美好生活视域下党建引领乡村协商治理的意义、困境和优化路径

摘要：协商治理蕴含的平等、民主等理念与人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的发展性需要具有内在一致性。党建引领是自上而下对乡村协商治理的实际赋能，是提升乡村协商治理效能的基础；也是自下而上对农村群众的实际赋权，是保障农民群众民主权利的关键。但目前囿于农村基层党组织自身核心领导作用不足，农民群众在协商治理中的主体性缺失以及缺乏相应的组织载体，党建引领的制度优势难以转化为乡村协商治理效能。为此，农村基层党组织可从巩固政治韧性、走深走实群众路线中彰显党建引领优势，同时依托“1+R+N”的组织结构提升党建引领水平，形成农村协商治理合力，满足人民对美好生活的新需求。

关键词：美好生活 党建引领 乡村协商治理 价值指向

* 基金项目：2021年度国家社会科学基金项目一般项目“新时代满足人民美好生活需要的体制机制研究”（编号：21BKS153）。

美好生活是中国共产党立足于中国背景实际描绘的美好蓝图，处于社会主义初级阶段的美好生活意味着人们在社会各个方面的需求得到满足。站在马克思主义立场上，人的需要具有历史性、丰富性和层次性，随着物质生活条件的不断改善，人们涌现出更多超越物质层面的追求，从人本质角度看，生活的美好除了基本的物质文化需要外，也指向“社会的向善、和谐的人际关系、公平自觉的道德素养、公平正义等价值诉求”。人的自由而全面的发展是美好生活的最终目标。

在新时代，人民对社会生活中的民主、法治、公平、正义、环境和安全等美好生活的发展性需要表现出新期待，协商式的治理方式是满足人民对美好生活新需求、助推人民体悟“有事好商量、众人的事情由众人商量”的社会主义民主政治优势的关键。在中国特有的政党形式和乡村治理格局中，党建引领是提升乡村协商治理效能的关键一步，党组织自身的政治和组织优势能有效解决乡村协商治理的实践困境。因此，本文以人民对美好生活的向往为价值旨趣，探讨在此视域下党建引领乡村协商治理的意义，分析当前党建引领乡村协商治理发展的桎梏因素，并在此基础上探索党建引领乡村协商治理发展新路径，这对于发挥协商民主制度优势并促进其向治理效能转化，满足人民对美好生活的新需求，具有重要的理论与现实意义。

一、党建引领乡村协商治理的意义

实践证明，中国社会尤其是乡村社会矛盾的解决依赖各个治理主体协同参与。协商民主为乡村社会治理提供了相对微观的公共选择机制与公共权力规范机制，对于人民行使当家作主的社会主义民主权利具有重要意义。在特有的政党形式和乡村治理格局中，党建引领是提升乡村协商治理效能的核心动力，主要表现在：

（一）自上而下：对乡村协商治理的实际赋能

党的基层组织在革命、建设和改革各个历史时期都表现出优异的政治组织力和民心凝聚力，并在乡村治理活动中逐步确立了以基层党组织为政治中心的乡村治理框架。新时代，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，村党组织在乡村协商治理中处于引领地位源于党组织自身的优势。其中，政治优势是最鲜明的优势。“基层党组织作为党执政的根基，政治功能是其整体功能中最核心、最本质的部分，也是基层党组织的‘魂’。农村基层党组织通过发挥政治功能，实现对农村社会的政治领导、思想领导、组织领导，对内以党建形式提升组织内聚力，净化党内组织生态，对外发挥党的战斗堡垒作用。通过党的强大政治优势，党的全面领导得以落实到乡村协商治理活动中。此外，政治优势通过组织优势显现。党组织数量多，覆盖面广，截至2021年底，基层党组织数量达486.4万个，具有严密的组织体系。中国共产党是一个具有广泛群众基础的组织，党的性质和宗旨决定了党组织具有天然服务群众的优势。乡村基层党组织由乡村社会中先进分子组成，在乡村社会中具有较强的说服力。

在乡村的现代化变革过程中，村民根据市场和社会生活新需求，组建起不同职能的社会组织，多元治理的乡村格局逐步形成。然而，这些社会组织都以自身利益偏好、运行机制和内在逻辑单独发挥作用，“多元治理聚合在协商民主的体系中形成共治的格局还在形成之中”。

农村基层党组织是党的农村工作方针政策的宣传者、实施者，也是农村治理工作的领导者、组织者。农村基层党组织立足农村全局及共同利益，凭借理论见识上的长远性、分析问题的全局性以及组织的整体代表性，通过党建方式，保证乡村协商治理的社会主义方向，在共同的价值导向中引导各类社会乡村治理主体有序参与协商。党组织内在的政治优势、组织优势和群众优势外显为治理优势，在协商过程中不受其他组织的影响和限制，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，为乡村协商治理的实际赋能。

