家治理的基石和基础性制度安排， 是国家政治制度的重要组成部分和有力保障（刘家义，2015）。长期以来， 它也是学术界和实务界关注的焦点。作为国家治理生态系统中的重要环节， 国家审计与有为政府建设的协同是实现国家治理现代化的有效途径。公共管理部门的管理质量很大程度上取决于控制和实施机制的有效性， 强有力的国家审计是建设有为政府的必要前提。作为可信度的检测方， 国家审计提高了公共政策的质量和政府公共管理的可信度， 是政府管理权力制衡机制中的一部分。本质上而言， 我国审计监督权隶属于行政权的现状， 与法治中国、 有为政府建设的基本要求存在内在冲突。审计监督的有效性既取决于其独立性， 也依赖于它与政府其他部门间的联动与协同质量。有为政府的基础是法治政府， 核心是转变政府职能， 条件是协作助力， 目标是协同高效， 动力是机制创新， 效果是人民满意。只有将国家审计放在更广泛的制度演变背景下， 才能理解其在有为政府建设进程中发挥的作用和效果。那么， 如何破解国家审计与有为政府建设的内在冲突呢？对此， 厘清二者之间的协同演进关系与交互逻辑， 明确应采取何种策略与方式以实现彼此长期均衡发展， 理解协同价值效应等， 就是亟待深入探索的全新领域。

理论上， 基于国家治理主导逻辑的共生价值研究， 既要强调国家审计与有为政府建设主体的互动， 也要强调基于互动的资源整合和效能协同， 将二者置于统一分析框架下研究彼此的互动关系和共创价值， 可以丰富国家审计的价值创造、 国家审计与有为政府建设的合作创新以及国家治理生态系统的构建等理论体系。实践中， 基于新发展格局构建的大背景， 势必要求国家审计必须从“以监督为中心”的单边范式向“国家审计—有为政府建设”的交互范式转变。在资源融合与效能协同的进程中， 整合国家审计与有为政府的独特资源以实现价值共创， 对于风清气正的政治生态构建及国家治理现代化进程推进具有极其重要的意义。基于此， 本研究立足于中国式现代化视域下国家审计与有为政府建设的纵向演进视角进行分析， 归纳两者协同演进的交互关系与互动逻辑， 识别与探讨驱动演进关系进程的关键要素， 厘清不同阶段的协同组合策略及其协同价值效应， 为探讨新发展格局下国家审计与有为政府建设高效协同、 双向赋能的内在逻辑提供理论支撑。

二、 概念界定与文献综述

1. 概念界定。国家治理体系是由治理主体所领导的、 反映治理主体间社会关系的结构与体系。新中国成立初期， 政府作为唯一的治理主体承担着治理责任， 其在政策制定、 资源配置和社会服务等方面具有主导作用。单一治理模式虽然在一定程度上确保了国家政策的统一性和执行效率（唐亚林和郭林，2006）， 但由于缺乏有效的监督和制衡机制， 可能导致违规问题出现。现代治理的核心特质在于治理主体的多元化， 强调协同共治。协同共治源于多中心治理理论， 强调治理主体的多元化与协同化（田千山，2013）， 具体表现为政府、 市场、 社会组织、 公民等多方主体之间的合作与互动， 共同参与决策和管理过程。共治的核心在于打破传统的政府单一决策和执行模式， 通过多方参与、 协商， 实现治理的民主化、 透明化和效率化。党和国家机构职能优化协同高效， 在党的统一领导之下国家治理主体协同行动， 是协同治理的核心； 多元治理主体良性互动， 是协同治理的要义（宋世明，2021）。

“协同”一词最早由物理学家赫尔曼·哈肯（1988）提出。他认为， 远离平衡形态的系统与外界存在介质交换时， 系统内部会自发与整个系统产生共振， 从而产生新的有序结构。协同现象普遍存在于各类系统中， 这些系统由大量的子系统构成， 具备复杂性、 开放性、 涨落性和非线性关系（郭烁和张光，2021）。随后， 协同被引申到社会治理领域， 并形成协同治理理论。协同治理强调公共利益最大化， 通过政府公共部门、 审计机关、 权力机关等主体的水平或垂直协作， 不同部门间遵循共同的治理愿景， 秉承互动、 协作、 共赢的逻辑， 搭建起要素互通、 资源共享、 信息互通的优势互补体系（Ansell和Gash，2008）。

