EPR制度下国外城市包装废弃物回收利用与启示

摘 要：“生产者责任延申（EPR）”制度是许多国家包装废弃物治理政策和立法的核心。由于社会、经济情况和行业基础不同，在引入“生产者责任延申”制度时，德国、日本、巴西选择了不同实施措施和方案，形成了各具特色的包装废弃物回收利用系统。文章在对德国、日本、巴西包装废弃物回收利用系统运行机制的分析基础上，对三个国家EPR实施中利益相关者的角色、生产者责任组织（PRO）的选择、生产者责任履行的方式和内容、费用承担等方面进行了比较研究。最后，通过分析三个国家包装废弃物回收利用成功实践的共性特征，提出了对我国建立包装废弃物回收利用系统的启示。

关键词：包装废弃物；生产者责任延申；回收利用

中图分类号：F713.2 文献标志码：A

DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2024.19.012

Abstract： The Extended Producer Responsibility（EPR）principles have been the core of the recent policies and legislation dealing with packaging waste in many countries. Due to different social and economic conditions and industry bases， when introducing the EPR principles， Germany， Japan and Brazil chose different implementation measures and schemes to form their own distinctive packaging waste recycling systems. Based on the analysis of the operational mechanism of the packaging waste recycling system in three countries， the differences in the roles of stakeholders， the selection of Producer Responsibility Organizations（PRO）， the way and content of producer responsibility fulfillment， and cost sharing in the implementation of EPR in Germany， Japan and Brazil. Finally， by analyzing the common characteristics of successful practices in packaging waste recycling in three countries， inspiration for establishing a packaging waste recycling system in China was proposed.

Key words： packaging waste; extended producer responsibility; recycling

0 引 言

城市固体废弃物的管理是当今世界各国废弃物管理者面临的最大挑战之一。全世界每年约产生20.1亿吨城市固体废弃物（住宅、商业和公共机构的废弃物），保守估计其中至少33%没有以生态安全和环境友好的方式进行处理[1]。包装废弃物是城市固体废弃物的重要组成部分，减少最终倾倒入垃圾填埋场的包装废弃物数量是许多国家实现“促进资源回收、节约能源利用”目标的关键[2]。

包装废弃物的管理是一个相当复杂的问题。包装废弃物的回收利用不仅取决于整个回收价值链中的各项活动及其绩效，还取决于价值链中利益相关者之间的关系结构[3-4]。

在对包装废弃物进行回收利用与资源化处理中，各国纷纷引入“生产者责任延申（Extended Producer Responsibility，EPR）”制度。EPR制度基于“污染者自付”原则，强调产品的生命周期影响与产品废弃物外部性的内部化，并鼓励产品的环境友好设计[5]。在EPR的具体实施过程中，各国结合本国国情，形成了许多各具特色的包装废弃物回收利用系统[6]。

德国、日本、巴西是世界上包装废弃物回收利用较为成功的国家且特色分明。本文通过文献研究、包装废弃物管理相关法律法规的梳理并结合各国相关生产者责任组织（Producer Responsibility Organizations，PRO）网站资料和报告，对德国、日本、巴西三国各具特色但同样高效的包装废弃物回收利用系统进行了分析和比较，并提出了对我国包装废弃物回收利用系统建设的启示。

1 德国、日本、巴西包装废弃物回收利用系统

1.1 德 国

1991年生效的《德国包装条例》（VerpackV）是世界上最早将EPR制度化的废弃物管理法，也是全球第一个关于包装废弃物减量化及循环利用的管理法规[7]。同年，独立于城市垃圾公共处理系统的德国“二元制”回收系统建立，受托代生产商和经销商履行其包装废弃物的回收再利用义务。2019年《德国包装法》（VerPackG）取代《德国包装条例》（VerpackV）正式实施，并设立专门的监管机构——德国包装品中央登记处（ZSVR）。

包装废弃物的回收利用涉及不同主体。为便于包装废弃物回收利用系统的运转和追责，德国在法律法规中就明确了主要相关主体的责任。

（1）政府（德国包装品中央登记处）。政府负责对生产者履行德国包装法的情况进行监督。德国包装品中央登记处是德国包装法指定的官方监管机构，履行政府职能。

（2）消费者。消费者是包装废弃物投放者，消费者需按一定分类标准将包装废弃物分类投放。

（3）生产者。生产者指在德国境内销售产品的生产商、经销商、物流商、分销商、电商、进口代理商等包装的生产和使用企业。生产者应对包装废弃物收集、运输、分拣直到循环再生的所有活动负责。