（二）自下而上：对人民群众的实际赋权

现今乡村社会格局发生重大转变，农村的城镇化、现代化改变了以往农民的居住形态和交往状态，村民在农村转型升级中衍生了大量新的利益诉求，利益联系逐步扩大到整个乡村，现代市场契约关系不断强化。基于此，协商民主是回应乡村基层治理困境的有效手段，村民能够在协商民主中切身实践民主权利，在政治参与中培育积极的政治心态，实现对民主、法治、公平、正义的具象化体验，消融乡村冲突并预防政治风险，推进新农村建设。

协商民主的顺畅高效开展，内在需要协商主体具有统一的共同体意识和一致的核心价值原则、充分的协商意识和一定的协商能力，在理性思考下进行协商；外在需要公平的协商制度和协商程序保障协商民主有序运行，同时促使协商结果有效执行。但在现实的协商民主实践中，囿于村民的政治能力有限，在利益偏好中理性不足，一方面难以达成一致认可的协商结果；另一方面乡村中旧有的宗族势力以及在市场化浪潮下嵌入乡村治理格局中的社会组织有时会以自身能力左右协商过程，影响协商的公正性和合法性。协商结果只有落到实处才能发挥治理效能，多元的治理格局在没有强有力的组织权威引导下容易陷入民主陷阱。

中国共产党作为马克思主义政党，内在以中华民族共同体意识和社会主义核心价值观为原则协调社会关系，遵循“政党-群众”的逻辑框架组织协商治理活动。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，乡村基层党组织发挥自身强大的群众基础优势，以党代表联系群众制度宣传协商民主政策，引领村民群众广泛参与协商，在协商中统筹兼顾多元个体差异化需求，保证少数人和弱势群体的话语权和利益诉求不被覆盖和淹没，从源头上把控协商议题的科学性和有效性，为乡村协商治理提质。同时，乡村基层党组织以制度化建设规范乡村治理格局，为乡村协商治理增效。党的十九届四中全会指出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。乡村基层党组织依据这一顶层设计，立足自身总揽全局、协调各方的立场，领导和组织建章立制工作，将乡村社会中多元共治的协商格局以正式性、程序化、系统化形式固定下来，通过制度化建设充分保证协商于民、协商为民。因此，党建引领保证了乡村协商治理“人民本位”的价值立场，在强有力的制度保障下真正行使当家作主的权利，是对人民群众的赋权。

在新征程中，中国共产党以人民对美好生活的新需求为导向，以党建引领方式规范乡村协商治理，提升党的建设的顶层设计与乡村协商治理的耦合性，将群众从“旁观者”动员为“参与者”，在协商过程中真正践行民主权利，参与公共事务决策。在协商参与中提升人民政治能力，实现乡村良好治理，进而满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活新需求。

二、党建引领乡村协商治理的现实困境

在农村，党建引领乡村协商治理是自上而下的党的精神贯彻和自下而上的民意表达的现实需要，是发挥协商民主制度优势的关键，但在目前的党建引领工作中，协商民主的制度优势向乡治成效转化仍面临诸多困境。

（一）村党组织的核心领导作用不足

乡村基层党组织是贯彻党的路线方针政策的“最后一公里”，是党的全部工作和战斗力的基础。由于目前党建引领乡村协商治理处于起步阶段，乡村基层党组织在引领工作中存在核心领导作用不足的问题，具体体现在：一是政治领导意识淡薄。有的村党组织将全面领导理解为全面管理，忽视党建工作，党内政治生活不充分。此外，有些党组织开展党内政治生活时轻视思想问题、忽视个性问题、漠视深层次问题，党建工作不主动不扎实，党的政治功能不突出。二是党组织对自身功能定位认知存在偏差，组织软弱涣散。部分村党组织在乡村协商治理格局中缺位错位，无法有效整合乡村碎片化资源，并在权责不明的“村两委”关系下服务供给内卷化，乡村中有限的政治资源被无意义消耗。三是部分党员的政治立场不坚定，宗旨意识薄弱，党性修养较差。