随着连接、 开放、 融合、 协同等理念的不断发展， 共生及相关概念进入大众视野。共生一词最早见于生物学领域， 其含义是指生物体由于生存需要， 相互作用、 相互依存而形成协同共存、 互促互进的特殊生活方式。共生不等于互利共生， 它是推进创新的源泉， 是不同种类成员在不同生命周期重要组成部分的联合。共生现象最初被运用于经济学领域， 形成了基于共生理论的基本逻辑框架。随后， 诸多学者在管理学领域运用和发展共生理论， 并产生了新的组织管理范式——共生组织。根据管理学的观点， 共生是事物或单元之间基于利害关联性所形成的协作关系， 并维持协同发展的均衡状态。共生组织强调边界的模糊化、 柔性化、 网络化， 忽略点对点、 极对极的关系， 注重组织间物质、 信息和能量的传导过程， 在更大范围和程度上强调了组织间的互动与包容， 从而更有利于社会多元异质化需求的满足、 社会与市场资源的整合以及价值效能的创造（王庆华和宋晓娟，2019）。共生价值源于系统不同主体的资源互补性、 适用性及联系性， 其价值实现有赖于相关主体通过链接实现资源互通、 协同共创（辛杰等， 2022）。

2. 文献综述。国家治理体系和治理能力现代化是我国应对国内外环境变化的一种适应性调整， 不同治理主体间的协同合作是治理效能提升的核心动力。早期研究主要关注以政府治理为核心的单边宏观资源配置， 强调政府在国家治理体系中的重要作用。在此模式下， 社会管理中深层次的突出问题无法得到有效解决， 由此“有为政府”概念应运而生。林毅夫（2014）强调， 中国在发展结构转型过程中， 经济系统运作良好必然要有两个基本制度安排， 即有效市场与有为政府。2015年习近平总书记在党的十八届中央政治局第二十八次集体学习中提出， 既要“有效的市场”也要“有为的政府”。进入新发展阶段， 现代化治理的国家战略目标要求政府在尊重市场运行规律的基础上， 通过创新和完善宏观调控机制， 不断提高宏观治理能力。与此同时， 党的十八大以来， 审计监督治理重要性的提升也正在逐步改变以政府为核心的资源配置逻辑， 审计工作的重要性和地位越发凸显， 国家审计机关的政治属性明显增强。不同主体彼此交互资源以实现共生价值， 是实现审计效能的前提。尽管已有若干研究探讨国家审计对政府行为的影响， 但并未解释国家审计与有为政府建设协同演进中的内在交互逻辑及其共生价值效应。

从国家审计与有为政府建设的演进历程来看， 国家审计随着政府职能的转变被赋予了不同的内涵和任务。总体而言， 我国政府职能转变大致经历了全能政府、 管制型政府、 有限政府、 服务型政府和有为政府等阶段（高尚全，2016；竺乾威，2017）， 国家审计作为国家治理体系的重要组成部分（蔡春等，2012；陈汉文，2019）， 依据政府职能演进可分为监督评价、 免疫系统、 国家治理三个阶段（徐向真和宋舜玲，2015）。我国国家审计体制从1982年起逐步建立， 囿于当时的计划经济体制， 国家审计主要赋能经济秩序维护以及国有企业管理绩效评价（逄翼和陈林，2008）。为了满足经济体制完善与政府效能提升的要求， 国家审计逐步从行政体制中脱离， 不再局限于监督领域， 开始涉及政治、 经济、 社会等方面， 并发挥免疫功能（张振波和金太军，2018）。2011年， 时任审计署审计长刘家义在中国审计学会的讲话中更是将国家审计职能定位提升到国家治理层面， 国家审计由此成为国家治理的重要组成部分（刘家义，2012）。

梳理国家审计与有为政府建设的关系发现， 随着政府职能的演进， 我国政府的行政管理模式已由管制型逐步过渡到服务型（张玉磊，2020；宋君，2018）， 与此对应， 国家审计也在不断主动调整功能定位以适应政府职能转型。具体而言， 国家审计与有为政府建设在演进过程中主要呈现三种关系： 一是服从关系。服从关系是指管制型政府利用行政权力要求国家审计服从行政体制（郭檬楠和郭金花，2020）， 形成单向朝上的服务定位， 具有很大随意性， 从而限制国家审计监督职能的有效发挥。二是独立关系。经济体制改革凸显出政府职能转型与国家审计性质重构的必要性（赵广礼，2019）， 经济机构的调整、 政治体制的完善、 思想意识的觉醒促使国家审计逐步从行政体制中分离出来， 形成独立的治理主体。三是协同关系。环境、 信息技术、 资源等要素的流转使二者基于共同目标的协同治理成为可能。国家审计和有为政府建设开始更加注重公共利益的本质目标， 国家治理由单治走向共治。协同治理强调系统的多元性、 协作性、 稳定性、 组织性， 通常受系统环境、 政策架构、 经济文化特性、 网络连接水平、 政治动态等因素的影响（郑巧和肖文涛，2008）。作为一种公共管理的创新模式， 协同治理所形成的组织结构能够降低个体组织成本（Bryson等，2006）， 利用信息共享、 资源和能力互补等方式保障集体行动的高效性， 产生更好的组织效能以保障社会秩序的有效性（Doberstein，2016）。进一步， 基于多主体交互的协同治理并不是一个静态的发展过程， 而是侧重于治理主体的直接交互及协同演化。协同演化强调两个主体间的相互依存关系， 是指一个物种的某一特性由于回应另一个物种的某一特性而进化， 而后者的特性也由于回应同样的特性而进化（Breslin，2014）。

