由物到人：中国式现代化新征程上深化财税体制改革的底层逻辑

【摘要】党的二十届三中全会在《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》中提出了“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。其中， 对“深化财税体制改革”做了总体部署。本文结合各国现代化的共性特征和中国国情的个性特征的分析表明， “人本逻辑”是中国式现代化的底层逻辑。进一步研究发现： 中国式现代化的底层逻辑从根本上决定了进一步全面深化改革要实现“由物到人”基本逻辑的转变； 实现“由物到人”的转变是中国式现代化新征程上深化财税体制改革的底层逻辑， 这一观点在历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑三个层面上均得到了合理性和自洽性的检验。最后， 基于“由物到人”的底层逻辑， 本文提出了新一轮深化财税体制改革的基本取向与政策建议。

【关键词】中国式现代化；财税体制改革；由物到人；人本财政；人本范式

【中图分类号】F812" " " 【文献标识码】A" " " 【文章编号】1004-0994（2024）18-0003-7

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）。《决定》承继了党的十九届五中全会、 党的十九届六中全会、 党的二十大报告所提出的“中国式现代化”主题， 延续了改革开放以来党的历届三中全会的“改革”议题， 提出“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。其中在第五部分， 《决定》提出要“深化财税体制改革”， 并从预算制度、 税收制度、 中央和地方财政关系三个方面做了总体部署， 从而为新一轮财税体制改革指明了具体方向。

《决定》所提出的“深化财税体制改革”已引起财税学界的广泛关注、 积极讨论和学理阐释。如马海涛（2024）从深化财税体制改革的背景和方向上， 为推进中国式现代化夯基固本做了系统分析并提出了政策建议； 蔡昌（2024）描绘了新一轮财税体制改革的价值取向、 可行性和路线图， 并从四个方面提出了政策建议； 苏才立和刘晔（2024）分析了当前财税体制改革面临的挑战， 提出了新一轮财税体制改革的具体措施。上述已有研究均紧扣《决定》中“深化财税体制改革”的内容和要点， 提出了具有针对性的具体建议。而本文则拟立足于阐释服务于中国式现代化新征程和整体性改革的新一轮财税体制改革的底层逻辑， 以为“深化财税体制改革”提供更深层面的学理支持。

《决定》指出要“增强改革系统性、 整体性、 协同性”， 财政作为国家治理的基础和重要支柱， 是嵌入经济社会系统中的子系统。因此， 针对种种现实问题提出财税体制改革的具体措施和改革建议固然重要， 但同样重要的是， 要将财税体制改革的底层逻辑置于中国式现代化的全局与整体性改革的系统中予以阐释。只有底层逻辑清晰， 财税体制改革才能引导和助推其他领域改革， 由此带来全局性改革的整体进展和全面深化， 最终服务于中国式现代化目标的实现。

一、 人本逻辑： 中国式现代化的底层逻辑

中国式现代化决定着改革的进一步全面深化， 进而决定着新一轮财税体制改革的根本原则和基本方向， 因此探索中国式现代化的底层逻辑具有基础性意义。党的二十大报告指出， “中国式现代化……既有各国现代化的共同特征， 更有基于自己国情的中国特色”。“既有”和“更有”意味着要在突出个性的基础上， 从共性和个性相结合的角度来阐释中国式现代化的底层逻辑， 进而理解与中国式现代化进程相适应的财税体制改革逻辑。

什么是现代化？目前并没有一个统一的定义， 但一般认为现代化意味着一国的经济、 政治、 文化、 社会各领域由传统向现代转型。现代化的共同特征可能包括工业化、 市场化、 城市化、 民主化、 法治化乃至现在的数字化和智能化。而现代化始于物质生产领域的工业化， 即产生于经济领域由传统农业和手工业向机器大工业转型的过程中。以物质生产领域的工业化为最初驱动力， 引致了人与人交往方式和社会治理方式的变化， 即产生了市场化、 城市化、 民主化和法治化等， 从而呈现出“由物到人”的转变。当进入当代社会后， 数字经济不仅深刻改变了人与人间分工、 交易和交往的方式， 而且更凸显出人的创造性劳动的价值和意义。与现代化进程相适应， 各国财政制度在形式上也呈现出“由物到人”的转变。在工业化和自由市场经济的早期阶段， 占各国财政支出最大比重的是政府对基础设施的投资， 以此为工业化和市场化提供公共物质资本。但在进入现代市场经济以后， 随着城市化、 民主化、 法治化的发展， 财政支出主要转向教育、 医疗、 社保、 养老、 文体、 科技等社会民生福利支出， 由此财政制度在形式上也表现出“由物到人”的变化特征。

