减税降费背景下的“大国轻税”诉求

【摘要】轻徭薄赋一直是我国历代相传的轻税思想，如今我们已进入中国特色社会主义新时代，经济进入高质量发展阶段，依然遵循轻税的理念。为进一步减轻纳税人负担，实现经济长远发展，自2013年以来，我国开展了以减税降费为主基调的税费改革，出台了一系列普惠性政策以支持实体经济，并取得一定的成绩。分析来看，我国宏观税负减税成效仍有待进一步提升，税制结构尚未完善等，应采取针对性举措，以期趋近轻税目标。

【关键词】大国轻税；减税降费；宏观税负；政府支出规模

【中图分类号】F812.42

一、轻税与减税

自春秋战国时期便酝酿出了“轻税”的理财思想，孔子最早提出了轻税主张——“敛从其薄”，主张涵养税源，藏富于民；孟子的“什一而税”，提出“民为重、社稷次之、君为轻”；隋文帝时期“轻赋役”，开创了开皇之治的盛世；明朝商税三十税一，对农具、农种、鸡鸭鱼等许多“商税”不予收取；同样在金国、元朝也是如此，并且免税的品种并不比明朝少。轻徭薄赋的税收制度也给这些国家带来了经济繁荣和国家昌盛。秦则是重税国代表之一，秦国推崇“法治”思想，通过统一财税加重税率实现国家财富积累和统治者集权。秦二世横征暴敛，《汉书》曾载：“收泰半之赋”，意为综合税负率超60%；秦始皇穷奢极欲，重赋之下修建了阿房宫、皇陵、长城，最终百姓揭竿而起，秦历两世而亡，包括大兴土木修大运河的隋朝也快速崩溃。可以看出，中国历史上的繁荣盛世，无不采用让利于民的轻税制；而每个王朝覆灭的背后，往往都与横征暴敛的重税有关。经济学家拉弗也提出著名的“拉弗曲线”定理，高税率不代表高税收收入，当税率进入拉弗禁区，税率与税收收入成反比，要想恢复经济增长势头、扩大税基，就必须降低税率。传统的凯恩斯经济学者也认为，减税有利于拉动消费，刺激投机，激发经济个体尤其是企业的活力，创造巨大的经济效益。从人民群众立场来讲，轻税对于改进人民生活水平，提高人民群众的幸福感、公平感有重要的意义。历史和现实都表明，减税降费、修养生息、藏富于民的轻税制度是一个国家经济繁荣的重要前提。

如今，中国特色社会主义已经进入了新时代，税收制度和税收政策的选择也应该与新时代的要求相适应，消费升级以及人民对美好生活的向往，需要更轻的税负予以支持[1]。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，提出建立现代财政制度，逐步以大规模减税降费取代了结构性减税，为此国家推行了“营改增”、国地税合并、个人所得税改革、增值税的税率简并下调及企业所得税普惠性减税等举措，这些改革举措实现了较大规模的减税降费目的，一定程度上减轻了企业负担。2013—2017年，“营改增”试点改革累计减税2.1万亿元，加上小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元；2018年制定了降税率、提高起征点、扩进项、退留抵等一系列措施推进增值税实质性减税，2018—2019年两年减税规模完成1.3万亿元和2.4万亿元；2020年国家出台实施7批28项减税降费政策，减税规模达到2.5万亿元；2021年是“十四五”开局之年，全年新增减税降费达1.1万亿元。

二、我国宏观税负水平分析

目前宏观税负水平的测算口径并不统一，可以分为政府收入与GDP之比、政府支出与GDP之比。我国学术界常用政府收入占GDP的比重来测算宏观税负，同时区分为大、中、小三种口径，小口径的宏观税负为税收收入与GDP之比，中口径为一般公共预算收入（税收收入与非税收入之和）与GDP之比，大口径为政府全部收入与GDP之比。但是考虑到财政赤字和政府发债情况，政府债务最终需要偿还和付息，但它在为政府取得收入、支撑财政支出上，与税收、收费等政府收入形式并无实质差别，甚至可以说以政府全部支出占GDP的比重更适合测量宏观税负[2]。所以本文以政府支出口径测算宏观税负，即全国一般公共预算支出、全国政府性基金支出、全国国有资本经营预算支出、全国社会保险基金支出总和与GDP之比。

从政府支出和GDP绝对值来看，2013—2022年，政府支出由219 991.2亿元增长到466 040.9亿元，增长了2.12倍；GDP从592 963.2亿元增长到 1 210 207.2亿元，增长了2倍，政府支出增长规模整体高于GDP增长规模。从政府支出和GDP增长率来看，除2020—2022年疫情三年，总体上财政支出增长率要高于GDP增长率，这不仅体现了经济增长与政府支出的正相关性，同时在一定程度上也反映出政府支出增长是经济增长的主要动力。从宏观税负水平（财政支出占GDP比重）来看，从2014年到2019年呈逐年增长的态势，甚至达到40%以上，疫情三年虽然有所下降，最低也有38%以上，说明了政府部门对财政资金资源的配置相对于市场资源配置来说比例在逐步提高。也就是说，政府支出规模增长过快是导致高宏观税负水平的主要原因，如果不能有效控制政府支出，那么再多的税收也是不够用的[3]。