从互动路径与价值定位来看， 政府治理作为国家治理的重要行为主体， 是“有效性、 合法性、 科学性”的有机统一（陈水生，2021）。政府的职责和功能会随着时代进程和国家治理的发展不断扩充内涵（张贤明和张力伟，2022）， 而国家审计作为政府治理行为的监督者， 需要不断提升专业化、 职业化建设水平以适应政府建设能力的提高， 这就倒逼国家审计在新时期、 新形势和新要求下精确定位、 精准发力、 精细管理， 不断推进审计事业的科学发展。另外， 国家审计也会通过揭示、 抵御、 预防三大职能推进有为政府建设。国家审计作为一项制度性安排， 上述三大职能赋予其独立性、 强制性、 权威性等特征， 能够在审计实践中揭露违法违规等行为（宋达和郑石桥，2014）， 并揭示体制机制障碍、 制度缺陷和管理漏洞， 确保政府治理有序推进（《中国特色社会主义审计理论研究》课题组，2013）。同时， 在中国式现代化治理背景下， 政府治理能力也能够与国家审计效能有效融合， 最终构建风清气正的政治生态、 创造公平竞争的市场环境（王彦东等，2021；陈丽红等，2016）。

综上， 尽管现有研究强调了国家审计与有为政府建设的关系、 互动路径与价值定位， 但主要是基于国家治理视角间接切入， 抑或以国家审计视角形成以单项供给为主的价值提供模式， 对中国式现代化背景下国家审计与有为政府建设如何形成交互、 协同演化的动态能力， 由此实现共生价值以推进国家治理体系和治理能力现代化等命题探讨不足。因此， 有必要在现有研究基础上， 立足中国式现代化新使命， 梳理二者演进历程， 探讨彼此交互机制， 理清协同的关键要素， 进而探寻国家审计与有为政府建设的共创价值， 最终拓展国家治理体系和治理能力现代化的理论体系。

三、 国家审计与有为政府建设的协同演进逻辑和协同关系分析

梳理国家审计与有为政府建设的协同演进相关文献资料后发现， 二者在交互逻辑、 作用强度、 协同关系方面均存在差异， 并以此形成三类呈递进式演进逻辑的交互协同关系， 即传导关系阶段、 聚变关系阶段和耦合关系阶段。

1. 传导关系阶段。物理学中常用的术语“热传导”是指能量从一个温度较高的物体传导至另一个温度较低的物体。这种传导效应也可套用在我国政府部门与国家审计部门之间。1956年三大改造完成后， 我国参照苏联社会体制建立起高度集中的行政管理模式。在该模式下， 政府全面广泛地管理社会公共事务， 整个社会处于单线运行状态， 集中凸显“政府本位”的思想（张国安，2009）。因此， “传导”一词高度概括了政府治理模式及其主导审计发展的核心逻辑。此治理模式下的政府治理包含两层含义： 第一， 强制性的行政权力； 第二， 行政权力所产生的单调朝上的责任关系。与之对应， 国家审计也被限制于“政府本位”理念的范畴， 由此， 在该传导关系下的审计又被称为政府审计， 与现阶段的国家审计内涵存在差异。在政府强制性、 科层制管理模式下， 政府审计唯一的服务主体即为政府部门， 且其功能范围也仅限于与政府行为相关的政治、 经济活动， 政府掌握和配置所有国家资源。

2. 聚变关系阶段。聚变一般指核聚变， 是指在核元素中的两个原子核在交互过程中相互碰撞， 发生聚合作用， 进而释放出巨大能量的过程。以产业升级为例， 产业集群正是由于政府、 分工、 文化等多种要素的协同融合， 在软环境和硬环境的交互作用下， 实现由量变到质变的演进过程（卢泰宏等，2012）。高科技产业园区在经历平稳发展阶段后， 由于园区内要素的相互碰撞和裂变， 也会产生爆炸式、 呈几何级数增长的聚变效应（韦鸣秋等，2021）。聚变的关键在于互动， 聚变效应在国家治理中的应用， 正是倡导有为政府建设和国家审计加强交流合作、 拓展协作领域。随着我国政治经济体制改革的深入， 以及简政放权、 “双规”改革等一系列政策的颁布， 政府已不再是唯一的社会治理主体， 审计机关、 基层组织、 社会群体、 公益组织等各类组织的功能逐步显现， 且与政府展开频繁互动。