上述演变脉络在西方国家现代化历程中清晰可见， 也是各国现代化过程中呈现出的共性特征。那么， 具体到中国式现代化的个性特征或者说中西现代化的本质区别是什么呢？笔者认为， 中国式现代化的个性特征在于其“人本逻辑”的鲜明底色和价值取向， 由此区别于西方现代化的“物本逻辑”或称“资本逻辑”。西方现代化过程虽然在形式上也呈现出“由物到人”的变化， 但本质上其仍是由资本增值驱动和根本上服务于资本增值的产物， 并由此产生了人的异化和社会关系的异化。可以说， 西方资本主义现代化的过程是资本逻辑的扩展过程。党的二十大报告指出“中国式现代化的本质要求是： 坚持中国共产党领导， 坚持中国特色社会主义， 实现高质量发展， 发展全过程人民民主， 丰富人民精神世界， 实现全体人民共同富裕， 促进人与自然和谐共生， 推动构建人类命运共同体， 创造人类文明新形态”， 这一本质要求鲜明地体现了“以人民为中心”的人本逻辑。中国式现代化的五大个性特征鲜明揭示了其迥异于“资本逻辑”的“人本逻辑”。

（一） 人口规模巨大的现代化的人本逻辑

目前， 发达国家总人口只占世界总人口的10%， 因此资本逻辑支配下的西方现代化只是少数国家少数人口的现代化。相反， 有着十四亿人口的中国式现代化不仅具有重要的世界意义， 而且使“发展为了人民、 发展依靠人民”的人本逻辑的现代化具有最坚实的基础和最可靠的力量。在人本逻辑驱动下， 人口规模巨大和地区发展不平衡的国情也要求我国财政体制要更加注重基本公共服务的均等化建设， 以实现《决定》所提出的“健全基本公共服务体系， 提高公共服务水平， 增强均衡性和可及性”。

（二） 全体人民共同富裕的现代化的人本逻辑

资本逻辑驱动的西方发达国家现代化是少数人富裕的现代化。据托马斯·皮凯蒂（2014）的研究， 由于资本回报率总是高于经济增长率， 所以20世纪70年代以来， 各主要发达国家收入分配和贫富差距一直处于扩大状态中。而我国社会主义政治制度和“公有制为主体、 多种所有制经济共同发展”的基本经济制度， 使以“人民为中心”的发展思想和共同富裕有了坚实的制度保障（邓力平，2022）， 使既发展资本又驾驭资本从而实现人本逻辑对资本逻辑的扬弃和超越成为可能。

（三） 物质文明和精神文明相协调的现代化的人本逻辑

精神文明能否与物质文明相协调是“物本逻辑”与“人本逻辑”的重要分野。西方资本主义现代化虽也曾对人的精神世界起到过很大的促进作用， 但在资本逻辑主导下人的异化和社会关系的异化问题不可避免， 并以拜金主义、 享乐主义等形式呈现出来。而中华优秀传统文化在人的伦理修养和交往之道上有很多优秀“基因”， 以人为本、 人民至上则更是马克思主义的本质属性和价值理念， 因此在“两个结合”的基础上更凸显出中国式现代化的人本逻辑。

（四） 人与自然和谐共生的现代化的人本逻辑

各西方发达国家在现代化过程中都走过了一个“先污染后治理”的过程， 本质上是在资本增殖无法持续下才开启的一个被迫的污染治理过程。马克思和恩格斯在其生活的工业化时代就已经关注到环境污染问题， 将其归结为资本逻辑支配的结果， 并倡导从生产关系变革角度最终实现人与自然、 人与人关系的和解。而习近平生态文明思想更是基于人民对美好生活环境需要的人本角度， 提出了“人与自然和谐共生”的现代化道路， 从而开辟了马克思主义生态理论的新境界。

（五） 走和平发展道路的现代化的人本逻辑

西方资本主义国家在现代化早期曾靠殖民和掠夺来实现资本积累、 扩张和增殖。时至今日虽然有自由贸易的幌子， 但在资本逻辑的驱动下， 全球化使得世界范围内收入不平等问题更为严重（李实等，2022）。而马克思则始终是从人类解放、 自由人联合体的人本高度来看待人类文明的发展， 始终是霸权主义和殖民主义最坚定的反对者。在中国式现代化新征程上， 中国共产党更是在继承马克思共同体思想上提出了人类命运共同体的重要理念， 从而将人本逻辑扩展到国际治理和国际交往中。