（4）“二元制”回收系统服务商。“二元制”回收系统服务商是获政府批准的、专门协调和组织产品消费后的包装废弃物的回收、循环利用的生产者责任组织（PRO）。“二元制”回收系统服务商受生产者的委托，代其承担环境责任。

所有在德国市场销售带有外包装的商品给最终消费者的生产者要进入德国市场，均需选择一家“二元制”回收系统服务商缴纳费用、获得包装授权许可，并同时在德国包装品中央登记处的LUCID网络平台系统进行注册。“二元制”回收系统服务商根据产品所使用包装材料的种类、重量或体积来确定回收利用代行费用。

历经民营化并引入竞争后，目前德国“二元制”回收系统共有十家获政府批准的、私有营利性服务商负责向生产者提供包装授权许可，如DSD（绿点）、Lizenzero（莱证通）等。通过招标，“二元制”回收系统服务商与专门的包装废弃物收集、循环再生企业合作，进行包装废弃物的收集、运输、预处理（分拣、清洗、压缩等）以及循环再造活动。

德国“二元制”回收系统的包装废弃物回收利用过程始于消费者对废弃物的分类投放。通过与地方政府协商，消费者的分类投放可采取两种不同形式：混合投放至专用容器，或分类投放至不同颜色的垃圾回收桶内。在一些社区、商业和公共机构也设置有固定收集点。

专门的包装废弃物收集服务企业通过投标方式，与“二元制”回收系统服务商签订合同，进行包装废弃物的定期收集、运输、分拣、清洗、压缩打包等活动。最后，经预处理的包装废弃物会运输至合作的循环再生企业进行循环再造。再生的原料出售后，将作为原材料进入新产品的生产中。

德国包装废弃物的回收利用过程如图1所示。

1.2 日 本

1995年颁布的《日本容器包装再循环法》，是日本首部明确采用EPR制度的专项法。其中明确规定，消费者、市町村、生产者分别承担包装废弃物的分类排放、分类收集、循环利用责任。2006年该专项法进行了修订，提出了市町村“合理化返还金”制度，以提高包装废弃物分类质量，更好地实现垃圾减量。

基于EPR制度的日本包装废弃物回收利用系统中，消费者、生产者、政府等不同主体责任明确。

（1）政府。日本基层的市町村政府在包装废弃物的收集中起着主要作用。市町村政府基于辖区的自然和社会条件，制定并实施“市町村分类收集计划”。日本中央政府负责制定回收目标，并根据地方政府提交的废弃物管理计划，向地方政府提供补贴，开发和改善废弃物处理设施。

（2）消费者。消费者需遵守市町村规定的分类标准和排放要求，正确进行包装废弃物的分类投放。

（3）生产者。生产者包括在经营活动中使用包装的企业，以及制造、进口包装的企业。生产者承担包装废弃物的循环再生责任。

（4）日本容器包装循环利用协会。准政府性质的行业协会“日本容器包装循环利用协会”是日本政府指定的“生产者责任组织（PRO）”，有偿受托为生产者承担包装废弃物的循环再生责任。“日本容器包装循环利用协会”需向中央政府报告其财务信息、废物包装循环利用的信息和数据，并在网站上披露。协会还负责宣传、普及容器包装分类、循环再生相关知识，收集并向政府提供包装废弃物的循环利用信息，进行调查研究等。

日本包装废弃物回收利用过程如图2所示。

消费者根据市町村政府规定的分类标准和排放要求，将容器包装废弃物分类投放。市町村政府则根据收集计划对包装废弃物进行定时分类收集及处理，并移交PRO“日本容器包装循环利用协会”。

生产者向日本容器包装循环利用协会支付费用，委托其代行包装废弃物的循环再生责任。其支付费用的具体金额由生产者与协会协商确定，通常取决于产品包装的使用量。通过招标，日本容器包装循环利用协会从在中央政府登记在册的循环再生企业中选择报价最低的企业进行合作，进行包装废弃物的循环再生。

循环再生企业将经过分拣、清洗、压缩和打包等预处理的包装废弃物由市町村的指定保管设施运回工厂进行循环再生[8]。循环再生后的材料会出售给再生原料的使用企业，进入到新产品的生产制造过程中。