本质上看， 国家审计随着国家治理的产生而发展。政府作为国家权力的执行者， 是国家治理的主体力量， 国家审计与政府之间有着千丝万缕的联系， 与政府互动最为密切。因此， 聚变式关系下的国家审计已从“被主导、 被掌控、 被限制”转向为政府治理提供政策建议、 为公民提供知情渠道、 为社会经济运行提供建设性建议。相较于传导关系阶段， 政府在聚变关系中弱化了主导角色， 扮演着管理者、 协调者的角色， 并加强了与国家审计机关、 公民及其他非政府组织间的互动， 彼此形成了一种良性的互动伙伴关系。同时， 国家审计的对象范围也在不断拓宽， 包括党政机关、 各级地方政府、 国有企事业单位等， 国家审计也成为“公共审计”。然而， 聚变式关系要求组织关系的各方地位都相对平等， 在此关系下政府与国家审计虽能形成良好的交互关系， 但从政治逻辑来看， 政府仍旧处于强势地位。

3. 耦合关系阶段。耦合的概念源自物理学， 一般意义上的耦合是指两个或两个以上的因素相互作用而产生影响（张洪昌和舒伯阳，2019）。管理学中的耦合关系被衍生为组织耦合， 强调社会网络成员间的亲密关系（刘筱非等，2004）。2018年中央审计委员会成立， 习近平总书记担任委员会主任， 且将办公室下设于审计署， 强调审计部门不仅是国家机关， 还是政治机关， 国家审计的政治属性达到前所未有的高度， 是真正意义上将政府和国家审计置于同一地位水平。政府本位的理念逐步向社会本位、 人民本位靠拢。与聚变式关系相似： 一方面， 政府在耦合关系下更加强调公共精神、 责任意识和服务理念； 另一方面， 国家审计政治属性的提升是从公共管理视角对国家治理的具象化。例如， 2022年1月1日开始实行的《审计法》明确指出， 国家审计要围绕政府的三个核心内涵开展对公共资源、 国家资产等的审计工作。但在耦合关系模式下， 政府和国家审计的交互关系更强调协同参与、 通力合作、 开放共享， “公共精神、 责任意识和服务理念”则是两者行动策略的核心内涵。看似政府与国家审计的权力呈现此消彼长的形态， 实则双方以柔性互动、 有效管理的方式嵌入彼此的治理进程， 通过共享和对接的交互方式发挥各自的优势以满足对方所需， 实现互利共赢。

由此可见， 国家审计与有为政府建设的演进历程呈现出三个不同阶段的递进式合作关系（见图1）。在二者纵向演进历程中， 由于整个社会环境、 政治体制、 文化氛围等因素的差异以及随之发生的变化， 形成了不同协同阶段下差异化的交互关系。本质上而言， 不同阶段交互关系下， 国家审计与有为政府各自的角色、 地位、 职能、 作用定位均有差异， 但二者协同演进的终极目标是国家治理水平和治理能力的提升， 且逐步显现出协同融合的发展趋势。事实上， 目前我国国家审计与有为政府建设的协同正处于耦合阶段。在此阶段下， 二者呈现出一种相对亲密、 稳定的关系， 并已初步形成了共生价值网络。然而， 目前协同发展中仍存在地位不对等、 资源不对称、 沟通渠道不畅通等问题， 因此有必要识别二者之间的协同要素进而搭建协同要素组合矩阵， 从而为更好地构建国家审计与有为政府建设协同共生价值组织提供支撑， 助推国家治理从“良治”到“善治”价值目标的实现。

四、 协同关键要素识别与协同关系

梳理和溯源已有文献， 不难发现在国家审计与有为政府建设交互关系的演进过程中， “价值链接”“制度嵌入”“技术契合”是二者协同交互关系的焦点和驱动协同的关键要素。进一步识别与厘清三大要素后发现， 基于国家治理能力提升的行动策略， 协同关系可以概括为“三合”， 即价值链接（融合）、 制度嵌入（整合）与技术契合（契合）。

1. 价值链接（融合）。波特教授在著名的“价值链”理论中提出， 各组织主体不仅存在行业价值链， 也存在不同业务单元间的组织内价值链， 能否最终实现组织价值则取决于价值链上的每一项价值活动。波特教授进一步提出了“协同优势”的观点， 即任何组织只有联合起来， 才能在复杂网络中共同为顾客创造价值。协同既能融合协同系统中的组织优势， 又能激发组织活力。基于协同要求， 相同领域甚至不同领域的组织基于共同目标链接成共生价值网络， 从而形成一种全新的组织逻辑， 这是一种基于共生价值和跨领域组织的高效合作型组织形态， 即共生价值组织。共生价值组织的链接关系是以点或线的形式表现事物之间关系的组件。点或线上的各个组织之间并非简单的线性关系， 也不具备直接相互协同的能力。只有将各组织进行有效的价值链接， 协作各方的协同效能才会逐步显现（La Porta等，1998）。价值链接是对协同治理效能的公开主张。各链接组织节点遵循平等合作的关系， 通过利益、 资源、 信息、 目标等要素的变化形成节点关系地位的更迭。

