新时代县域文旅产业高质量发展路径探究

摘要：文章通过对文旅产业推动多地成为热门旅游目的地，快速拉动当地经济发展的现象进行观察，揭示了新时代文旅产业推动县域经济发展的巨大潜力。深入剖析了现阶段我国县域文旅产业发展的机遇与困难，聚焦政府与市场的职能边界、社会组织的筹建与独立性、文旅产业链的构建与延长等多个角度，提出了构建“太阳+月亮+星星”的全域化文旅产业发展模式，讨论了SPV融资公司股权的合理配置，探索新时代县域文旅产业实现高质量发展的具体策略和实施路径，使其成为县域发展的特色产业和经济增长新引擎。

关键词：县域经济 文旅产业 高质量发展 乡村振兴 产业升级

* 基金项目：国家社会科学基金项目“新时期中美农业发展态势问题研究”（编号：20BJY132）阶段性成果。

2024年5月，习近平总书记对旅游工作作出重要指示指出，旅游业从小到大、由弱渐强，日益成为我国新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业，强调新时代新征程，旅游发展面临新机遇新挑战。2024年7月30日，中央政治局召开会议分析研究经济形势和经济工作，强调要以提振消费为重点扩大国内需求，支持文旅、养老、育幼、家政等消费。近年来，淄博、榕江、哈尔滨等地因文旅产业发展突出成为新晋网红城市，快速带动了当地的经济文化发展，同时也为我国县域文旅产业的高质量发展提供了新的实践路径。目前，我国县域文旅产业处于发展的初级阶段，属于产业发展路径的探索期，同样也是重要的发展机遇期。如何把握时代发展的机遇并分享时代红利，将县域文旅产业做大做强，实现产业化、规模化、效应化，这是现阶段县域发展面临的重要课题。如何贯彻落实习近平总书记的“两山理论”，将“资源优势”转化为“资本财富”，将“美丽乡村”转化为“美丽经济”，这是一盘大棋，需要集思广益，做出新时代的战略决策。

现阶段我国县域文旅产业面临的主要难题包括：县域政府平台企业债务较重，且经济不景气，企业融资难度加大，资本周转不畅；县域文旅产业基础设施薄弱，既包括道路交通、景区防护、卫生设施建设等硬件设施，又包括景区管理服务水平、互联网平台接入、游客信息管理系统等软件设施；县域文旅产业存在存量固定资产闲置、文化资源潜力挖掘不够、产业发展活力不足等问题。如何破解这些发展中的难题，实现文旅产业化发展，值得深入思考。

一、形成产业发展顶层设计的共识，形成放权发展的市场之路

自2023年以来，众多城市与乡村因文旅产业的成功发展而声名鹊起，有力带动了当地经济的迅猛增长。我国县域文旅产业正处于关键的发展转折期，亟须地方领导班子在发展思路与顶层设计上凝聚广泛共识，以此强力驱动本地文旅产业的振兴与经济增长目标的实现。

（一）理清文旅产业发展的工作思路，培养领导干部的战略思维

发展难题背后的重要成因在于目前我国县域经济发展中的资源以内部配置为主，市场化和开放性较为滞后，这当然也包括文旅产业。新发展理念的提出，将创新发展提升到了一个新的高度。破解这些难题的根本在于改变发展思路，坚定执行“思路即是出路”的发展理念。文旅产业想要高质量发展，不能只就旅游项目谈旅游项目，这需要诸多部门和其他产业的配合与支持，必须从产业发展战略的高度进行布局。

培养领导干部的战略思维至关重要，这要求其在决策与行动中既要站得高，又要看得远；既要想得深，又要顾得全；在不断实践与探索中树立全局观念、大局观念。因此，领导干部在日常工作中，要多思考、勤思考。作为领导干部，应当站在塔尖，引领全局。而塔身的稳固与高度，即下级、市场与社会组织的活力与效能，决定了一个地方和区域的发展根基是否坚实、发展空间是否广阔。只有在底层基础厚实、层级分明、运作顺畅的情况下，统筹工作才能高效高质完成。反之，倘若对权力和资源把控不当，将会阻碍地方发展以及社会事业的繁荣进步。