（二）农民群众在乡村协商治理中的主体性缺失

在群众中开展协商是贯彻党的重大方针、政策和路线的现实需要，也是保障人民当家做主的重要手段。群众的参与情况对协商机制的运行起到关键作用，但目前群众在乡村协商治理中主体性缺失，直接影响到协商的水平和效果。一方面，外在的环境阻力造成农民群众主体性缺失。在宏观环境视野下，由于中国是一个后发型的现代化国家，乡村中现代民主政治的社会基础较为薄弱，加之市场经济下乡村普遍以家庭为单位进行生产生活，个体家庭与政治生活缺乏社会连带关系，周期性的投票选举构成乡村政治的全部内容，农民群众对以协商为主的政治生活关注平平，政治活性普遍不足。在微观环境视野中，部分乡村基层党组织在工作中脱离了群众，存在重形式、轻内容的现象，协商走过程，决策过程仍呈现封闭性。此外，有些党员干部在涉及公共利益协商中容易利用手中特权谋私利，党的组织优势成为滋生微腐败的温床。因此，在长期匮乏的连带关系和低下的协商治理效能表现中，农民群众参与协商的热情被逐渐消耗。另一方面，村民内在的政治能力贫困导致其在协商治理中的主体性缺失。在城镇化浪潮下，大量青壮年人口流出农村，农村常住人口多为老年人及妇孺儿童，受教育程度低，他们对乡村的政治生活持冷漠态度，对协商治理存在一定程度认知偏差，缺乏主动参与协商治理的内驱力。

（三）以组织建设为载体的统合行动有待强化

目前乡村协商治理仍处于起步阶段，基层党组织侧重强调以“扩面增量”方式凸显党建引领优势，相对忽视了与乡村协商治理格局中其他治理主体的有效互动，使乡村党建引领工作有成效，但离“治理有效”目标仍有一定距离。

新时代乡村治理体系呈现“一核多元”的治理格局，党组织居于领导核心地位，各个组织协同运作，但目前该治理格局仍存在诸多不足：一是组织体系的碎片化，多元的治理主体有不同的利益偏好和价值立场，协商资源配置分散，主体间的信息共享不重复，组织体系碎片化现象导致乡村协商治理资源难以聚合形成治理合力。二是组织体系内部关系紊乱化，乡村基层党组织、基层政权组织、自治组织以及其他社会组织等多元治理主体在协商治理体系中纵向与横向关系紊乱，各组织间权责交错不明，信任缺失，不仅增加了治理成本，还削弱了党建引领作用。三是组织体系功能的“梗阻化”。村党组织长期局限于单向度的工作思维，其履职方式不适应新形势的变化，统筹协调能力不足。各主体间由于缺乏顺畅的信息传递和沟通渠道，协商流程冗长低效，推诿扯皮现象屡见不鲜。

三、党建引领乡村协商治理的优化路径

面对党建引领乡村治理方面的现实困境，在新征程上，农村党组织可从巩固政治韧性、走深走实群众路线中彰显党建引领优势；同时依托“1+R+N”的组织结构推进党建引领乡村协商治理工作的常态化运作，将党组织优势更好转化为协商效能，实现良好治理，满足人民对美好生活的新需要。

（一）以强韧的政治韧性发挥党建引领优势

“政治韧性是一定政治团体为适应环境变化并有效应对各种危机以不断延续自身生命的政治能力与特质”，包含党的领导韧性、组织韧性，前者是后者的前提，后者为前者提供组织保障。中国共产党是一个具有鲜明政治属性和政治自觉的马克思主义政党，在多元的乡村协商治理格局中，须以强有力的政治韧性破除党组织核心领导作用不足的问题，夯实乡村协商治理的政治根基。

一是增强党的领导韧性。党的领导韧性是指党在面对复杂局面和突发事件时保持领导核心的稳定性和统一性的能力。为应对村党组织政治意识淡薄问题，要将党的领导制度贯穿至乡村基层，把握乡村协商治理的政治站位，明确党的领导的政治责任以稳定乡村治理秩序，坚定党的领导的政治立场以明确协商方向。同时，以“真、严、实”严肃党内政治生活，严格落实“三会一课”制度，认真贯彻落实《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，从严规范组织生活，防止政治生活庸俗化、遏制随意化倾向。此外，党的领导韧性要通过党员的先锋模范带头作用显现，因此要不断完善党员管理制度，通过考核化、制度化、责任化方式加强党员政治素养，发挥党员先锋模范作用。

二是增强党的组织韧性。党的组织韧性指党组织在应对各种挑战和变革时保持组织能够快速调整、适应并保持的能力。一方面，村党组织应积极通过自身组织结构的变革和调试，纠正认知偏差，改变以往以行政手段包揽一切的工作方式，回归自身政治定位，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。另一方面，农村党组织应发挥自身的组织力和适应性，通过打造扁平化的组织架构以实现多元主体间平等交流，打破主体间的行动壁垒，动员并吸纳多元主体参与以集体利益为价值导向的公共事务协商议程，在政治层面达成思想和行动共识。应提高农村党组织对乡村资源的链接和调配能力，通过完善横向定责赋能的合作机制、纵向党委领导的三级联动机制发挥党组织在乡村协商治理中的资源链接与整合功能，克服基层党组织在乡村协商治理的空场问题。

（二）在群众路线中有效动员农民群众参与协商

习近平总书记指出，协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。农村党组织如何通过群众路线动员农民群众广泛有序参与协商，既保证“政党实际在场”，又凸显人民主体性价值，是基层党建的突出任务。

