我国集体土地征收的司法审查及其优化

摘 要：通过对1 172份高级人民法院有关江苏、陕西以及河南三省集体土地征收案件的实证分析，发现我国集体土地征收的司法审查中，法院出于职能定位及信息、专业和权力等因素的考虑，表现出显著的程序偏好。这种程序偏好反映出我国集体土地征收中存在的法院能动性受限、征收程序有待完善以及诉讼机制与立法目的之间错位等问题。因此，应增强集体土地征收司法审查中法院的能动性，完善我国集体土地征收的程序自治功能建构，促进我国集体土地征收司法审查实质性与程序性基准的结合以及推动我国集体土地征收司法审查判断要素的拓展等，以期协调集体土地征收所涉及的复杂利益关系，从而更好地推动乡村振兴与农业农村现代化。

关键词：集体土地征收;司法审查;程序偏好;优化路径

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2024）05-0053-11

收稿日期：2024-01-19 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.07

基金项目：国家社会科学基金一般项目（21BFX004）;北京师范大学法学院学术型研究生专项（2023LAW004）

作者简介：陈泽，男，北京师范大学法学院博士研究生，主要研究方向为法学理论、法律史。

“土地者，民之本也。”^［1］土地从古到今都是农村重要的生产资料，关系着农民生存和发展的方方面面。然而，为了满足城市经济发展的需要，政府通常会通过集体土地征收来获得更多的土地资源。在此过程中，制度设计的缺陷以及行政权力的非法行使可能导致农民财产权益受损，甚至影响农村社会的稳定。随着集体土地征收法治化进程的推进及相关诉讼实践经验的积累，许多学者和法律政策制定者就土地征收司法审查的三大要件进行了充分讨论，使其成为了研究法律原则背后司法政治的理想案例^［2］。同时，我国的法律学者和法律工作者已普遍将正当程序视为行政法的一项基本原则，日益重视其在集体土地征收中所能发挥的独特优势，但这种讨论大多集中于具体概念的明确和完善，忽略了对我国集体土地征收司法审查的现实样态及其是否能够确保司法功能充分发挥这一核心问题的深入思考。因此，本文通过收集和分析相关案例的数据，试图找到我国法院在审理集体土地征收案件时，如何在公共利益、公平补偿和正当程序原则之间权衡取舍，以及是否能够通过司法审查中的正当程序原则来有效监督地方政府的土地征收等问题的答案，并基于此探寻我国集体土地征收司法审查的优化路径。

一、我国集体土地征收司法审查的现实样态

在我国集体土地征收的司法审查中，公共利益、公平补偿和正当程序是最重要的三个原则，它们各具特点和优势。尤其是正当程序原则，由于其自身具有的确定性和开放性，能够从行政体系内部和外部两个层面有效地限制地方政府的征收权力，从而保障农民的财产权益。但是，在集体土地征收的现实纠纷中，农民是否更倾向于以不符合正当程序为由来提起诉讼，法院又是否会更加注重对正当程序的审查，以及这是否会对诉讼结果产生决定性影响，有待于通过相关案例的整理和分析做进一步的探讨。

（一）数据整理及描述

本文旨在确定法院如何对集体土地征收中的三种法律原则进行选择，以及法院其态度是否最终影响判决的结果。为了探究这一问题，本文通过中国裁判文书网选择“高级法院”“行政案件”为搜索条件来检索“集体土地”“土地征收”等关键字，分别选取东、中、西部的江苏省、河南省及陕西省三地于2021年1月1日至2022年12月31日期间作出的相关判决。在排除与本文研究没有直接相关性的案例后，共获得1 172份有效裁判文书。

首先，本文的研究重点侧重于高级人民法院，因为它们是地方最高司法机关，通常不容易受到行使征收权的市或县级政府的直接影响和干预。最高人民法院作为我国的最高司法机构，虽然也具有独立于地方政府的地位，但其很少直接参与土地征收的行政诉讼。因此，研究我国高级人民法院如何裁决农村集体土地征收纠纷，对理解司法机关在审查征收权方面的作用尤为重要。其次，由于公共利益和公平补偿都存在程序化部分，因此本文将所有相关程序都纳入讨论范畴，包括以实现公平补偿为目的，对被征收土地者的告知、听证会的组织以及在征收土地前双方的协商程序。