在县域文旅产业的发展进程中，政府工作的重心应该是减负放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。项目启动阶段，通过市场竞标方式，为县域文旅产业寻找最优的战略合作伙伴，并将合作规则纳入到法治化轨道；项目常规化运营后，政府更重要的工作，则是督导国有资产和民营资本的运行方向和效率提升。理论和实践都证明了“小政府+大市场”则经济表现活跃；若是“大政府+小市场”则经济表现乏力。政府对国有资产的妥善管理，并非意味着过度庇护，而是应以完善的规章制度与法律法规为依托，将其置于市场竞争中实现自我增值与可持续发展，为社会创造更大价值。换句话说，政府应专注于履行产业发展所需的公共管理职责，维护社会秩序，提供公共服务，制定并执行公正合理的法规政策；而市场则遵循价值规律，发挥资源配置主渠道作用，激发竞争活力，促进经济效率提升与社会财富增长，实现供求关系自发调节与创新动力持续释放。

确保政府与市场各司其职，恪守职能边界，其核心要义在于正确认识政府的角色定位，政府不是文旅产业发展中的运动员，而是裁判员，市场主体才是真正的运动员。基于此，应持续地推进县域文旅产业的市场化改革。当前，东西部地区产业经济发展之所以存在显著差距，很大程度上是市场化程度差异所致。因此，提升市场化程度，无疑是缩小区域发展差距、激活文旅产业潜能的关键所在。

（二）形成产业发展的顶层设计和共识

我国大部分县域经济发展可以定位于“工业立县、旅游兴县、开放强县”。工业是县域立足的基础，文旅产业是“兴县破圈”的重要产业，市场化和开放、合作、法治才是强县的重要路径。这要求县域经济发展要做到三个必要：战略定位标准要高，改革开放步伐要大，开放兴县思路要活。文旅产业发展置身于县域经济发展的链条之上，文旅产业的繁荣兴盛并非仅仅依赖于县域内部的自循环，而是必须与外部市场建立紧密联系，实现资源、信息、技术、资金等要素的有效流通与共享。要敞开县域大门，深化市场改革，形成对外开放合作的新格局，主动对接并融入周边旅游城市群建设，紧密衔接一线城市旅游市场，进而拓展全国范围内的旅游资源。

县域文旅产业的战略定位可以从三个方向考虑：全域化、智慧化、国际化。具体来说，全域旅游具有“发展的全局性、产业的融合性、空间的连通性、服务的多元性、社会的共享性”五大特征。产业发展需要精心培育和布局，未来的文旅产业必须打上“智能化”的时代烙印，需要在“文旅产业+人工智能”的发展路径上有前瞻性布局。另外，县域文旅产业国际化发展，要强调“大旅游、强品牌”的工作理念，做到规模化和品牌化，对标一流的产业标准，最好能够参与县域文旅产业标准的制定。

基于此，各地县域文旅产业的发展目标，需根据当地实际情况制定，在十年至二十年规划期内，争取形成文旅深度融合、能对接世界资源的休闲旅游产业。一个产业发展成熟不是一朝一夕形成的，是长期累积由量变到质变的过程。“市场化、多元化、法治化”是基本原则。政府引导经济工作，要引导区域资源的市场化配置，形成投资主体的多元化、文化属性的多元化、业态的多元化、产品的多元化等。经济学理论说明，资源配置范围越广，成本越低，效率越高，越有利于经济繁荣。成熟的市场经济必然是法治化、契约化的经济。