党的十八届三中全会强调推进系统、 整体、 协同的国家治理体系现代化建设。习近平总书记强调， 审计机关要“依法全面履行审计监督职责， 促进经济高质量发展， 促进全面深化改革， 促进权力规范运行， 促进反腐倡廉”。审计工作是党和国家监督体系的重要组成部分， 2018年中央审计委员会的成立， 标志着我国审计事业迈入了新时期， 体现了新时代党和国家对审计工作的高度重视， 对审计服务国家治理也提出了更高要求。随着国家治理目标、 社会资源、 国内外环境的变化， 我国政府大致经历了全能政府、 管制型政府、 有限政府、 服务型政府、 有为政府等阶段。有为政府建设的目标之一即协同高效， 有为政府必须有效， 这直接体现在制度执行力上。由此， 要建立目标优化、 分工合理、 高效协同的宏观治理体系， 健全政策协调和工作协同机制， 实施监测评估机制， 也必须有国家审计监督职能的嵌入。

从本质上而言， 国家审计和有为政府建设在国家治理的价值链中互为主体， 在此基础上形成资源互通、 价值共生、 收益共享的格局， 并实现单个个体所不能实现的协同价值效应。在协同合作的价值链视域下， 双方遵循“双向协调—平等合作”的逻辑， 搭建协同治理的强链接关系。一方面， 彼此以国家治理目标为引领达成治理效能共识； 另一方面， 通过信息、 资源互换形成多层次、 多组织的柔性共生价值网络以及共生价值逻辑， 共同构建以“善治”为目标的国家治理生态， 实现党和国家的发展目标。

2. 制度嵌入（整合）。制度在演进发展模式中至关重要（钟文晶等，2021）。制度经济学的核心观点认为， 正式制度是社会经济运行发展的关键（Allen等，2005）， 它为社会体制机制的建立和执行提供了稳定预期， 能最大限度地在权限范围内优化资源配置。然而， 制度安排下主体权限的界定具有排他性、 对内互动性等特征（李雪灵等，2012）， 在潜移默化中可能会导致分离、 孤立、 脱轨。破解这一问题的关键在于认识到非正式制度的重要性。非正式制度是指那些不成文的、 未被人为正式规定的， 由社会成员自发共同遵守的风俗、 习惯、 共享的思维模式等（光映炯和毛志睿，2013）。实践中， 政治环境、 经济环境、 社会环境、 文化环境、 意识形态等正式制度和非正式制度综合作用于国家审计和有为政府建设的协同演进， 能够直接影响协同互动的内部组织结构以及彼此行为主体间的交互方式。党的十九大报告提出： “加强社会治理制度建设， 完善党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与、 法治保障的社会治理体制……提高社会治理社会化、 法治化、 智能化、 专业化水平。”制度建设的首要任务就是在党的组织领导下厘清多元治理主体的角色、 职责和交互关系。一方面， 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《十四五规划》）、 《审计法》（2022）等一系列正式制度规定了政府和国家审计的体制、 组织机制， 确认了二者权限、 责任和边界， 强调以制度理性为依据规范国家审计和有为政府建设协同的行为策略与责任界限； 另一方面， 非正式制度增加了两者互动的可能性， 提升了互动频率与效率。

国家审计与有为政府建设的协同必须在党的领导下依据目标一致性原则广泛调动内外部组织成员， 激发强大的自主能动力量。由此， 正式制度和非正式制度在双方演进过程中互构共促， 逐步形成跨部门、 跨组织的信息合作治理模式。从演进过程来看， 正式制度和非正式制度的嵌入呈现出嫁接式、 互通式和赋能式的阶段性特征。其中： 传导阶段以正式制度为主导， 国家审计从属于政府机构， 由强制性的科层制度嵌入治理体制， 表现为嫁接式的正式制度嵌入； 在聚变阶段， 国家审计和有为政府建设的交互关系则更加密切， 初步成为相互独立的监督部门和政治机构， 基于共同的服务治理目标， 合作更为紧密， 能够在一定程度上自发实现要素互通。自经济进入新常态以来， 我国致力于转变政府监督效能， 协同不同监督主体（包括审计监督）， 与其他社会主体共同构建价值网络。而共生价值网络的建立， 又推动了政府与审计迈入“互融、 共生、 自主”阶段并相互赋能， 最终实现政审（政府与审计）互哺的制度嵌入方式。