通过对1 172份裁判文书进行总体考察（见表1），可以发现相关案件的被诉人都是市级及以下政府和相关部门，其中市级政府被诉的案件约25％，市级以下的政府约占75％。这反映出一个事实，即我国集体土地征收主要由市级及以下政府或相关部门负责。此外，大约有20％的案件中大多数被征收者都与征收部门通过协商签署了补偿安置协议。2019年《土地管理法》第47条将大多数集体土地利害关系人同意签订补偿安置协议作为县级以上地方政府行使征收权的条件，这种将多数人签署征收补偿协议视为体现公共利益原则的方式就是一种典型的实体审查程序化转变。然而，进一步将协议程序设置为集体土地征收的前置程序，并为其寻找充分的理论支持，仍然需要克服许多困难^［3］。此外，上诉人胜诉案件的比例达到28.3％，这与所有行政诉讼案件中原告胜诉的比率相较并不低。由此可以看出，不同审级的法院在行政诉讼中的具体表现是不同的，审级越高的法院相对拥有更大的独立性和自主性，并不容易受到作为被上诉人的下级政府权力的干预和影响，由此也更容易作出有利于上诉人的裁决。换句话说，将土地征收案件从被告政府管辖范围内的法院移交到其管辖范围外的法院，应该可以提高原告胜诉的概率。以河南省为例，自从该省开始将此类案件移交给被告政府管辖范围外的法院后，个人原告在一审中胜诉的比率达到26％^［4］。

此外，就现行的土地征收法律体系而言，我国在集体土地征收程序方面做出了相关规定，但其是否能在征收实践中得以落实尚存争议。有学者就我国农民在集体土地征收实践中的参与情况做过问卷调查，数据表明在农民权利意识普遍较强的东部沿海地区，也只有51％的农民表示曾参与过“确定征地补偿方案”的程序，还有8.8％的农民表示从未参与过任何集体土地征收程序或根本不知道集体土地征收程序是什么^［5］。可见，我国农民参与集体土地征收相关程序的情况并不乐观。

（二）我国集体土地征收司法审查的程序偏好

集体土地征收的行政诉讼中，原告可以提出的理由有三项，即征收程序不合法、征收不符合公共利益要求以及征收补偿不公平。从我国现行法律体系来看，我国《宪法》第10条要求征收或征用土地必须符合“公共利益”并给予补偿，第13条对征收私人财产（包括私人住宅）提出了同样的两项要求。尽管正当程序并没有出现在《宪法》中的公共利益和补偿要求中，但它确实出现在我国与征收相关的重要法律之中^［6］。在实际案例中，原告既可以提出上述三项中的任意一项，也可以提出其中的两项甚至三项。当然，法院也可以相应地决定支持或驳回其中的任意一项或全部项。事实上，法院对某一特定理由的支持并不必然导致原告胜诉，例如在不少案例中，法院审查后认为征收程序确实违法，但这不足以撤销该征收行为。同时，对于征地公告行为的可诉性问题等，法院也会根据案件的具体情况来进行判断。例如，在2006年王某诉西安市政府征地案中，法院认为政府并未为被征收人创设新的权利义务，因此对原告的主张不予支持。而在2005年刘某诉广东从化区政府征收土地公告一案中，法院则认为被征收人以征收公告范围与征地批复不一致为由提起诉讼，不能简单适用前述理由。在本文所统计的1 172起案件中，有1 058件原告提出了正当程序理由，有526件原告提出了公共利益理由，有182件原告提出了公平补偿理由，而法院则支持了288项正当程序主张，很少支持公共利益和公平补偿主张。

在此基础上，根据原告在一个案件中提出理由的项数进一步将案件分为三种，即原告仅提出一个理由的、原告提出两个理由的以及原告同时提出三个理由的。经过相关统计得出，在大多数案件中，原告仅在诉讼中提出一项或两项理由，其中正当程序和公共利益被提出的次数最多。从法院的角度来看，其对原告提出的三项理由的支持率也不尽相同，其中对程序违法的支持率最高，而基于该理由提起的诉讼的胜诉率也最高。从数据来看，有490件原告仅提出了正当程序作为惟一理由，法院支持了其中的219件，最终胜诉的则有208件。此外，在所有的案件中，公共利益都没有被单独提出过，公正补偿也仅在34起案件中被单独提出，并只有两件胜诉（见表2）。这些数字和结果让我们大致了解了这三个原则对相关案例最终结果的各种影响，正如我们所看到的，正当程序理由比其他两个更有可能被法院支持，并且有较大可能性会基于此而最终胜诉。当然，这也进一步证实了正当程序在我国集体土地征收诉讼中的核心地位。

（三）我国集体土地征收司法审查程序偏好的原因分析

对于集体土地征收权的监督而言，一般认为应该求诸于公共利益原则的目的审查，或求诸于公平补偿原则下地方政府征收成本的内部化^［7］。基于上述分析结果，本研究认为法院对程序偏好的原因可能有以下几点。