二、 由物到人： 进一步全面深化改革的基本逻辑

《决定》指出， “党的十一届三中全会是划时代的”。我国的改革开放大业起始于1978年党的十一届三中全会， 会议做出了将党和国家工作重心转到经济建设上来的重大决定。应看到， 当时我国尚未从传统计划经济体制下的短缺经济中走出来， 因此改革的主要目标是解放和发展生产力， 发展的动力主要靠体制改革和对外开放。《决定》也指出， “党的十八届三中全会也是划时代的”。2013年党的十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标， 即“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化”， 并将“全面深化改革”置于“五位一体”总体布局中， 从而突出了改革的“系统、 整体、 协同性”。

“改革开放只有进行时， 没有完成时。”如何站在新的历史起点上来认识本次“进一步全面深化改革”的基本逻辑？笔者认为： 首先， 要从本次会议“中国式现代化”的主题入手来理解。《决定》要求“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”， 因此， “人本逻辑”作为中国式现代化的底层逻辑从根本上决定了进一步全面深化改革的基本逻辑。其次， 需要从社会主要矛盾变化入手来把握。《决定》指出要“紧跟时代步伐， 顺应实践发展， 突出问题导向”。时代和实践提出了很多问题， 但最核心的问题体现在社会主要矛盾上， 把握和回答这一核心问题就成为理论与实践的底层逻辑。2017年， 党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的‌美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”， 从而改变了之前“落后的社会生产”的表述， 由此意味着“由物到人”基本逻辑上的转变。最后， 需要从党的十八届三中全会后至今党中央治国理政的新思想和新理念入手来认识。笔者认为， 其中最重要的是2017年党的十九大首次提出的“高质量发展”理念和2021年首次提出的“扎实促进共同富裕”。高质量发展首先应该是人的高质量， 由此使教育、 科技、 人才成为基础性、 战略性支撑。而在高质量发展中促进共同富裕则进一步凸显了全体人民共享改革发展成果的人本逻辑。

随着时代的发展和实践的变化， 尤其是随着社会主要矛盾的转换、 高质量发展提出的新要求和全体人民对共同富裕的新期盼， 改革和发展的目标、 动力、 评价标准及价值导向等方面都发生了相应的变化。这些都要求在中国式现代化新征程上深入贯彻以人民为中心的发展思想， 在进一步全面深化改革中实现“由物到人”基本逻辑的转换， 主要阐释如下：

（一） 由物到人： 增长动力由投资驱动转向创新驱动

这是一个改革发展靠什么的问题。在改革开放和社会主义市场经济建设早期， 我国尚处于资本匮乏的阶段， 因此靠发挥在劳动力和土地要素上的低成本优势来吸引外商直接投资， 也依靠国内居民的高储蓄率将大量储蓄转换为投资， 财政则向作为公共物质资本的基础设施领域倾斜。因此， 增长的动力来源主要体现为投资驱动的物本逻辑。但经济发展使得我国比较优势发生了变化， 劳动力和土地要素的相对价格优势不复存在而资本要素则相对富余。随着物质资本的增长， 投资的边际报酬持续递减， 因此旧的经济增长动能和投资驱动的物本逻辑已无法持续。

内生增长理论和实践表明， 技术进步是克服要素边际报酬递减并实现长期增长的根本， 由此， 技术创新、 知识外溢和人力资本积累成为关键。党的二十大提出“创新是第一动力”， 技术创新催生出新要素、 新业态和新模式， 从而赋予经济增长新动能。而创新驱动根本上取决于人的创造力， 这就要求在资源配置上实现“由物到人”的转变， 财政要向教育、 科技、 医疗、 文体等能提高人的价值的领域倾斜。

（二） 由物到人： 生产力发展目标由量的增长转向质的提高

这是一个改革发展如何衡量的问题。在改革开放和社会主义市场经济建设早期， 我国还未摆脱计划经济体制影响而处于短缺经济中。因此， 对解放生产力的理解就简单化为物的量化指标的增长， 如GDP及其增长率等， 并将其作为经济社会发展目标纳入年度或中期规划中， 也由此产生了要素高投入、 高消耗和高污染的粗放型经济增长模式。时至今日， 我国已经成为世界制造业第一大国、 经济总量第二大国， 在500种主要工业产品中， 我国有四成以上产品产量位居全球第一。但同时存在的问题是核心技术相对缺乏， 呈现出量大而质不强的特征。