二、引入文旅产业的市场主体，形成产业发展的战略联合体

引入文旅产业的战略性股东，构建风险共担、利益共享的市场机制，进而形成强有力的产业发展战略联盟，是推动文旅产业转型升级、实现可持续发展的重要路径。这一举措不仅能有效集聚资本、分散风险、激发创新，更能通过深度合作与协同效应，提升产业的整体实力与市场地位，为基础薄弱的县域文旅产业发展注入强劲动力。

（一）突出产业运营商的重要作用，形成多方战略性合作

目前PPP项目（政府和社会资本方合作）公司一般分为两类，一类是由社会资本按照市场化运作原则出资设立，另一类是由政府和社会资本共同出资成立。虽然目前没有明确的法律规定PPP项目公司的股权分配，但政府参股项目公司一般不控股。鉴于发展县域文旅产业普遍涉及国有资产，根据实践探索，建议政府平台公司的股份控制在30%，社会投资公司的股份占35%。再通过市场招投标的方式，甄选最具竞争力与契合度的产业运营商和建筑承建商，分别赋予其25%和10%的股份。因为在项目启动阶段，虽然建筑承建商的角色举足轻重，但其工作周期通常限于两至三年的建设期。从长远视角看，后期负责项目运营管理的产业运营商更为关键，其服务将贯穿项目生命周期，赋予其重要股份，旨在构建一个以运营商为核心的长效运营管理体系。这一模式不仅能确保项目建设阶段的质量与效率，更着眼于项目的长远发展，通过运营商的专业服务与资源整合能力，保障项目在建成后能够持续稳健运营，实现经济效益与社会效益的最大化。

同时，对大型项目进行结构分化，包括非经营性、经营性、招商保密性以及存量运营四大板块，依据各自特性实施差异化管理与运营。其中，非经营类项目聚焦公共服务与基础设施建设，注重社会效益；经营类项目追求商业利润，依托清晰商业模式与稳健收益预期吸引市场化融资；招商隐私类项目涉及核心技术与敏感信息，需在招商过程中严格保护商业秘密；存量运营类项目则致力于优化既有资产性能与效益，通过技术改造、模式创新等手段激活潜在价值。

在此基础上，引入特殊目的载体（SPV）类融资公司作为关键环节，能有效拓宽融资渠道，提升资本运作效率。首先，SPV可通过实施资产证券化，将项目未来现金流转化为可交易证券，实现风险隔离与资金筹集。其次，可作为中介角色，收购、重组并打包证券化资产，使之符合市场要求，继而发行并销售证券。第三，SPV还能提供融资租赁服务，减轻项目初始设备投资负担，优化现金流结构。第四，SPV参与兼并收购活动，有助于整合产业链资源，提升项目核心竞争力或精简业务结构。

（二）将PPP严格纳入到法律轨道，督导各项工作标准的完善和执行

PPP公私合营模式本身并不存在问题，而是实现的方式存在问题，主要集中于法律保障体系不健全和政府的信用风险方面。首先，法律保障体系的不完备，使得PPP项目从立项招标、合同订立、执行监管到争议解决等全过程，面临缺少统一的PPP法律法规指导、项目运作程序模糊、权责界定不清、纠纷解决机制滞后等一系列问题，从而滋生诸多不确定性，加剧合作双方的风险。其次，政府信用风险是PPP项目面临的另一重大挑战。随着地方债问题的出现，政府作为合作一方，政策变动频繁、承诺未如期履行、财政支付延迟或不足等现象时有发生，严重挫伤私人资本参与PPP项目的积极性，阻碍了社会资本的有效引入。2013年11月，国家发改委和财政部联合发布新文件《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，文件中提到“全部采取特许经营模式”“公平选择特许经营者”“市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股”。因此，在公私合作的PPP项目中，可优先选择民营企业和民营资本。

（三）切实壮大集体经济实力，增加农户收入

推进县域文旅产业发展的政策要融入到乡村振兴大战略中，将县域文旅产业发展同巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接起来。当地政府在制订产业政策规划时，需将村集体和民宿主体纳入到大产业链当中，着力构建一套能使二者共享发展红利的机制。可以采纳“村集体+民宿主体”的运营模式，也可以采纳“公司+村集体+民宿主体”的运营模式。目标就是通过政府的引导，以专业企业运营管理，实现资源共享、利益分享，让所有的民众在产业改革与发展中受益，实现全域人民共同富裕。