1.程序所具有的辅助性特征决定了单纯的程序本身并没有先天的正当与不正当之分，而是随着目的的正当与否发生变化。所谓“正当程序”则摆脱了对实体正义的依赖，成为了独立的价值追求。同时，随着正当程序对实体权利保障作用的凸显，正当程序也进一步成为了合法性、合宪性与正当性依据。财产权保护中的程序主要通过对财产关系主体的组织，以及在时间和形式上进行安排实现规范化和正当化。从比较法的视角来看，监督和限制土地征收权的滥用是全世界的共同议题^［8］。美国的政治学家和行政法学家经过深入探讨后，广泛认可程序在控制和监督行政主体行使行政权力方面的重要作用^［9］。美国宪法第五修正案中的征用条款不仅强调了实体层面公共利益作为征用目的和公平补偿的必要性，还通过正当程序原则来限制任意剥夺他人私有财产的行为^［10］。

2.相对于公共利益和公平补偿，程序是明确的、有迹可循的，因此更易于监督。对法院来说，确定是否举行了公开听证会比确定项目是否符合公共利益要容易得多，检查房产评估机构是否随机选择也比确定补偿是否公平更容易。同时，程序规则的确定性解决了司法机关面临的困境之一：实体审查造成的司法权扩张干涉行政权运行。出于司法权“消极中立”的内在属性，法院不愿在实体内容上对行政权力进行过多的限制。因此，坚持正当程序原则一方面履行了司法监督的职能，另一方面也避免了因司法权扩张导致的行政效率降低。实证研究表明，对我国农民而言，正当程序是影响他们接受土地征收的重要因素^［11］。对于地方政府而言，正当程序原则给征收权设置了规范的步骤和标准，这表面上增加了政府的成本，但实际上却促使土地征收能够更好实现。因为它一方面限制了政府权力的行使，另一方面也对财产权人提出了限制性要求。从法学理论的角度来看，程序有助于产生过滤效应，从而使征收关系主体认识财产的客观价格，也正是基于此，正当程序原则对政府的土地征收权提出了目的和形式层面的双重合理性要求^［12］。

3.正当程序在财产征收立法中普遍享有重要的地位，它通常被作为征收法律制度的一部分来予以规范。从本质上看，财产征收是以公共利益为目的，国家获取私人财产权并给予一定补偿的行为，其核心问题就是怎样平衡好公共利益和私人利益。相较于纷繁复杂、难以形成共识的价值问题，程序在打破利益平衡中价值判断僵局方面显得更加可靠^［13］。但就正当程序原则本身来讲，其能在集体土地征收背景下发挥多大的作用尚需进一步的实证研究。以美国为例，虽然其宪法规定土地征用前应当确保土地所有者收到征用通知，并获得就征用合法性进行听证的机会，但许多州法院依然认为正当程序原则不应对国家征用权进行过多限制^［14］。在罗德岛州的一个案例中，土地所有人直到法院开始寻找相关人员管理土地后才意识到他的财产被征用^［15］。类似的情况着实让人震惊，考虑到正当程序原则在监督征收权方面的重要性，我们不得不怀疑正当程序原则在征用权行使过程中真的如预期那般有用武之地吗？

二、我国集体土地征收司法审查存在的问题

我国集体土地征收的法治化构建已经取得了瞩目的成绩，特别是以《宪法》、新修正的《土地管理法》和《民法典》为核心的法律法规中相关规范构成的制度体系的形成以及重视对被征地人权利保护、规范程序和法的实质价值的法治观念转变。但是，我国法院圉于信息、专业和权力等方面的原因，难以在集体土地征收司法审查中充分发挥其能动性。法律条文中部分规定的模糊，加之程序偏好的影响，也进一步造成了司法审查向形式化的逃逸，这并不利于征收行为的监管和被征收人权利的保护。

（一）我国法院的传统职能定位导致其能动性受限

用委托-代理模型【委托-代理模型是非对称信息博弈论在经济学上的应用。在委托-代理模型的分析框架中，博弈参与人包括中央政府和地方政府，在信息不对称的情况下，把不能观测到地方政府具体行动的中央政府称为委托人，把拥有信息优势的地方政府称为代理人。】来看待我国的集体土地征收，在信息不完全的情况下，中央政府难以从内部克服对数量众多的地方政府进行微观管理所涉及的巨大信息和管理成本问题。因此，将更多的注意力转向法治，支持公民个人并赋予他们相应的权利，使其有机会、有能力通过司法途径来监督地方政府就成为了弥补这一缺陷的有效方法^［16］。在法治建设的不断推进中，司法机关逐渐成为了地方政府征收权力监督的重要力量。2014年，最高人民法院向全国各省高级人民法院发出通知，鼓励他们在办理征收拆迁案件过程中坚守法律底线，敢于担当、敢于碰硬，只服从事实、只服从法律，坚决抵制各种非法干预^［17］。我国司法机关在集体土地征收审查中取得的成功不容置疑，但这并不意味所有的案件都能得到真正公平的结果。