因此， 党的十九大首次提出“高质量发展”目标。《决定》指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。习近平总书记2023年9月在黑龙江考察调研时还首次提出新质生产力的概念， 并指出“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点（习近平，2024）”。高质量发展和新质生产力都有着丰富的内涵， 但其中最核心的还是科技创新， “科技创新……是发展新质生产力的核心要素（习近平，2024）”。由此意味着高质量发展和中国式现代化的底层逻辑仍是人的高质量和人的现代化， 需要着力贯彻《决定》所提出的在统筹教育、 科技、 人才政策基础上“构建支持全面创新体制机制”。

（三） 由物到人： 改革发展的价值导向由物的增长转向人的全面发展

这是一个改革发展为了什么的问题。需求层次理论表明， 人先要满足生存权、 再满足发展权， 进而追求个人实现的权利。在改革开放和社会主义市场经济建设早期， 我国民生需求还处于较低水平， 改革和发展的价值导向主要表现为促进物质财富的增长以满足基本生活和改善生活的需求（刘晔，2018b）。因此， 其价值导向外化体现为追求收入和财富的增长， 并先后经历了衣食温饱——家用电器普及——全面小康实现等阶段。同时， 为尽快发展生产力采取了鼓励一部分人先富起来的政策， 由此使物质财富的分配并不能充分满足全体人民的需求。

从全面深化改革的新阶段来看， 物质绝对匮乏的时代已经结束， 促进人的全面发展的时代已经来临。改革和发展的价值导向也应实现“由物到人”的转变， 应立足于满足人的更高层面的需求， 立足于全体人民共享改革发展成果， 立足于实现人的全面发展。因此， 《决定》指出要“聚焦提高人民生活品质， 完善收入分配和就业制度”“推动人的全面发展、 全体人民共同富裕”。不论人的更高层面的需求还是人的全面发展都离不开更好的教育、 医疗、 就业、 养老和保障性住房等方面的公共服务。《决定》指出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”， 由此凸显了改革发展的价值导向“由物到人”的转变。

（四） 由物到人： 改革发展的评价标准由物的量化指标转向人的满意度

这是一个改革发展如何评价的问题。在改革开放和社会主义市场经济建设早期， 改革及发展成效主要以某些物的量化指标来评价， 如GDP增长率、 出口创汇额、 财政收入增长率等。尤其在投资驱动增长阶段， 地方政府之间的竞争就围绕着吸引外来投资、 增加GDP而展开。由于评价指标采取物的显性量化的指标， 而上级对下级政府官员的评价和考核又决定着对下级官员的晋升与奖惩， 由此产生了地方官员为晋升而进行增长竞争的“官员晋升锦标赛”理论（周黎安，2007）。此理论既部分解释了中国经济增长之谜， 也部分解释了中国经济增长中的一些突出问题所在。尽管后来官员考核的指标更趋于多元化， 但大多情况下仍是采取物的量化指标如污染物指标等。

在全面深化改革的新阶段， 物的量化评价指标的局限性越来越明显。改革既然是为了人民、 依靠人民， 改革和发展成果的评价也应该实现“由物到人”的逻辑转向。《决定》提出“坚持以人民为中心， 尊重人民主体地位和首创精神”。人民是改革的首创者、 参与者和受益者， 也自然是改革的监督者和评价者。因此， 改革和发展的评价标准应更多地转向人民满意度、 赞成度， 由此实现《决定》所提出的“以实绩实效和人民群众满意度检验改革”。

三、 由物到人： 中国式现代化进程中财政制度变迁的逻辑转变

党的二十大报告指出“中国式现代化， 是中国共产党领导的社会主义现代化”。由此看， 对中国式现代化起点的判断有两个限制条件， 一是中国共产党领导， 二是社会主义。结合这两个条件来看， 中国式现代化应该是从1956年社会主义改造完成后正式开始的。当然， 如果将中国共产党领导的工业化作为中国式现代化的起点， 则应该是从1953年新中国第一个五年计划开始， 这一时点通常被视为中国计划经济的开启年份。从该时点起至今， 与中国式现代化进程相适应的财政制度也经历了一个“由物到人”的逻辑转变过程。对此， 可以分别从历史逻辑、 理论逻辑和实践逻辑来阐释。