2008年日本开始实施市町村“合理化返回金”制度，以通过鼓励地方政府优化包装废弃物回收的“质”和“量”来减少循环再生系统的总成本。若由于包装废弃物数量减少、质量提高，该年度实际支付给循环再生企业的循环再生费用低于事先预估的金额，则节省下来的费用的一半将通过协会返回给市町村政府[9]。对于某些包装废弃物（如PET塑料瓶），循环再生企业会付费购买，此时所获款项也将返回市町村政府[10]。

1.3 巴 西

巴西包装废弃物的回收利用是伴随着垃圾分类回收的积极推进一起进行的。

2010年，巴西发布了《国家固体废物处理政策》（PNRS），基于“生产者责任延伸（EPR）”制度，提出了“包装生命周期”内的政府、市民、企业“责任共担”原则。PNRS正式认可“非正式”回收部门“拾荒者合作社”成为城市可回收废弃物回收利用的重要参与者[11]。

2015年，由22个不同行业的约4 000家企业组成的巴西包装协会联盟与巴西政府达成协议，签署了《实施逆向包装物流系统的部门原则性协议》。该协议是巴西政府、制造商、进口商、分销商或贸易商为履行对“产品生命周期”的共同责任而订立的、合同性质的法令，旨在提高拾荒者合作社的能力，提高回收部门的效率和生产力。

巴西包装废弃物回收利用系统主要涉及以下主体，承担不同责任。

（1）政府。作为地方公共卫生和城市清洁服务的一部分，在法律上，包装废弃物的分类收集由地方政府负责。

（2）消费者。消费者负责将产品消费后的包装废弃物分为可再生的干垃圾（包装垃圾）和不可再生的湿垃圾（有机垃圾）并投出。

（3）生产者。生产者包括包装材料生产商、产品制造商、物流商、分销商或贸易商、进口商等包装的生产和使用企业。生产者以行业协会或企业联盟的方式与非政府组织“包装协会联盟”签订合同、交付费用，并通过“包装协会联盟”为拾荒者合作社提供技术支援和管理培训。通过为拾荒者合作社的基础设施建设提供设备、资金支持等来履行环境责任。

（4）包装协会联盟（Associations of Packaging Coalition）：“包装协会联盟”是2015年由巴西22个行业协会组成的联盟，其中包括制造商、进口商、分销商、零售商等约4 000家企业。“巴西回收委员会”（CEMPRE）被推选出，在联盟与企业间起协调作用[12]。“包装协会联盟”在政府、生产者和拾荒者合作社之间建立起了联系。此外，“包装协会联盟”还负责向民众宣传环保和资源再生利用的意义和相关知识、提供包装回收信息，负责可再生资源固定收集点的设置、维护和运作。

（5）个体拾荒者。个体拾荒者在街上、露天垃圾场拣取可回收包装废弃物或上门免费收取。个体拾荒者的存在，扩大了包装废弃物的收集路线，增加了收集量，降低了运营成本，减少了GHG排放[13]。

（6）拾荒者合作社。拾荒者合作社是个体拾荒者组织起来的合作社。合作社成员是有组织的拾荒者，被纳入到正规经济中，受到社会认可和尊重[14]。巴西政府鼓励拾荒者自发组成合作社。在大多数城市，政府与拾荒者合作社直接签订服务合同，委托其进行包装废弃物的收集并给予一定支持（如场地、税收、贷款等），帮助他们解决回收货源和出货渠道问题。

巴西包装废弃物的回收再利用始于消费者对垃圾的初步分类。消费者将垃圾进行干、湿分类并投出。在法律上，巴西地方政府负责包装废弃物的管理，但多数地方政府未直接参与包装废弃物的回收处理。地方政府会委托拾荒者合作社或私营收集服务企业按划定区域进行可再生包装废弃物的上门或固定收集点收集[15]。

在EPR制度下，生产者与“包装协会联盟”签订合同、缴纳相应费用，通过“包装协会联盟”为拾荒者合作社提供技术支援、资源投资或资金支持（如建筑物改造、维护，卡车和设备购置等）。作为回报，拾荒者合作社则为生产者提供可再生废弃物的种类和销量信息。

收集到的可再生包装废弃物在拾荒者合作社的设施内进行分拣、清洁、压缩和打包等预处理工作后，按类别出售给可再生资源批发商或专业循环再生厂家。废弃物经过再生转化为原材料后，将重新投入到进一步的生产循环中。

在巴西EPR制度实施中，可观察到的有趣创新是，相关主体之间的相互学习和支持。生产者和拾荒者合作社之间的相互学习和沟通网络，增加了生产者对拾荒者合作社等非正式部门对包装废弃物回收利用所作贡献的了解和追溯，提高了拾荒者合作社的可持续性和生产者对回收市场的了解[11]。