集体土地征收往往关系到被征收农民、地方政府和社会公共等多方利益，法院在对征收行为进行审查监督时，不仅需要从法律层面对案件予以审判，还需要进一步权衡各种错综复杂的关系。司法机关作为行使司法权的国家机关，其职能定位主要是通过审判、检察等解决纠纷、进行监督。与行政机关相比，法院无论在信息掌握能力上，还是在专业性上，抑或是与行政权力的博弈上，都由于其自身传统的职能定位表现出一定程度上对司法审查能动性的克制。地方政府依靠土地征收来获得收入并推动经济发展，如何平衡经济发展与社会稳定的关系是地方政府比法官更擅长回答的问题。我国法律长时间按照被征收集体土地的原用途进行补偿，2019年《土地管理法》改以区片综合地价为补偿基准，同时将补偿、安置协议的签订作为土地征收的前期工作。可见，法官最多只能检查征收是否符合程序要求，他们既没有权力也没有专业知识来决定剩余价值的具体分配是否公平。

同时，利用法院来监督地方政府，可能导致司法权力的扩张。中央政府与司法部门之间也存在委托代理问题，前者不希望后者过度干涉政府其他部门，从而降低行政效率。尤其是当司法审查的授权界限变得模糊时，这一问题可能会更加严重。法院的实体审查容易导致司法权与行政裁量权之间产生矛盾与冲突，因此司法机关并不会在公共利益或公平补偿等模糊的实体内容审查上与地方政府“交锋”，而是更愿意依靠程序来监督地方政府的征收权。我们应该承认，政治与法律之间确实存在相互关系，政治可以对司法选择和法律原则的解释等产生一定影响。例如，在民主社会中，只要相应的立法决定是多数民主政治正当程序的真实结果，法院一般不会对涉及公共利益的立法决定进行司法审查^［18］。在我国的行政体系下，地方政府的土地征收权需要上级政府和中央政府的授权与监管，法院作为司法机关也同样拥有监督的权力，负有监督的义务和责任。但逐年增高的驳回起诉率无论从程序层面还是实体层面都多多少少反映出我国集体土地征收中法院能动性的受限^［16］，未来我国集体土地征收法治化进程中司法机关依然任重道远。

（二）我国集体土地征收程序制度有待完善

我国法院在集体土地征收的司法审查中既然表现出一种程序偏好，那么程序制度本身的重要性可想而知。此外，基于本研究对样本省份的调研数据可知，农民对征地程序及纠纷救济渠道也表现出更多的关心。我国集体土地征收的程序监督主要有两种，第一种程序监督要求地方政府遵循内部程序以获得上级政府的征收批准，但其成本高昂、效果有限。第二种程序监督赋予被征收土地者参与征收决策过程的权利，从而确保地方政府能够回应他们的利益诉求。其所涉及的类型通常是法学理论中的程序性正当程序，包括公布、告知和组织听证【《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2004年，第14和15条;《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2011年，第10、11和13条。】，以及其他旨在促进地方政府与被征收人在土地征收之前进行协商并尽可能达成协议的程序^［19］。目前，我国《宪法》《民法典》以及2019年《土地管理法》等在征收审批、公告征收决定、征地补偿方案确定以及相关救济程序等方面都作出了规定。但相关实践表明，我国集体土地征收的程序制度仍然存在缺陷。

在我国集体土地征收的相关程序中存在部分实质上的内部行政程序，这些内部行政程序从其本身的法律性质上便将被征地农民排除。以农用地转为建设用地审批程序为例，法律的相关规定并未使其具有足够的公开性，造成行政机关对公共利益的单一判断难以得到有效监督。公告程序作为保障被征收农民参与权的重要途径，能够满足农民对涉及其利益因素的知情权。但是，《征收土地公告办法》等仅对公告的内容、形式等作了简单规定，缺乏相应的监督和处罚条款，这也不难解释为何被征地农民参与程度并不高的原因^［20］。除了上述问题外，被征地农民还面临缺乏有效救济渠道的困境。例如，在征地补偿、安置方案争议中，行政机关兼具当事人和裁判者的双重身份，且征地行为涉及地方经济发展和政绩考核等问题，加之具体的裁决程序、效力以及被征地人权利等内容并未明确，被征地农民很难通过有效途径捍卫自己的合法权利^［21］。值得注意的是，在上述搜集到的1 172件案例中，有164件中的行政行为被法院确认为违法，这其中对补救措施予以明确的仅有28件。缺乏明确补救措施的确认违法判决可能导致对行政机关与被征地人之间的博弈产生更大影响，被征地人可以基于行政行为违法进一步主张权利，而行政机关则会相应地进行上诉。