（一） 由物到人： 中国式现代化进程中财政制度变迁的历史逻辑

按照党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》， 党的奋斗历程可以分为四个历史阶段： 新民主主义革命时期、 社会主义革命和建设时期、 改革开放和社会主义现代化建设时期、 中国特色社会主义新时代。在不同历史阶段， 党所领导的财政工作在破解当时社会主要矛盾的过程中， 对中国革命、 建设、 改革、 发展起到了基础和支柱作用（刘晔，2021）。而从中国式现代化条件的界定来看， 后三个历史阶段属于一脉相承、 逐次展开的中国式现代化进程， 这一进程中财政制度变迁也呈现出“由物到人”的历史演变过程。

在社会主义革命和建设时期， 社会主要矛盾是“建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”， 在此基础上， 党领导的财政制度称为“建设型财政”， 其职能主要是为工业化筹集和供应建设资金， 以推动资金密集型的重工业和国防工业优先发展。在资本短缺、 劳动力富余的要素禀赋背景下， 国家计划经济体制以“勒紧裤腰带搞建设”即牺牲民生的方式， 通过财政强制积累进行工业化建设和国防建设。其成果主要体现为： 在“一穷二白”基础上实现了重工业优先发展， 建成了独立的、 较为完整的工业体系， 以及以“两弹一星”为代表的国防工业和国防装备。在形成上述物质基础的同时， 人民生活则相对贫困。可见， 这一阶段显然是处于相对“重物轻人”的阶段。

在改革开放和社会主义现代化建设时期， 社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。在“贫穷不是社会主义”的理念下， 国家通过发展市场经济来提高人民收入、 改善人民生活， 而财政则转向为市场提供公共服务。因此这一时期， 党领导的财政制度称为“公共财政制度”。由于这一时期尚处于投资驱动的阶段， 为了招商引资和促进增长， 地方公共财政向基础设施投资倾斜资源， 在建设性支出和民生性支出上存在严重偏向。其最终成果表现为： 我国拥有了世界上最好的基础设施和巨额的公共物质资本， 但同期在民生性公共服务上则存在短板。对此， 党的十九大报告曾指出“群众在就业、 教育、 医疗、 居住、 养老等方面面临不少难题”。可见， 这一阶段虽已开始重视民生， 但限于发展阶段的原因在财政支出上仍处于“重物轻人”的阶段。

随着中国特色社会主义进入新时代， 社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一时期， 党领导的财政制度称为“现代财政制度”。党中央高度重视建设与民生间不平衡的问题， 明确提出“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”“增进民生福祉是发展的根本目的”。在这一时期， 财政支出大幅度向民生领域倾斜， 教育、 医疗、 社保、 养老、 科技、 文体等民生领域支出得到优先保障和大幅增长， 由此呈现出财政制度“由物到人”转变的历史逻辑。

（二） 由物到人： 中国式现代化进程中财政制度变迁的理论逻辑

与上述中国式现代化进程中财政制度变迁的历史逻辑相适应， 产生了相应的财政理论逻辑并支撑了这一历史进程。

社会主义革命和建设即计划经济时期， 在为工业化筹集和供应建设资金的财政职能和实践基础上， 经过大范围的理论争鸣， 我国形成了以“国家分配论”为代表的财政基础理论。国家分配论认为“财政是以国家为主体参与社会总产品与国民收入的分配关系”。在这一理论下产生了“筹集和供应资金”的财政职能论、 积累与消费比例关系论、 物资与财政和信贷间的综合平衡论等。理论既是对实践的反映， 又适应了实践要求并对实践产生了指导作用。可见， 这阶段财政理论逻辑和理论视角主要是基于国家对社会总产品（或国民收入）分配的物的层面。

改革开放和社会主义现代化建设时期， 在正确处理政府和市场关系的实践基础上， 经过大范围的理论争鸣， 我国形成了以“公共财政论”为代表的财政基础理论， 这一理论认为“公共财政是弥补市场失灵， 为市场提供公共物品的财政类型”。在这一理论下产生了市场失灵论、 公共物品论、 财政分权论等。总体来看， 这一理论基于新古典主流经济学资源配置的物的视角， 将市场和政府关系置于私人物品和公共物品间物的分野角度来看待财政职能。理论适应了市场经济体制改革下正确处理政府和市场关系的要求， 进而对实践产生了指导作用。显然， 这一阶段的理论逻辑和理论视角主要是基于政府为市场提供公共物品以弥补市场失灵的物的层面。