3. 技术契合（契合）。大数据、 区块链、 云计算的出现和应用显著强化了国家治理主体的互动， 为主体间开展合作奠定了技术基础。技术契合是共享和互融的通道， 也是连接不同场域以及场域中不同行为主体的重要纽带。技术支持国家审计和有为政府建设低成本、 便捷地共享资源， 使二者能够更加顺畅地展开合作。分析国家审计和有为政府建设协同演进历程可知， 二者还存在技术契合因素， 主要体现为数据共享和成果应用。一方面， 国家审计和有为政府分属于监督体系和行政体系， 相互独立， 在体系、 权力和职能上存在“三分”逻辑， 各自有组织边界。而技术的升级不断打破组织边界， 形成一个广泛链接的生态结构， 倒逼协同治理成为联通的平台符号。其中， “数字政府”“城市大脑”“智慧城市”等数字平台的搭建， 消除了以往单部门数据流转的弊端， 使国家审计和有为政府的服务供给更能满足社会群众的合理需求。另一方面， 协同治理的本质是协同成果的运用。无论是国家治理目标的实现， 还是社会的健康发展， 都离不开国家审计和有为政府的广泛参与。二者的技术契合， 将极大地降低信息交互成本， 并形成协同治理合力。具体来看， 国家审计和有为政府建设交互演进的三个阶段， 又各自呈现出程度不同的技术契合。在传导阶段， 囿于当时落后的经济环境， 大多采用人力、 物力来满足政审协同的需要， 两者呈现弱连接的状态。移动通信、 互联网的发展等技术演变则是聚变阶段中政府与审计部门交互的重要工具。政府、 审计部门的整合资源由纸质资料变为电子资料， 极大地提升了政府和审计部门信息共享的速度， 同时也涌现出一大批具有双重学科背景的复合型人才。这一阶段中， 技术进步促进了社会治理对整合观念的重视， 表现出内化的技术契合方式。耦合阶段的技术契合则表现为能动性的提高， 政府和审计部门在党的统一领导下， 主动利用新型技术融入国家治理， 在将技术内化于日常项目的同时， 积极协同其他治理主体效能的提升， 最终实现多主体协同贯通的价值效应。

五、 基于协同关键要素组合的协同关系矩阵模型构建及价值共创探讨

1. 基于协同关键要素组合的协同关系矩阵模型构建。价值链接、 制度嵌入、 技术契合三大关键驱动要素， 始终贯穿于国家审计和有为政府建设协同演进过程中， 呈现从初阶到高阶的演进特点。价值链强调组织交互关系的动态柔性调整， 这种关系既不是自上而下的科层组织结构， 也不属于政府主导的交互关系， 而是在平等的基础上形成的“强链接”能力， 实现二者高效资源互换， 具有网络协同效应。同时， 价值链接也为制度嵌入和技术契合营造了良好的协作氛围。制度嵌入指正式制度与非正式制度的嵌入。正式制度无法解决协同过程中主动融入带来的深层矛盾， 尤其是协同过程中产生的共享问题、 信任问题； 而非正式制度的嵌入则能够从根本上引导国家审计和有为政府建设实现国家治理目标， 稳固主体间互动共创的关系， 实现价值主体之间的价值共创与共享。而技术契合有助于信息要素传递， 打破单个主体碎片化治理的僵局。技术的开放性模糊了二者之间的组织边界， 保证了组织系统内的资源交换及灵活应变性。

演进即重构， 国家审计和有为政府建设的交互关系在演进过程中被逐步重构， 这是在中国式现代化背景下必须面对的事实。两者在未来演进过程中将处于一个更加互动、 关联、 开放的生态系统格局中， 价值网络的强链接能力、 制度嵌入的契约能力以及技术的契合能力也是构建柔性价值网络的关键要素。由此， 以技术契合水平为横轴， 制度嵌入水平为纵轴， 价值链接水平贯穿圆心轴， 融合传导式、 聚变式以及耦合式三个不同演进阶段， 搭建要素组合矩阵模型以呈现彼此演进关系（见图2）。

由图2可知， 不同演进阶段在模型中所处的相对位置以及维度均存在显著差异： ①传导阶段的制度嵌入、 技术契合以及价值链接水平都较低； ②聚变阶段的制度嵌入水平和价值链接水平有了明显提高， 但技术契合水平相对较低； ③耦合阶段的制度嵌入、 技术契合以及价值链接水平最高。基于协同治理能力的协同要素组合矩阵模型的建立， 不仅适用于国家审计和有为政府建设的演进历程分析， 同样也适用于多元治理主体从演进过程出发， 明确自身状况和基础， 从职责、 管理、 制度、 文化、 技术、 环境等视角甄选出适宜的协同组合策略。