总的来说，由于我国集体土地征收程序存在制度缺陷等原因，征收决定的程序不够透明，被征收人的参与权利很难得到充分保障。同时，在集体土地征收的效率与公平之辩中，我国更倾向于重效率的制度理念，因此农民对程序提出的异议在解决之前无法对征收土地方案的实施构成影响。但这并不意味着对程序提出的异议毫无价值，而是督促我们进一步对集体土地征收的程序制度进行优化。

（三）我国诉讼机制与立法目的之间存在错位

从我国行政诉讼案件的增加和司法监督体系的完善可以看出，为了应对行政体制内自上而下监督体系有效性不足的情况，司法审查的优势日益凸显。尤其是通过正当程序审查，法院可以在掌握信息的基础上，充分运用自己的专业知识行使司法权力。同时，还能够避免司法权的过度扩张，造成其与行政机关的紧张关系。然而，这种程序偏好在实践中却形成了司法审查中对公共利益等实体内容的忽视，沦为片面形式化的产物。诚然，司法机关与行政机关的职能定位各不相同，司法机关在行使司法权力时必须审慎克制，保持“消极中立”的态度。但这并不意味着司法审查要与设立其之立法目的相背离。在法学理论中，法官存在的意义即解决纠纷，而不是一味求诸程序审查以规避风险，实践中存在的这种片面形式化倾向，究其原因就在于我国诉讼机制与立法目的之间存在错位。

我国《行政诉讼法》《土地管理法》等相关法律在集体土地征收审查方面的立法目的上都以合法性为根本原则，这必然造成对实质争议解决的重视不足。正如罗尔斯所言，对正当程序的严格遵守必然得出合乎正义的结果，法院自然也就没有必要过多染指行政行为的合理性判断。这种司法审查模式受到维护公法观念的影响，降低了土地征收等行政行为做出的必要成本，极大提高了行政效率，但同时也削弱了司法审查的实体效力，制约法院对公共利益等实体要件的审查^［22］。当然，否认法律原则的选择和解释受到制度环境影响并不可取，但我们更应该回归法律本身，认真对待法律理论和法律原则，充分认识我国的行政诉讼问题。然而，回归到公共利益等实体内容的规则而言，立法上的模糊势必为司法审查带来不小的阻力，这自然也会加剧法官向程序的逃离。在我国诉讼机制与立法目的之间存在错位的既有框架下，法院的能动性发挥受到限制，实践偏好造成的形式审查缺陷难以通过其他判断要素的拓展得到弥补，这其中尤以民主性和自治性要素引入的缺失为憾^［23］。例如，闫某等诉郑州市二七区政府一案中，通过形式上民主自治形成的征收行为，其性质的确定应当将征收补偿方案的制作主体、用地获益主体等因素纳入判断的范围之内。因此，法院最终判决二七区政府的行政行为违法。也许正是因为我国诉讼机制与立法目的之间错位导致单纯实体性审查或程序性审查都存在缺陷，这才势必让二者的结合与拓展成为走出困境的有效方法。

三、我国集体土地征收司法审查的优化

对于我国集体土地征收而言，通过司法审查实现司法场域内相关资源和信息的集中治理，不仅是对征收行为的监督和被征收人权利的保护，更是我国土地征收法治的内在要求^［24］。通过实证分析可知，我国高等法院更倾向于对征收程序的审查来监督地方政府的征收行为。为了在这种程序偏好的基础上更好地发挥法院对集体土地征收的司法审查功能，不仅需要增强法院的能动性，还需要基于行政过程论的视角从程序自治功能建构的完善方面保障司法治理功能有效发挥，并以实体内容审查吸纳程序性基准以及民主性要素的拓展来促进实质审查和程序审查的进一步结合。

（一）增强集体土地征收司法审查中法院的能动性

根据上文的数据可知，原告以公共利益和公平补偿为由提起诉讼的案件仅占44.88％和15.52％，这表明公共利益和公平补偿与案件的关联程度均小于正当程序。法院的这种选择契合了程序正义讨论不断深入以及法律职业化水平不断提升的趋势，反映出程序在体现法律专业性方面所具有的独特优势。从法律层面来看，我国《行政诉讼法》并没有赋予法院过多的审查权限，但这并不意味着法院可以仅依靠程序实现对征收的有效审查，而是应该在相对处于弱势的权力地位上，通过在合理合法范围内增强能动性来最大限度地发挥法律赋予的保障被征收人合法权益功能。