中国特色社会主义进入新时代以来， 随着社会主要矛盾的转变， 中国式现代化新征程呼唤着新的财政理论创新（刘晔，2020）。局限于物本范式和物本逻辑下的原有财政理论存在一些问题， 如市场失灵无法构成财政学逻辑起点、 公共物品无法划分政府与市场边界等， 而这些问题在人本范式财政理论框架下能得到更好解释（刘晔，2018a）。时代是思想之母、 实践是理论之源。中国式现代化新征程中财政制度变迁的理论逻辑应直面时代特征和实践变化， 在“将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、 同中华优秀传统文化相结合”的基础上进行新的理论创造。中华优秀传统文化博大精深， 其中蕴含着丰富的人本财政元素， 如“民为邦本， 本固邦宁”“治国之道， 必先富民”等。而马克思主义则更是坚持鲜明的人民立场， 弘扬以人为本、 人民至上的价值观。尤其是马克思在坚持“人是实践的主体和目的”的人本立场上， 认为人的本质是“一切社会关系的总和”， 所以总能透过物的表象揭示人和人之间社会关系的本质①。因此， “两个结合”就要求在立足新时代和新实践基础上， 坚持马克思主义的人本主题和阐释中华优秀传统文化中的人本元素， 进而进行符合人本逻辑的财政理论创造（刘晔，2018a）。

（三） 由物到人： 中国式现代化进程中财政制度变迁的实践逻辑

从前文历史逻辑分析可见， 在中国式现代化进程的前两个阶段， 财政实践之所以会呈现出“重物轻人”的特征， 根本上是源于那个时代的社会主要矛盾。作为时代和实践所提出的最核心问题， 社会主要矛盾构成了财政实践和财政制度安排乃至财政理论创新的根源。

在新时代新征程上， 社会主要矛盾已由“落后的社会生产”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这意味着改革实践要从单纯追求生产力量的增长转向质的提升， 从单纯追求物质财富的增长转向追求人的全面发展， 以增进民生福祉、 公平正义、 高质量发展和推进共同富裕为基本目标， 由此意味着财税体制改革的实践逻辑也要实现“由物到人”的转变。结合《决定》精神， 主要有以下几点原因：

1. 贯彻新发展理念， 更好适应我国社会主要矛盾变化的必然要求。《决定》指出， 进一步全面深化改革“是贯彻新发展理念、 更好适应我国社会主要矛盾变化的必然要求”。随着生产力的发展， 当前社会主要矛盾中所指的“人民美好生活需要”早已不是衣食温饱， 也已不是家用电器， 而主要集中在更好的教育、 医疗、 社保、 文化和保障性住房等民生性公共服务上。即主要不是私人物品问题， 而是公共服务问题。当前， 我国已经拥有世界上最好的基础设施， 财政支出的重点应从物的建设性支出转向人的民生性支出。也只有通过教育、 医疗、 文体、 社保和科技等方面的民生性支出才能提高人的价值和质量， 从而贯彻新发展理念和助力新质生产力发展。

2. 坚持以人民为中心， 让现代化成果更多更公平惠及全体人民的必然要求。《决定》指出， 进一步全面深化改革“是坚持以人民为中心、 让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求”。习近平总书记在2015 年11月十八届中央政治局第二十八次集体学习时就曾指出， 要坚持“以人民为中心的发展思想”。从而表明， 发展的根本内涵是人的发展， 而不是物数量的逐年增长和简单堆砌。同样， 《决定》也指出“改革为了人民、 改革依靠人民、 改革成果由人民共享”。由此， 财政支出的重点应进一步向民生领域倾斜， 因为只有从人民最直接最现实的利益入手才能真正体现出“改革为了人民”； 也只有增加民生性支出提高了人的价值才能增强发展动能， 从而体现出“改革依靠人民”； 更只有增加财政民生性支出才能克服市场初次分配的收入不均问题， 实现“改革成果由人民共享”。