三、筹建旅游协会、商会和基金会，发挥社会组织的重要作用

国内国际的经验表明，发达的社会组织是社会经济有活力的重要表现。例如，美国之所以能成为世界第一农业强国，很重要一个原因是它成功构建了“有为有限的小政府+发达的农产品期货市场+有力量的农业协会”的稳定架构。一个产业发展成熟的过程，也是一个复杂有机体构建的过程，需要有为的小政府、发达的市场和成熟的社会组织有机协同合作来完成。然而，当前我国县域文旅产业的发展态势呈现出政府主导度高、市场参与不足、社会组织介入少的特点，从经济学的角度来看这是不符合经济高效发展规律的。由此，县政府应尽快组织协调搭建行业协会、商会和基金会。旅游行业协会能够代表文旅产业链上各个主体的利益，促进文旅产业蓬勃发展；商会则充当企业家间信息交流的纽带，助力中小企业在激烈的市场竞争中保持竞争优势；基金会作为联结私人资本与公共事业的有效载体，能够广泛吸纳外部社会资本，为县域文旅产业发展注入强大资金动力。

（一）找准社会组织的职能定位，保持其独立性

筹备建立旅游行业协会相对商会与基金会而言更为重要，但必要的前提是确保其独立于行政机关，避免重蹈依赖行政干预的老路，应明确其作为社会组织的本质属性与功能定位。发展初期，政府可以给予必要的启动资金扶持，后期则让其在市场竞争环境中自主运营，实现独立发展。

（二）善于利用帮扶单位的优质平台与资源

中央部委或企业帮扶的县域，应善用帮扶单位的平台资源，为本地文旅产业发展牵线搭桥。具体而言，可通过筹建“乡村旅游基金会”，利用帮扶单位的资金支持和技术指导，联合地方财政和社会资本，助力产业基础设施建设和项目孵化；建立“友好联谊城市”网络，开展跨区域合作与交流，通过互办文化节庆活动、互派访问团组、共享旅游信息、联合推广旅游线路等方式，拓宽当地文旅产业的辐射范围。同时，借助帮扶单位的影响力，大力推介本地旅游目的地和特色文化，提升文化旅游品牌知名度，从而全方位推动县域文旅产业的繁荣发展。

四、打造“文旅新IP”，持续推动文化品牌输出

自2018年文化和旅游部成立以来，我国文旅融合发展的战略方向更加凸显，确立了“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的发展思路。无论是《“十四五”旅游业发展规划》还是《“十四五”文化发展规划》，均将文旅深度融合发展置于突出位置。文旅融合本质上是文化产业与旅游产业的有机融合与创新互动，通过功能重塑与价值共创，催生出涵盖两者核心价值的新价值链体系。这一过程不仅实现了文化内涵与旅游体验的深度融合，还促进了产业间的相互赋能与增值，提升了整体产业竞争力。

（一）构建“太阳+月亮+星星”的全域化发展新格局

构建“太阳+月亮+星星”的全域化文旅发展新格局，深度挖掘并活化利用县域旅游文化资源，充分发挥产业带动效应。其中，“太阳工程”作为核心项目，应立足于县域独特的资源禀赋，打造具有领导产业地位且已相对成熟的特色旅游项目，充分释放其引领产业发展潜能；“月亮工程”则作为辅助项目，应紧密围绕“太阳工程”，侧重于挖掘和展现地方文化创意或民族地域特色，形成对“太阳工程”的有效补充与支撑；而“星星工程”作为配套项目，应着眼于完善“月亮工程”与“太阳工程”的周边设施，延伸产业链条，通过丰富多样的关联业态，进一步提升县域文旅产业的整体吸引力与竞争力。通过科学布局与协同推进“太阳+月亮+星星”工程，使县域文旅产业形成优势互补、全域联动发展的新格局，全面激活产业发展动能。