西方“司法中心性”之上的司法能动主义为我国司法的能动性提供了理论借鉴，我国“能动司法”要求法院在司法权行使限度内，通过统一、整体性能动作用的发挥，实现社会福祉的最大化^［25］。在我国集体土地征收的司法审查中，寻找协调法院能动性与谦抑性、实体利益与程序之间关系的有效路径，就成为了司法理念和实践上尤为重要的议题。以公共利益的司法审查为例，法院更倾向于预设行政规划符合公共利益目的的前提，并基于此而用是否符合行政规划来作为判断征收符合公共利益的标准。这种形式审查虽然能从一定程度上应对因概念模糊造成的法律适用困难，但其所依据的证据标准与公共利益之间的逻辑关系较为薄弱，审查缺乏足够的证明力^［26］。为了弥补法院能动性不足的弊端，维护公共利益的规范原旨，有必要在事前对法院进行合理赋权。由于行政规划具有从“依据”向“法源”转换的条件，法院对其的判断只能依附于行政行为的合法性审查。因此，法院首先应该基于个案的层面对集体土地征收中的行政规划进行附带性审查，判断其是否与上位法存在冲突。可以将对政府规划合公益性的附带性审查纳入行政诉讼的受案范围^［27］，并通过对比例原则的运用做到目的与方法、成本与效益的兼顾，实现公平公正的最大化^［28］。

此外，过于形式化的审查势必影响到法院对法律目的性和内在要求的关注，不利于对实质意义上公平正义等价值的追求。以对程序违法的审查为例，法院通常采取结果导向的审查标准，即违反程序的征收行为未对补偿的公平性等造成实质影响的就不必要否定其效力。这种审查标准忽视了法律本身以及程序所具有的独立价值，限制了法院在监督征收权行使方面所应发挥的作用。因此，法院需要从适当性和必要性层面审查征收行为是否与预期目标相适合，综合考虑包括征收在内能达到同样目标的不同方式的效果和成本，并确定土地征收对被征地人的损害是否最小以及与其带来的利益是否均衡。针对程序违法征收行为的审查，法院应该用要件完整性标准取代结果导向性标准，从有效性、合法性等方面对行政行为进行整体审查，发挥更多的能动性确保征收行为的规范。

（二）完善我国集体土地征收的程序自治功能建构

在传统行政行为论的体系中，行政行为一般理论作为行政法学研究的核心并没有完全排斥主体参与和公开协商等程序性机制在法理和制度层面的构建，因为正当程序也是保证行政行为合法性与合理性的基本前提。行政行为论已经发现了利益衡量的重要性，但随着“行政过程论”的成熟，行政行为的研究视角不断向“行政过程”扩散，利益衡量和目的论解释也被纳入正当程序的审查范围之内。从司法实践来看，单纯实体法概念的判断已经无法满足集体土地征收等涉及复杂利益关系的行政行为审查的需要，法院也更倾向于通过程序审查来监督征收权的行使。因此，只有推动我国集体土地征收程序自治功能建构的进一步完善，才能确保征收权能在正当程序的轨道上完成多元利益的协调^［29］。

程序自治理论的运用促进了正当程序对集体土地征收全面的规范和引导，法院也可以借助程序审查实现对被征地人合法权益的保护。公开性和参与性是程序本身所具有的独特优势，也是程序自治功能发挥的重要基础。我国集体土地征收程序自治功能建构的完善需要通过公告和听证程序的优化来增强程序的公开性和参与性。集体土地征收的公告程序主要包括两部分，即征收决定公告和征地补偿、安置方案公告。然而，从《征收土地公告办法》等现行法的规定来看，公告的内容并未涉及补偿、安置方案依据和理由的具体说明，采用的形式也比较单一，其实际效果更像是通知既定结果而非征求被征地人意见。可见，目前集体土地征收公告程序的公开性不足以切实保障农民的知情权，需要进一步推动公告内容的具体化和形式的多样化来增强程序的公开性。首先，应将集体土地征收符合公共利益的理由及其说明纳入公告的具体内容之中，确保被征收人既能够对征收的正当性和合法性有更加直观的认识，又能够为相关审查在征收实施之前的介入找到机会。其次，应该借鉴我国诉讼法中的送达程序，采用更加直接的送达形式，将因土地征收丧失的权利和补偿、安置方案等对权利人予以书面通知并取得送达回执。

听证是行政机关听取利害关系人意见的重要法律程序，在我国集体土地征收领域，《自然资源听证规定》将其规范化为听证会，有效地促进了依法行政，保护了农民的合法权益【《自然资源听证规定》，2020年，第4条。】。但是，此类听证会仅根据主管部门的需要组织，且相关笔录也不具有法律层面的约束力。2019年《土地管理法》虽然突破了旧有法律的局限，新增了征地补偿安置方案的听证程序，但其规定较为简略，并未明确农民等听证会参与者意见的法律意义。现实中，集体土地征收往往与被征收人的财产权益相关，有必要完善其参与和表达意见的听证形式，以增强程序的公开性。首先，应该确保被征收人享有对征收符合公共利益等证明材料的知情和查询权，只有在认清征收是否合法、合理和正当的事实基础上，他们才能据此表达自己的真实意见。其次，应该将听证程序中被征收人的完整意见予以记录，并由其确认、签字。最后，应当将参考听证笔录作为行政机关认定公共利益等内容的法定义务，并且要求当其不采纳听证笔录意见时需要在认定结论中陈述理由并书面告知被征收人等相关权利人。