巴西包装废弃物的回收利用过程如图3所示。

2 德国、日本、巴西包装废弃物回收利用系统比较

“二元制”回收系统是德国包装废弃物回收系统的主要特点，且取得了显著的效果，在欧洲国家尤其是OECD国家中广为推广。德国“二元制”回收系统也在不断发展，从最初的唯一非营利性的废弃物处理 “互助”组织DSD，到DSD完全民营化，直至现在包装废弃物回收领域形成完全竞争的市场。

日本高效的包装废物管理实践在很大程度上归功于中央和地方政府之间的有效合作和主导作用。准政府性组织（日本容器包装回收协会）作为PRO，一直以来有效协调着政府、生产者、循环再生企业和消费者间的关系，在从数据收集到财务支持等多个方面起着协调作用[15]。

巴西包装废弃物的EPR实践更多是由生产者自发推动的。2015年巴西包装协会联盟的成立，在政府、生产者、拾荒者合作社之间搭建起了桥梁。鼓励成立拾荒者合作社是巴西包装废弃物回收系统的最大特色。拾荒者合作社的建立，减少了地方政府的包装废弃物管理费用，降低了城市包装废弃物收集、预处理成本。

表1对德国、日本、巴西包装废弃物回收处理系统进行了比较。

3 经验启示

基于德国、日本、巴西包装废弃物回收利用实践的成功经验，可得到以下启示。

（1）引入EPR制度，制定适合国情的EPR实施措施。德国、日本、巴西在包装废弃物的治理实践中均通过立法引入EPR制度，但在实施EPR的具体措施上各不相同。各国根据本国的社会、经济情况和行业基础，在“使用什么方法、涉及哪些主体、如何分担责任、资金管理机制”等方面做出了不同的选择。德国在实施EPR制度时，大多数城市已经建立了废弃物管理系统且运行良好，废弃物回收利用市场也已初步形成，为建立“二元制”回收系统奠定了基础。日本经济中，行业协会具有很大影响力，甚至被赋予了一些政府职能。因此，行业协会成为PRO，代替生产者履行环境责任。鉴于包装废弃物回收利用的高成本，国内丰富劳动力资源和众多拾荒者的存在，巴西政府则大力支持成立“拾荒者合作社”并将其纳入正规经济系统。这样既减少了包装废弃物的回收利用成本，也有助于解决社会就业问题、保障社会稳定。

（2）明确相关主体责任。各国均通过立法的方式，明确了生产者、政府、消费者等不同主体在包装废弃物的回收利用过程中所扮演色角色，以及在他们的角色中所承担的物质责任和财务责任。

（3）强调政府的监督责任。政府对于EPR实施负有重要的监管责任。德国设置了包装品中央登记处作为专门的监管机构。德国和日本的PRO都必须向政府环境部门报告回收处理数据，巴西的生产者或其联盟需向政府环境部门提交关于目标和结果的年度报告并在网上公开发布。

（4）设立生产者责任组织（PRO）或其他独立性协调组织。德国、日本都成立有PRO，如德国的“二元制”包装废弃物回收系统服务商、日本的“容器包装回收协会”。PRO代替生产者履行产品消费后的包装废弃物的回收利用责任并收取费用。PRO的存在方便了组织间资金往来，以及政府、生产者、废弃物回收利用企业等相关主体之间的相互沟通，实现规模经济、简化运营、减少生产者的合规成本，减轻地方政府的行政负担等目的。在巴西，虽然没有专门的PRO，但非政府组织“巴西包装协会联盟”，在政府、生产者、废弃物回收处理企业等相关主体间起到了沟通、连接作用。比如，生产者与巴西包装协会联盟签订合同、支付费用，通过包装协会联盟与拾荒者合作社和政府建立联系[15]。

（5）通过教育和宣传，提升国民的环境意识。不管是德国的“二元制”系统服务商，还是日本的“容器包装回收协会”以及巴西的“包装协会联盟”都有一项非常重要的任务，就是负责向民众宣传环保和资源再生利用的意义和相关知识，向消费者提供包装回收信息，推进社会公众共同参与环境治理。

（6）包装废弃物固定收集点的设置。德国、日本、巴西三国在包装废弃物循环体系建设中都有一项具体的措施，那就是强调包装废弃物固定收集点的设置、维护和运作，鼓励消费者自行将包装废弃物交付到专设的分类收集点。

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