3. 坚持财政国家治理职能， 推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《决定》指出， 进一步全面深化改革“是坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。2013年， 党的十八届三中全会就提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”， 从而将财政体制改革置于涵盖经济、 政治、 社会、 文化和生态等全局性和全方位体制改革之中， 财政问题也就不只是一个经济问题而是全方位的国家治理问题。在研究资源配置效率的经济学主题和语境中， 财政就是政府配置公共资源、 提供公共物品， 由此呈现出典型的“物本逻辑”。但财政作为国家治理的基础和重要支柱的论断表明， 财政并不是简单的钱的分配或物的配置， 而是根本上涉及人与人关系的问题。不论是改革还是国家治理， 在实质上都不过是人与人关系的制度安排和利益调整。因此， 从财政的国家治理职能出发， 财税体制改革的重点应由资源配置转向制度建设。由此， 我们可以清晰看到“由物到人”的财政制度变迁的实践逻辑。

四、 由物到人： 新一轮深化财税体制改革的基本取向与政策建议

从上述人本逻辑这一底层逻辑和“由物到人”的逻辑转变出发， 结合《决定》主要精神和对“深化财税体制改革”的总体部署， 笔者认为， 新一轮深化财税体制改革的基本取向是民生化、 民主法治化、 均等化与可持续性。

（一） 民生化

民生化是财政人本逻辑最直观的体现， 在根本上决定着现阶段高质量发展和扎实推进共同富裕的实现。《决定》指出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”。因此， 应进一步增加财政民生性支出， 但对于民生性支出的范围应严格界定。在笔者看来， 只有直接用在老百姓身上的教育、 医疗、 就业、 社保（含养老）、 文化体育、 保障性住房支出和用在科研人员身上的科技支出才能算是民生支出。一方面， 利用这些民生支出的再分配性质可以有效履行政府对居民收入的再分配职能， 使全体人民共享改革发展成果； 另一方面， 科教文卫体支出的增加可以提高人的质量和价值， 从而实现高质量发展。

对此， 笔者建议如下： 其一， 调整优化支出结构。可将政府投资压缩到少量基础性、 公益性项目上， 其他一般建设性项目可按《决定》中所提出的“完善激发社会资本投资活力”来解决， 从而为民生支出增长提供财力空间。其二， 增加税式支出力度。目前我国个人所得税专项附加扣除中七项专项附加扣除都是针对上述民生问题的， 可进一步加大抵扣力度。其三， 加大预算统筹和财力统筹用于民生支出增长。目前我国一般公共预算中保民生的压力很大， 建议加大财政资源统筹， 实现《决定》所要求的“把依托行政权力、 政府信用、 国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”， 进而加大政府基金预算和国有资本经营预算统筹到一般公共预算的力度。其四， 提高民生支出效率。按《决定》所要求的“加强公共服务绩效管理”“深化零基预算改革”， 以保证财政民生支出的财力空间和切实效果。

（二） 民主法治化

法治化民主化是财政人本逻辑最实质的内涵， 在根本上决定着国家治理和民主过程的实现。可以说， 财税体制改革的成效并不取决于财政收支数量的增长， 而是取决于公众的评价和监督。《决定》指出“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”“法治是中国式现代化的重要保障”。在笔者看来， 财政法治尤其是预算法治是实现政府法治最直接最有效的手段， 预算民主是全过程人民民主最现实最实质的途径。毕竟， 政府权力的运用和行动的开展都离不开财力的支持。因此， 预算法治和税收法治从根本上决定了政府权力和行为的边界及其规范性， 从而实质上决定了政府法治。政府预算的编制、 审查、 批准、 实施、 调整和决算的全过程也是人民民主选举、 民主协商、 民主决策、 民主管理、 民主监督的全过程。

对此， 笔者建议如下： 第一， 进一步完善预算审查和监督制度。《决定》指出要“完善预算公开和监督制度”。因此， 要增强人大对预算的全口径审查、 全过程监督和全公开评价， 同时加大公众对预算的监督力度。第二， 推进完成全部税种的立法程序。《决定》指出“全面落实税收法定原则”。由此， 建议首先完成最大税种增值税法的最后出台， 其次推动消费税、 土地增值税、 关税、 房产税和土地使用税等税种的立法进程， 最后实质性增强税收法治和税改法治的效力。第三， 强化重点领域的专项审查和监督。目前需重点审查的内容包括地方政府债务、 转移支付、 国有资产收益等。第四， 强化预算绩效导向， 改进评价方式。进一步深化全面预算绩效管理改革， 建议相应减少绩效评价中物的量化评价指标的权重， 相应增加人的满意度评价指标的权重， 同时提高评价的科学性。