（三）促进我国集体土地征收司法审查实质性与程序性基准的结合

在1 172起案件中，原告以正当程序为由提起诉讼的高达90.27％。虽然集体土地征收诉讼中原告提出最多的理由是正当程序，但这并不意味着他们关心的只是单纯的程序本身。对于原告来说，他们的最终目的是获得期望的补偿，对正当程序的关注只是实现他们争取权益这一特定目标的有效途径。司法既然被赋予了审查征收行为的权限，法院就不能习惯性的向程序逃逸，程序相较于实体内容的优势也不意味着司法审查只要关注程序本身就可以达到理想效果。在目的法学理论和能动司法主义的框架下，法院应该本着解决实际问题的原则，积极推动司法审查实质性与程序性基准的结合，这既为实体内容的审查增加了可操作性，也避免了程序的片面化和形式化^［30］。从比较法的视野来看，法国的行政法院确立了土地征收损益对比的方法来作为公共利益审查的标准，美国联邦最高法院则在合理审查标准和严格审查标准之间采用中度审查标准来判断征收是否符合公共利益。二者的具体内容虽然有所不同，但无疑都在加强法院对征地行为实质性内容审查力度的同时，也通过程序性基准的结合推动了司法审查机制的优化。

土地征收司法审查实质性基准与程序性基准的结合首先需要从目的性入手，法院应该在运用程序性基准的基础上兼顾目的性判断。集体土地征收的目的性判断是较为复杂的，“公共利益”原则下以经济复苏和民生改造等为名的征地行为势必涉及多种目的的混合和转化。部分学者主张严格区分混合商业目的的“公益性”征地行为^［31］，还有一些学者则认为公共利益的实现机制是多元的，不能将商业利益与公共利益完全对立起来^［32］。事实上，以商业开发为目的的征地行为自然会追求商业利益，但同时也能在改善民生、发展经济和稳定社会等诸多方面发挥作用。如果仅以形式化的程序审查就否定其是公共利益目的实现方式，势必会妨碍我国的城市化发展。因此，在多元利益复杂交织的集体土地征收司法审查中，法院应该在综合实质性与程序性审查基准的前提下，利用全面的目的判断来应对公共利益等概念不断泛化以及程序的形式化风险。此外，征地行为涉及到对被征收人的重要财产——土地进行处置，法院对征收补偿进行审查时不仅要考虑程序性基准，还应该从合法性与合理性层面对其予以判断。《行政诉讼法》规定，法院审理行政案件时原则上仅限于对行政行为的合法性进行审查，只有当行政处罚显失公平时，法院才能审查行政行为的合理性。然而，随着行政机关在补偿内容方面自由裁量权的不断扩张，合法性审查已经难以应对行政裁量不公对被征收人造成重大损害的情况。所以，考虑到公平补偿对被征收人的重要性，法院还应该在合法性审查的基础上进一步对征收行为的合理性进行审查^［33］。

具体而言，对征收补偿进行合法性与合理性相结合的审查可以从补偿义务主体、补偿观念以及农地发展权的引入等方面进行^［34］。首先，征收补偿法律关系的形成离不开征收权的实施，征收权的实施对被害人的财产权利造成了侵害，从而产生了一种债的关系。因此，法院在进行司法审查时应该将集体土地征收补偿的义务主体确定为行使征收权的国家，避免向用地单位等其他主体的错误延伸，维护征地补偿法律关系的明确性和稳定性^［35］。其次，在社会主义市场经济的背景下，征地补偿标准的市场化是全面保障被征收人合法权益的有效途径，这就要求法院在审查征收补偿时贯彻“不同性质不同补偿”的观念，对财产性突出的应该适用市场化的补偿观念，对社会保障性突出的则应该更多强调国家的责任。此外，在集体土地征收中，农地发展权理论的引入为农民获得更多的增值收益提供了法理基础，更利于实现对农民权益的保障^［36］。法院在对集体土地征收的补偿标准进行审查时，应该将农地发展权理论作为判断的重要标准，综合被征收土地的现有价值及发展权价值，从而为征地补偿目标的实现提供正当性依据。