有两个问题值得探讨：一是我国减税降费力度一增再增，同时财政支出规模上也逐年扩大，财政收支矛盾突出，政府债务负担加重，在这种情况下，减税降费还有必要继续持续下去吗？二是从目前实际情况来看，政府支出规模逐年增长被视为全世界公认的发展趋势，甚至当做一种经济高速发展的客观规律，财政收支在不自觉地陷入高规模支出要求高税负水平、高税负支持高规模支出的循环状态，长此以往，必将对财政发展产生不利影响。应该怎样看待政府支出规模逐年增长这一问题？

大国轻税应该追求建立一种税负水平适当、结构合理、税负公平统一轻税体制，但就目前减税降费政策实施和财政支出规模来看，我国在追求轻税目标方面还有很大进步空间。从第一个问题来看，减税降费还有必要继续下去吗？轻税很大程度上需要通过减税来实现，目前我国正在实施积极的财政政策，减税降费是主旋律，并且通过减税降费政策的实施，在一定程度上也达到了给市场减负的目的。但减税降费不能一直作为长久之计施行，原因有三：其一，减税的目标是放弃短期税收来获得更快的经济增长和长期更多的税收收入；亦或是既有税收制度不适应当下经济发展，以减税换取社会所需要的经济效率和公平公正[3]。但是长时间维持减税降费政策就是对税制结构不合理做出的反应，以调整税制结构代替长期的减税降费政策来降低纳税人税负，更具有稳定性。其二，减税降费对地方财政最直接的影响就是减少地方财政可支配财力，使当期一般公共财政收入大幅下降。目前地方财政支出的主要方向为“兜牢‘三保’底线”，已无更多财力支持基础设施建设，长时间维持减税降费政策将进一步挤占发展经济的资金，长此以往，轻则地方政府减少基本公共服务供给水平和基本公共服务供给质量，纳税人的“轻税”感受大打折扣，重则政府部门债台高筑，纳税人税负加重，甚至引发地方财政风险。其三，自我国实施大规模减税降费政策以来，中央和地方每年都在出台大量的减税降费政策，且交叉林立。根据国家税务总局《减免税政策代码目录》，2016年仅中央出台的减免税条目就达580条、2020年781条、2023年890条，加上地方出台的更是繁多。且有些政策设计复杂，操作难度大；有些政策仓促出台，严肃性不高；有些政策执行成本高，稳定性不强，国家和地方亟需全面梳理各类减税降费政策，清理非必要、非充分的政策文件，确保减税降费真正提高质效。

第二个问题，应该怎样看待政府支出规模逐年增长这一问题？在过去的二十年里，我国经济飞速发展，这在很大程度上得益于积极财政政策推动下财政支出扩增所带来的红利。但是随着我国经济步入新发展阶段，财政收入增长的空间有限，进一步通过扩大财政支出以促进经济增长的方式难以持续。第一，当政府规模向引发政府规模与经济增长两者关系结构性转变的“门限值”渐渐逼近时，政府规模对经济增长很快会由促进作用转变为阻碍作用[4]。所以科学的财政支出规模应该是与经济发展相适应的，应该是对经济发展起到积极调节作用的规律。财政支出规模增长速度远高于经济发展速度，可以说已经打破了市场在资源配置中起决定性作用的规律。所以减少直接参与经济建设和财政补贴，降低对经济运行的干预，促进市场公平竞争，是解决财政支出规模大幅增长的主要方向[5]。第二，“轻税”就是要降低政府提供基本公共产品和公共服务的成本，成本越低，所耗费的税收数量就越少，那么税负就越轻。所以财政支出规模增长应该是建立在财政支出有效率、能达到预期效果的基础之上的。否则再多的财政支出也只是徒增纳税人负担。应该在适度扩大财政支出规模的基础上，优化支出结构，精细化支出安排，实现财政支出“提质增效”。

三、建议

作为世界第二大经济体、最大的发展中国家，中国有着强烈的历史与现实的轻税诉求，我们也通过出台大规模的减税降费政策进一步减轻纳税人负担，虽然取得了一定的成效，但是从我国宏观税负的数据分析来看，这种成效在某些方面并不显著。建立大国税收制度需要从以下几方面进一步研究。

（一）控制政府支出规模

一是优化财政支出结构。减税若能辅以财政支出规模控制，减税的财政压力将进一步缓解。随着人口老龄化进程加快，政府在养老、医疗卫生方面的支出只会越来越大，财52c1a864adbda63e375412b6356cd7692dfb30a957ec1ec14606ce355b5e2a85政总规模几乎无压缩的空间。但是优化财政支出结构的空间依然存在。用好有限的增量资金，将使用效果不佳的资金转用于重点支出保障领域，尤其是基础设施建设和公共服务的投入保障，提高公共服务水平，满足人民群众日益增长的美好生活需要。同时，政府部门要进一步转变工作作风，倡导精兵简政。精兵就是进一步控制财政供养人员；简政是严格控制办公用品、公务用车、差旅费等一般性支出，降低行政成本，厘清市场、社会和政府的界限，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少不必要的财政支出。