随着人民物质生活水平的提高，旅游业为满足不同人群的多样化需求，不断向差异化、个性化、定制化方向发展。“反向旅游”成为一种趋势，小众旅游目的地以其人流量少、游览时间短、旅游特色突出等优势受到消费者的青睐，在小长假或普通周末迎来短期客流高峰。该趋势正好契合大多数县域旅游业发展特点，县域文旅产业要抓住机遇，充分发挥自身特色和优势，将自己打造成“小而精”的旅游目的地代表，在新的旅游趋势中突出重围，在国内旅游市场中占有一席之地。县域文旅产业处于发展的初期，要善于利用“后发优势”，对产业成熟地区的发展路径多做调研，取长补短，牢牢把握当地特色文化的精髓，如民族文化、红色文化等，并以此为核心建设景区，打造品牌IP。

（二）塑造“文旅新IP”，延长文旅产业链

“文旅新IP”的时代正在来临。我国的文旅产业需要更多有故事、有温度、有情怀的新IP，其灵魂在于文化创新和创意。文旅IP是一个较新的概念，是指在文化和旅游要素融合下，具有文化特质、品牌内核、独特价值体系的知识产权体系。

文旅IP至少要体现以下几大特征：一是主题性，最典型的代表就是“迪士尼乐园”和“环球影城”。迪士尼公司有整套旅游IP体系，近千部广为流传的旅游形象片和电影，比如“白雪公主”“唐老鸭”等卡通形象。在迪士尼公司的利润构成中，影视占比25%、主题公园占比25%、IP相关产品占比50%。二是形象性，成功塑造立体IP形象，则事半功倍。例如，“凯蒂猫”“玲娜贝尔”等卡通形象IP，深受儿童喜欢。三是独特性，成功的文旅IP往往具有独特性，难以复制。例如，西安的“长安十二时辰”景区利用“唐风市井文化”的精准定位，将电视剧IP转为深度沉浸式体验，其新颖形式受到游客的广泛关注和赞誉。四是互动性，文旅IP是一个开放叠加的系统，每个环节都可以产生连接和互动。例如，黄山风景区根据传说故事设计出“恋人锁”，寄托游客对美好爱情的向往。五是话题性，处于互联网经济时代，文旅产业的发展离不开网络话题的加持，一个具有时代话题性的文旅IP能依靠网络发酵迅速出圈，打开品牌知名度，取得巨大经济效益。例如，近两年爆火的“淄博烧烤”“榕江村超”“哈尔滨冰雪文化节”等IP。

塑造文旅IP就是要挖掘文化价值和品牌价值，形成独特的IP形象，从而延伸IP价值链和文旅产业链，形成县域“旅游+”发展战略格局。“旅游+第一产业”，带动乡村扶贫致富；“旅游+第二产业”，引领工业转型；“旅游+第三产业”点亮服务业创意升级。整合文旅资源应以文旅IP为核心，以文塑旅、以旅彰文，促进文旅深度融合，让消费者与品牌之间产生粘性，让IP持续创新发展，形成其内在独特价值。可以与高校学生或作家群体合作，写好当地文化故事，以文化创意带动旅游产品和服务，形成新的文旅业态。

五、结语

对于县域文旅产业来说，关键在于转变发展思路。县域文旅产业更新迭代快，因此要加速进行市场化和供给侧改革，盘活闲置资产资源；引入战略投资者，发挥好民营资本的作用，撬动行业协会等社会组织的力量；以当地特色文化为核心打造“文旅新IP”，并延长文旅产业链；协同各部门打造全域旅游格局，同巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，汇聚当地禀赋优势，使文旅产业成为县域经济的特色产业，探索契合县域发展的新路径和新经济增长点。

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（作者单位：中共中央党校（国家行政学院））