（四）推动我国集体土地征收司法审查判断要素的拓展

基于目的性、合法性与合理性考量的实质性审查在很大程度上补足了形式审查的缺陷，推动了公共利益和公平补偿原则解释和适用的清晰化。但由于规则本身的模糊性以及实体内容判断的局限性，法院在个案司法审查的论证中依然可能存在说服力不足的情况。为了解决这一问题，法院可以在法律规范内涵之外引入其他合法性判断要素，对集体土地征收中的不确定概念做实体内容之外的认定要素拓展。在司法实践中，法院对公共利益的司法审查表现出与“征补协议”极高的关联性，这也表明法院在应对公共利益等不确定概念的判断时倾向于通过向民主要素的拓展来增强证明力。然而，司法审查中民主要素的引入与公共利益主张和界定的主体问题紧密相连。部分学者认为民主应该是最有效的，通过民主协商、参与程序来表达公共利益能够更好地满足正当性和合法性的要求^［37］。还有一些学者则主张民主要素应该在地方政府的征收决定程序中体现，公共利益的审查重点也应该相应地置于“民主化程序”或“反思性程序”上^［38］。2019年《土地管理法》已将土地征收补偿安置协议程序前置到审批程序之前，突出了协议程序的民主协商功能。法院在集体土地征收正当程序的审查中，可以将民主性要素纳入公共利益的判断框架，通过土地征补协议程序来认定“公共利益”所代表的“多数性”事实^［39］。这表现出司法机关在受限于专业、信息和权力限制的客观情况下，对多数人认可的征收决定的实体内容审查所持的尊重和克制态度，不但符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规所规定的“决策民主”原则，同时也为司法审查重心的转移找到了新的方向。

此外，面对征地补偿标准、补偿款分配争议等集体土地征收法制不完善所引发的突出问题（见图1），相关立法并没有明确司法审查究竟应该如何介入。然而，征地补偿直接关系到被征地农民的切身利益，是他们最重视、也是对社会稳定具有重大影响的问题。为了妥善解决被征地农民征地补偿的相关纠纷，法院应当处理好司法功能发挥和民主自治之间的关系^［40］。法律赋予了农民在土地补偿款分配等问题上的自治权，法院对此应该予以尊重。同时，法院也不能放弃对农民提供最后救济的责任，必须充分保障土地集体中少数或弱势群体的权利。以征地补偿费为例，其分配权为农民集体所有，分配不公平等问题可以通过村民自治的再分配等方式解决。法院圉于信息和专业等局限，未必有能力做出优于民主自治的判断，涉及此类问题时应予以适当止步。对于适格被分配主体的认定，以及作为民事权利的成员权实现的保护，则是司法义不容辞的责任。法院应该审查被补偿主体的集体成员资格，并明确对享有成员资格特殊群体分配补偿款的数额，避免其利益受到侵害。法院还需要本着平等的原则来审查农村集体通过民主自治形成的征地补偿分配方案，用司法的力量规范集体土地征收中民主性要素的融入，实现更加有效的价值平衡。

四、结 语

在我国土地征收法治化不断推进的背景下，许多学者、立法者和政策制定者都致力于澄清作为公民个人财产权保护重要原则的公共利益和公平补偿的概念及范围。然而，仅通过实质性标准来监督地方政府的征用权是有难度的。事实证明，基于程序具有的明确性、可操作性优势，以及我国司法机关所掌握信息、专业知识和其在政治框架中的职能定位等因素的考虑，关注集体土地征收程序是一种更为可行的方法，能为农民的财产权保护提供助力。从法律与政治结合的角度来看，法院对程序的审查并非是对行政权力的挑战，而是帮助上级政府监督下级政府，为农民等相关权利人伸张正义。因此，在农村土地征收制度改革重大利好背景下，我国集体土地的司法审查应该更加重视正当程序原则，进一步完善程序的自治功能建构。同时，还应该通过司法机关能动性的充分发挥来促进实质性与程序性基准的结合，并用民主性要素的引入拓宽司法审查的判断要素，从而更好地实现被征地农民和国家、社会之间的利益平衡。

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Research on Judicial Review and Optimization of Collective Land Expropriation in China

CHEN Ze

（School of Law，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract：Through an empirical analysis of 1 172 cases of collective land expropriation by the Higher People's Courts in Jiangsu，Shaanxi and Henan provinces， this article finds that in the judicial review of collective land expropriation in China，the courts showed a significant procedural preference due to factors such as functional positioning and information，professional and power considerations.This procedural preference reflects the problems that exist in collective land expropriation in China，such as limited court initiative，expropriation procedures that need to be improved and non-bridging nature of the litigation mechanism and the legislative implication.Therefore，it is proposed to enhance the initiative of courts，improve the construction of procedural autonomy functions，promote the combination of substantive and procedural benchmarks，and promote the expansion of judgment factors for judicial review of collective land expropriation in China，so as to coordinate the complex interest relationships involved in collective land expropriation，and to comprehensively push forward rural vitalization and accelerate the modernization of agriculture and rural areas.

Keywords：collective land expropriation;judicial review;procedural preference;optimize path

（责任编辑：董应才）