（三） 均等化

均等化是财政人本逻辑最现实的要求， 在根本上决定着公民的权利平等和社会的公平正义， 也是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾和逐步实现共同富裕的关键所在。《决定》指出， 要“增强基本公共服务均衡性和可及性， 推动人的全面发展、 全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。长期以来， 由于存在城乡间、 区域间发展不平衡以及一些身份和体制差异， 居民在教育、 医疗、 就业、 社保等基本公共服务的权利和受益程度上存在巨大差距。只有通过进一步深化基本公共服务均等化改革， 才能为全体居民平等参与市场竞争提供一个公平的起点， 并最终有利于实现收入分配的结果公平。站在人本的角度来看， 居民间基本公共服务均等化既包括基本公共服务在地理空间上（如城乡、区域间）分布的均衡性， 又包括在同一空间上的人都有相同的权利和成本可获得即可及性， 由此才能实现人与人之间基本公共服务均等化。

对此， 笔者提出如下建议： 第一， 进一步推动城乡公共服务的均衡发展。《决定》指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。一方面要通过城乡融合发展缩小城乡差距， 另一方面要推动城市公共服务向农村延伸和覆盖， 由此促进公共服务在城乡间空间上的均衡分布。第二， 在实施以人为本的新型城镇化过程中， 增强公共服务权利平等和可及性， 以实现《决定》所提出的“把握人口流动客观规律， 推动相关公共服务随人走”， 实现流动人口在基本公共服务上的平等权利和现实可及性。第三， 进一步平衡区域间财力差距， 增强公共服务均衡性。要以人为本进一步增加一般性转移支付， 清理和规范专项转移支付， 通过形成区域均衡的财力格局进而逐步实现基本公共服务均等化。第四， 推动教育、 医疗和文化等公共服务资源的跨区域流动。通过政策引导， 促进优秀教师、 医生下沉和交流到农村与落后地区， 增强其空间均衡性和居民可及性。

（四） 可持续性

可持续性是财政人本逻辑最重要的保障。从人本逻辑出发， 本文可持续性主要有三个方面的含义： 一是资源环境的可持续性。由于中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化， 只有实现资源环境的可持续利用， 才能保证人的可持续和中华民族的永续发展。二是缩小收入差距以保证经济社会的可持续性。贫富悬殊和两极分化是经济社会发展难以持续的重要根源， 中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化， 因此要求财税体制能有效调节收入差距。三是财政自身的可持续性。财政是对冲和化解公共风险的机制， 所以其在化解自然、 经济、 社会等公共风险的过程中会形成自身的财政风险（刘尚希，2018）。因此， 要实现资源环境的可持续和经济社会的可持续， 还要求财政本身可持续。

目前来看， 上述三个方面的可持续性都存在相应的问题， 亟需在新一轮财税体制改革中予以克服。由此， 本文提出如下建议： 首先， 全面深化资源环境税制改革， 增强其绿色功能。主要可考虑扩大环境保护税和资源税的征税范围并提高其税率； 总结水资源费改税的试点经验， 并在全国范围内全面推行水资源税； 进一步增强消费税环保功能， 逐步扩大其对高污染产品的征税范围； 加大对绿色产业和绿色消费的税收优惠力度； 择机开征碳税。其次， 加大收入再分配的财税调节力度。《决定》指出， 要“完善税收、 社会保障、 转移支付等再分配调节机制”。在税收方面提高直接税比重， 以充分发挥所得税的收入调节功能， 根据量能负担的原则进一步完善综合和分类相结合的个人所得税制度。再次， 调整税制， 促进第三次分配。目前我国社会公益捐赠总量还不高， 建议提升社会捐赠抵税幅度和扩大社会捐赠抵税范围， 增加社会捐赠抵税的税种税目， 以充分发挥税制对公益捐赠和三次分配的激励作用。最后， 严格控制和防范化解地方政府债务风险。目前地方政府隐性债务是财政风险的主要隐患所在， 亟需按《决定》要求“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制”， 同时严格按《预算法》要求避免新增隐性债务， 并逐渐剥离、 置换和化解地方存量隐性债务。

【 注 释 】

① 这一点在马克思对商品二重性、资本背后生产关系的分析上体现得尤其明显。

【 主 要 参 考 文 献 】

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李实，陶彦君，詹鹏．全球财富不平等的长期变化趋势［ J］．社会科学战线， 2022（4）：71 ～ 84+281．

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（责任编辑·校对： 刘钰莹" 黄艳晶）

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．18．001

【基金项目】国家社会科学基金项目（项目编号：22BJY132）