2. 价值共创。Capra（1996）指出， “要以系统而不是分立的观点去研究问题”。习近平总书记在党的二十大报告中也提出， 必须坚持系统观念， 持续推进社会治理实践基础上的理论创新。因此， 国家审计和有为政府建设协同治理最终要着眼于整体论， 即聚焦于国家治理体系的整体视角。百年未有之大变局的内外形势和国家对新发展格局的战略定位， 使国家治理处于重构之中， 如网络重构、 认知重构、 技术重构、 价值重构等。只有将这些重构置于更为广阔的视野、 更为频繁的互动以及更加开放的格局之下， 才能真正理解国家审计与有为政府建设的协同演进与共生价值。国家治理效能是反映制度优势的重要指标。中国特色社会主义的制度优势需要转化为国家治理效能来实现和彰显。国家治理效能的提升不仅仅来源于审计和政府的分工， 还来自于协同过程中柔性价值网络的“强链接”能力（融合）、 制度嵌入的契约能力（整合）、 技术的契合能力（契合）， 以及基于“三合”关系而构建的价值共创逻辑。

共生价值是国家审计和有为政府建设协同组织演化的基本逻辑： ①国家审计和有为政府建设进程中形成的共生价值组织进一步提升了整个社会网络融合度， 每个网络节点上的主体都能够平等参与进来， 共同服务于国家治理； ②国家治理更富有弹性， 能够经受时间、 需求、 环境、 市场变化带来的震荡并寻找出口以实现突破； ③共生价值组织能捕捉环境中的资源、 信息， 并将其集合到共生价值的方向上， 由此形成更广泛、 更有效的助力， 实现更高水平的协同发展， 最终国家审计和有为政府建设在价值共创过程中， 以赋能为主， 实现组织成员与组织内外部自生长、 自组织， 获得“1+1gt;2”的非线性叠加等价值效应。具体而言， 主要体现在以下几个方面（见图3）。

第一， 国家审计与有为政府借由共生价值组织整体形成监督和赋能的交互， 发挥非线性叠加价值效应。国家审计和有为政府建设需要在监督和赋能上把握平衡： 只有赋能没有监督， 将引致国家治理风险； 只有监督没有赋能， 则会丧失内外协同主体的协同动力。仅关注单个治理主体， 也会丧失持续发展的可能性。只有国家审计和有为政府形成的共生价值组织整体上实现监督和赋能的交互， 才能真正发挥非线性叠加价值效应。

第二， 国家审计与有为政府建设的协同持续演进隐含着自组织协同演化的方法论和自组织价值效应。协同共生价值组织本质上是合作组织， 始终遵循主体平等、 共创发展的原则。正是通过价值网络的强链接、 制度、 技术等序参量， 实现了协同共生价值组织的自组织性。自组织内外通力合作， 使得组织行为可以合理预期， 并不断引领新功能、 新秩序的涌现， 从而在目标与价值的指引下实现自组织协同演化。

第三， 赋能式协同网络是价值创造的关键。稳定、 监督、 平等是国家治理不可或缺的元素， 赋能更是关键所在。国家审计与有为政府建设的双向赋能使组织内外以及整个社会释放出更大价值。随着信息技术的高速发展， 数字技术不仅使单个治理主体拥有更强的自主性， 也为国家审计与政府主体乃至更多组织成员所形成的协同网络组织获得更多协同价值创造了机会。

六、 研究结论与启示

1. 研究结论。本文立足于中国式现代化建设的新使命， 围绕国家审计与有为政府建设的协同演进逻辑与价值效应， 分析国家审计与有为政府建设在不同阶段协同的特征要素， 厘清协同演进逻辑、 关键要素和协同关系， 探讨价值共创效应。研究发现：

首先， 国家审计与有为政府建设的协同逻辑依据三阶段而依次演进， 并呈现出从低阶、 中阶到高阶的演进特征， 即传导阶段、 聚变阶段和耦合阶段。从三个不同演进阶段来看， 国家审计与有为政府建设在耦合阶段关系更加密切， 价值链接能力、 制度嵌入能力和技术契合能力更强， 从而有利于调整两者之间规范互惠的关系， 更有利于服务国家善治的目标。

其次， 价值链接、 制度嵌入与技术契合是驱动国家审计和有为政府建设协同的三大关键要素， 三要素相互支撑、 相互作用： ①价值链接强调国家审计与有为政府建设协同的组织灵活性、 动态性， 是整个演进阶段最为关键的变量， 为其他主体参与互动、 制度嵌入以及技术契合创造良好条件； ②制度嵌入强调正式制度和非正式制度的共同影响， 有助于解决国家审计和有为政府在体制机制中无法触及的深层次矛盾， 稳固两者互惠互利、 高效协同的关系； ③技术契合整合了碎片化的治理方式， 促进国家治理效能提升。