农村基层党组织应强化服务功能，以“政党实际在场”组织动员群众参与协商，夯实协商治理的群众基础。农村基层党组织应引领创设群众参与空间，建构一个公平、平等的协商对话平台，充分运用协商民主制度思维开展工作，拓宽村民对乡村公共事务了解、参与、表达、沟通、决策的途径，打造全民协商参与的政治氛围，以此激活群众的自主参与意识。同时，村党组织应充分释放组织权威，疏通政治脉络，重塑体制内条块关系以及乡村社会关系，引领协调各方围绕农民群众的切身利益对乡村中的协商资源进行再组织化，以常态化、程序化方式落实协商步骤，避免有失协商民主精神的“硬协商”和“软协商”的出现，实现对村民诉求的有效回应。

乡村党员干部是党建引领乡村协商治理的骨干力量，是连接党和群众之间的重要枢纽。在思想上，党员干部要深刻学习并领悟“有事好商量、众人的事情由众人商量”的人民民主真谛，充分认识协商治理政治价值，形成对新协商观的正确认识，才能有效克服在协商治理中党员干部缺位错位的工作问题。实践中，基层党员应扎根群众之中，通过党员联户机制密切党群互动，把握村民最新动向，了解民情、收集民意，避免陷入“陌生人状态”，确保协商议题贴近民心、反映民意。此外，为应对部分党员干部在协商中利用特权进行“微腐败”，应不断加强制度化建设，通过完善基层信息公开制度、乡村党员干部任期等制度约束党员干部行为，外在树立“不敢腐、不能腐”的制度权威。同时加强道德伦理建设，提升党员干部思想觉悟，树立正确公私观，内在筑牢党员干部“不想腐”的心理防线。

（三）以“1+R+N”探索党建引领乡村协商治理的常态化机制

农村党组织作为乡村协商治理的领导者，如何在确保程序合法公正的前提下构建能够容纳不同诉求的利益群体的治理模式，引导不同主体在遵循协商规则前提下平等、自主表达利益偏好并寻求多元利益契合点，以形成普遍认可的决策，是当前党建引领乡村协商治理的工作关键。可借鉴“1+R+N”模式探索党建引领乡村协商治理的常态化机制，以合理的组织结构发挥各类协商主体作用以形成行动聚合力，回应当前乡村协商组织体系的“碎片化”、内部关系的“紊乱化”和功能发挥的“梗阻化”问题。

在乡村协商治理中，党是领导一切的，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，是协商治理的政治基础”。如图1所示，“1”为农村党组织，在协商网络中起到牵头作用。多元的协商主体往往导致价值取向差异、沟通层次多、资源分散的缺陷，难以达成共识。村级党组织应通过提升政治领导作用和动员能力，通过发挥党组织聚集效应，将观点各异的多元主体有效团结起来，增进主体间的耦合性，寻求主体共识，提升协商效率，有效整合和合理规配体制内外资源，减少资源的重复配置和资源浪费，全过程保障协商活动。“R”是在村民自治组织、乡镇政府等各类在乡村中具有一定代表性和稳定性的协商主体中，经过村民代表会议表决通过推选出的协商委员会成员，他们共同构成农村协商委员会。其中，村党组织书记任协商委员会主任，其他成员代表各主体的立场，在党组织领导下，代表各主体参与协商决策，推进协商决策的落实并进行有效监督，确保协商的及时有效。“N”就是各协商主体，具有灵活性特点，协商委员会依据不同协商事项和具体情况酌情确定“N”中的相关利益方。农村协商委员会成员在对群众问题进行充分讨论审议后，对协商议题进行更详细地分级、分类，明确相关利益方，同时根据协商内容选择合适的协商空间和协商方式，并将相关利益方纳入协商活动中，提升协商的靶向作用，打通群众与各类组织之间的沟通壁垒。当协商结束后，“N”中相关利益方组建起的临时协商团体解散，协商委员会“R”对协商活动进行归类收录，在实践中逐渐积累起本村的协商数据库和资料库。

“1+R+N”的组织结构符合当前农村协商治理实际，既体现党的引领性、又体现协商的开放性以及包容性，并且能高效地推进协商活动。各类协商主体在党的领导下能够充分发挥主动性和创造性，在协商中形成共治合力，破除各主体自身局限，避免过去村民协商无门、各利益方为避免麻烦而出现的“踢皮球”现象。

作为乡村协商治理活动的引领者，农村党组织在协商治理体系发挥“永动机”角色，其建设成效的好坏与人民对美好生活的感知程度同频共振，对于深度彰显中国特色社会主义民主优势，满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等发展性需要具有决定性作用。

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（作者单位：华南农业大学马克思主义学院）