二是加强绩效管理。“轻税”要和预算绩效管理改革相协调，将绩效观念与方法深入整合至预算管理过程中，健全预算编制、执行、完成、评价、反馈及应用的全程链式机制，提升财政资金使用效率，将大大增强纳税人“轻税”之感。三是增强财政可持续性。深入实施财政负担能力评估，切实防范潜在风险，严格控制地方政府债务规模，建立健全地方政府债务风险防控体系。一方面，地方政府要量力而行，合理规划建设项目，避免盲目举债；另一方面，中央财政要加强对地方财政的监督指导，防止地方政府债务风险传导至全国。加强财政支出管理，强化内部审计，重点关注关键领域和专项资金的监控审查，发挥财政资金最大效益，释放更大减税空间。

（二）加快税收立法工作

一是加快税收立法工作。我国正处于完善社会主义市场经济体制进程中，依照法律规定设税、征税、治税关系国家治理体系和治理能力现代化。但我国目前的税制建设以及税收法律体系尚不健全，18个税种中，立法税种只有12个。作为第一大税种的增值税、第三大税种的消费税和备受关注的房地产税和土地增值税等依然未完成立法工作，加强税收立法工作尤其是税收收入超过三分之一的增值税的立法工作尤为重要。增值税立法并非简单的将“暂行条例”变为法，全面清理不必要的过渡性优惠政策，简化增值税税率、推动增值税税制由生产型增值税向消费型增值税转变、提高增值税税收中性都是增值税立法过程中应该考量的问题。同时，消费税立法注意调整消费税征收范围和税率、后移部分消费品征收环节等也需要有所体现。二是优化轻税体制结构。目前我国税制仍以增值税为代表的间接税为主，直接税为辅，这种税制结构在短期内有利于保障和筹集税收收入，但是从长远来看不利于降低税负和促进国民经济健康发展。以国内第一大税增值税来讲，随着经济的快速发展，增值税的累退性和税负转嫁的弊端逐渐暴露。此外，以增值税为代表的流转税与生产销售密切相关，与盈亏并无关联，只要企业生产了就要交税。若想做到真正的“大国轻税”，必须坚持深入推进税制改革，优化调整税制结构。具体而言，应进一步简并增值税的税率结构，并适当下调税率，重点降低制造业、交通运输业等税负较重行业的税负，为企业持续减负；此外，还应加快包括房地产税在内的财产税立法工作，深入推进直接税改革，落实量能负税原则，对实现 “大国轻税”目标意义非凡。

（三）提升减税降费质量

一是开展减税降费效果评估。近年来大规模减税降费政策出台，但对减税降费政策开展事前、事中、事后评估仍欠缺。减税降费作为一种公共政策，不能一减了之，效果评估不可或缺。政策执行前需要预评，预评不过关就不能出台；执行中可以有中期评估，评估政策是否对照目标进行，是否需要完善或者提前结束；执行结束后有后评估，总结经验教训，为后续政策选择提供参考，依据各期评估结果规范减税降费政策，进一步增强减税降费政策的精准性和可持续性。二是简化税收征管方式。按照“简化税制、简便征管”的原则，税制上的“减税”与征管上的“简税”应当同频共振，充分发挥政策的叠加效应[6]。三是全面清理非必要减税降费政策。我国减税降费政策已实施一段时间，减税降费的效果呈现边际递减态势，在经济下行阶段，其对市场信心的提振以及对经济的拉动作用均有所减弱。持续的减税降费可能导致市场主体过度依赖该政策，而非着力于自身经营的改善。同时，未来减税降费的空间已相对有限，继续保持如此大规模的减税降费，只会导致财政空间过度透支并加剧政府债务累积，不利于财政长期可持续发展。整合各类减税降费政策，取消部分效果不明显或重复的政策，进一步优化税收体系，同时加强与企业的沟通与协调，了解企业需求，确保政策效果的最大化。

主要参考文献：

[1]杨志勇.中国可以做到“大国轻税”[N].21世纪经济报道，2018-04-04（004）.

[2]高培勇.我国宏观税负水平的理论分析——基于“政府履职必要成本”[J].税务研究，2023（2）：5-16.

[3]杨志勇.大国轻税[M].广东经济出版社，2018.

[4]靳力.从“凯恩斯效应”到“阿米曲线”——政府规模与经济增长关系的非线性转向[J].学术界，2012（06）：67-74+284.

[5]陈昌盛，李承健.我国财政支出结构特征与优化调整方向[J].中国财政，2020（20）：11-15.

[6]国家税务总局税收科学研究所课题组，李万甫，李平，等.落实减税降费应处理好“十大关系”[J].税务研究，2019（12）：9-15.

责编：梦超