再次， 基于上述三大关键驱动要素进一步构建组合矩阵模型分析发现， 二者协同组合方式、 地位与作用强度各不相同， 体现在要素矩阵模型中的相对位置也呈现出差异： 传导阶段， 三大要素均处于较低水平； 聚变阶段， 价值链接与制度嵌入水平有明显提高， 但技术契合水平欠佳； 耦合阶段， 三大要素在演进历程中均处于最高水平， 呈现出政审高效协同的特征， 获得协同演进的共生价值效应。具体包括非线性叠加价值效应、 自组织价值效应以及协同网络共生价值效应： 国家审计与有为政府的内外部组织、 监督与赋能交互协同发挥非线性叠加价值效应； 二者协同演进催生出“有自组织行为”的共生价值组织， 协调组织通力合作， 不断涌现新功能、 新秩序； 而赋能式共生价值作为协同价值的关键， 双向赋能并在组织网络、 社会中释放出更大价值。

2. 启示。国家治理要从“良治”走向“善治”、 从“单治”走向“共治”， 离不开国家审计与有为政府以及其他多元治理主体的有效参与。尤其在中国式现代化的大背景下， 要营造共建共享、 高效协同的治理场景和国家治理生态， 必然要注重共生价值导向下的协同关键要素挖掘与运用， 进而推动协同驱动要素的自我洞察与识别。由此， 本文提出如下政策性建议：

第一， 构建灵活、 开放、 包容的柔性价值网络。现代国家治理体系是一个复杂、 综合、 动态的系统。一方面， 需要政府发挥宏观职能， 坚持党的领导， 以为人民服务为主线， 由“单治”走向“共治”， 实现要素资源的灵活配置； 另一方面， 要注重审计服务的动态调整， 国家审计应顺应时代变化、 国家治理模式变化以及人民需要的变化， 主动、 及时调整方向， 由单一的监督审计转向治理型审计、 研究型审计。在此基础上， 聚焦国家战略， 以服务国家治理需求、 适应外部环境变化的原则， 调整协同组织的跨度、 层级， 有效设计监督体系。

第二， 聚焦国家多元协同治理中正式制度和非正式制度的嵌入。国家审计与有为政府建设的协同演化历程是一个不断围绕国家治理生态优化的过程。协同共生价值制度的持续创新， 将为多治理主体提供持续发展的生态空间， 如体制机制的创新空间等， 均是国家治理效能提升的核心保障。国家《十四五规划》提出， “提升跨部门协同治理能力”“构建集中统一、 全面覆盖、 权威高效的审计全覆盖体系”， 主要集中在数据共享和监督领域， 目前尚未有明确的政策或制度性保障对多元主体间的合作进行制度层面的规范， 而是依靠协同过程中信息纽带、 资源需要所建立的强关系形成的协同治理。对国家治理而言， 既需要多元协同治理的制度性保障， 也需要各部门间明确组织边界后能更好地融合的非制度性保障。由此， 需加快完善国家审计和有为政府协同治理各项制度， 建立行为约束机制， 制定协同规则或条件， 降低国家审计系统内部摩擦成本， 提升国家审计资源在国家治理中的效率、 效果， 助推有为政府建设。

第三， 推动技术穿透下协同内外部资源流动与分享的机制构建。一方面， 加速政府数字化转型， 共建数据共享的政审服务平台， 以更有效的信息技术为多元协同治理提供有效支撑， 从而提升政府治理效能； 另一方面， 改善政府、 审计、 监察等机构块状、 条状分割现状， 利用数字化技术厘清同一组织和不同组织之间的困境， 搭建各部门间互联互通、 开放共享的信息与资源闭环畅通框架， 在明确政府与国家审计二者职责边界的基础上， 以信息技术推动构建资源流动与分享的协同机制， 融合国家审计与有为政府建设资源， 实现二者资源利用的一致性、 互补性。

第四， 注重国家审计与有为政府建设协同要素的识别与挖掘。需求、 组织、 资源、 制度是重要的四个协同要素， 应构建合作机制、 利益机制、 激励机制和评价机制等协同机制， 推进国家审计与有为政府建设不同协同模式的演化进程， 与时俱进关注国家审计与有为政府建设协同要素的识别与挖掘。

第五， 以人为本， 助推国家审计与有为政府建设协同发展的价值共创效应实现。一是拓宽民主参与渠道， 提升整个社会网络的融合度， 发挥非线性叠加价值效应。二是吸纳人才， 积极应对经济社会发展过程中需求、 环境、 市场的变化， 使协同自组织演化更为顺畅。三是多渠道加强跨学科复合型人才培养， 利用多学科交叉优势赋能协同网络价值创造。

【基金项目】国家社会科学基金项目“国家审计与有为政府建设协同性有效性研究”（项目编号：21BJL030）

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．20．013

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（责任编辑·校对： 李小艳" 黄艳晶）