农村集体经营性建设用地入市的内在逻辑和实施路径

摘 要：基于“内在逻辑-实践探索-现实挑战”的研究路径，对集体经营性建设用地入市改革进行深入研究。研究认为：（1）实现城乡土地“同地同权同价”改革目标的基础在于强化集体土地产权;（2）构建公平有序的市场配置体系是实现城乡统一建设用地市场的关键;（3）探索统筹兼顾的利益分配机制是农村集体经营性建设用地入市改革的重点;（4）通过盘活闲置土地资源是提升乡村经济发展、实现乡村振兴的必由路径。今后仍需在明晰产权主体、扩大入市范围与强化用途管制、完善收益共享机制、健全政策配套措施等方面，进一步推动农村集体经营性建设用地入市改革。

关键词：农村集体经营性建设用地;农地入市;同地同权同价

中图分类号：F325.2;D267.2 文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2024）05-0044-09

收稿日期：2023-12-14 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.06

基金项目：国家自然科学基金面上项目（71974002）;国家社会科学基金西部项目（22XJY024）;安徽省自然科学基金项目（2208085MD85）

作者简介：张勇，男，安徽财经大学财政与公共管理学院教授，博士，主要研究方向为土地经济与政策。

*通信作者

引 言

农村集体经营性建设用地入市作为深化农村土地制度改革的一项重要内容，是有效打破城乡二元土地制度约束、建设城乡统一的建设用地市场的重要抓手，尤其是对促进农村土地要素流动、彰显农村土地资源资产价值及完善土地要素市场化配置制度体系具有积极的推动作用^［1］。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确了土地改革的方向，提出要实现农村集体经营性建设用地与城镇国有土地“同地同权同价”，这也成为推进农村集体经营性建设用地入市改革的顶层设计。2015年1月，农村“三块地”改革试点工作正式拉开序幕，其中，农村集体经营性建设用地入市试点工作在全国33个试点县（区）正式开展。2019年8月26日新《土地管理法》颁布实施，标志着农村集体经营性建设用地入市试点成果被正式写进了《土地管理法》（第六十三条），从而在根本上消除了现阶段农村集体经营性建设用地入市在法律层面的障碍。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要探索流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》为进一步推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价提供了政策支持。

目前，关于集体经营性建设用地入市的研究主要包括理论分析、实践探索与效果评价等方面。有学者认为集体经营性建设用地入市对于构建高标准市场体系、提升农民财产性收入、促进乡村产业融合发展具有显著作用^［2-4］。也有学者基于试点地区的具体案例对入市的基层治理^［5］、农户的认知意愿^［6］、入市模式^［7-8］、收益分配^［9-11］等展开研究，并认为试点地区在规范入市流程方面还存在诸多制约因素。还有学者通过政策文本分析^［12］、制度探索总结^［13］、理论模型分析^［14-15］、经济计量^［16］等方法对试点地区集体经营性建设用地入市所取得的效果进行评价并提出相关建议。已有的理论与实践探索为本文奠定了坚实的基础与丰富的研究视角，但现有的研究多以某一因素或视角对集体经营性建设用地入市展开研究，缺乏对集体经营性建设用地入市改革的内在逻辑与关系的剖析，随着2023年自然资源部办公厅《深化农村集体经营性入市试点工作方案》的出台，新一轮试点地区改革工作已经启动，原有的观点与困境需要与时俱进，也有必要对已有的实践经验进行总结。鉴于此，本文以“内在逻辑-实践探索-现实挑战”为研究主线，探索农村集体经营性建设用地入市的内在逻辑，并基于已有文献与试点地区已取得的实践成果，总结当前试点地区成功的经验做法，分析当前面临的现实挑战，并在此基础上提出相关政策建议，以期为进一步深化农村集体经营性建设用地入市改革提供参考。

一、农村集体经营性建设用地入市的内在逻辑

农村集体经营性建设用地既是一种具有排他性质的公共设施用地，又是具备产生经济价值的农村集体资产^［17］。农村集体经营性建设用地入市对于加快推进乡村转型发展以及构建城乡统一的建设用地市场均具有极其重要的作用，同时其作为深化农村改革的一项重要内容，事关农民切身利益与农村发展前景。自改革开放以来，农村集体经营性建设用地入市经历了由“严格管控-放宽限制-试点探索-全面深化”的阶段性转变。当前农村集体经营性建设用地入市试点改革的主要任务在于丰富农村土地产权权能，构建公平有序的市场配置体系，探索统筹兼顾的收益分配机制，着力盘活闲置土地资源从而为促进乡村振兴提供土地要素保障。

首先，农村集体经营性建设用地入市改革的基础在于完善集体建设用地产权体系，推动农村土地还权赋能，并拓展其发展权权能，进而实现城乡土地“同地同权同价”的改革目标。其次，构建公平有序的市场配置体系是实现城乡统一建设用地市场的关键，这有助于彰显农村土地资源资产价值，促进城乡要素自由流动，推动城乡融合发展。再次，农村集体经营性建设用地入市改革的重点在于构建统筹兼顾的利益分配机制，这不仅有利于提高农民土地财产性收入，同时也为发展壮大村集体经济开拓了渠道，从而使各利益主体共同分享土地增值收益。最后，盘活闲置土地资源是提升乡村经济发展的必然路径，这既保障了乡村产业用地，促进了乡村产业融合发展，又吸引了城市工商资本下乡，进一步推动乡村基础设施建设、带动乡村经济发展。因此，本文从以上四个层次构建农村集体经营性建设用地入市改革内涵逻辑的研究框架（见图1）。

（一）强化产权与还权赋能

长期以来受二元土地制度的影响，我国城乡土地市场在土地产权、土地价格、土地管理等方面存在不统一、不健全的困境，这使得农村集体土地在市场化交易中面临着天然的竞争劣势，尤其是农村土地发展权与转让权缺失^［18］，使得农村集体资产效益与农民财产效益被严重忽视，导致农村集体土地资产难以有效盘活，严重制约了集体经济发展。因此，集体经营性建设用地入市的主要目标就是深化产权制度改革，充分完善其使用权权能，拓展农村土地发展权权能，以还权赋能为动力保障农民的财产性权益不受损害。在此基础上，突破原有的体制性障碍，破除城乡土地二元化的制度壁垒，进一步发展壮大集体经济，激活农村土地要素市场，从而为农村集体经营性建设用地进入市场交易提供产权支撑与保障，实现城乡土地“同地同权同价”的改革目标。

（二）公平有序与市场配置

推进农村集体经营性建设用地入市改革是提高农村土地资源利用效率、促进土地要素市场化配置的重要抓手，也是促进城乡融合发展的重要途径^［19］。深化农村土地产权制度改革的目的就是加速城乡间要素流动，而实现要素流动的关键是构建公平有序的市场配置体系。一方面农村产业用地通过引入市场化配置机制，使农民能够长期获得经济收益，激活农村土地财产属性与经济价值;另一方面，使得市场化配置下的集体经营性建设用地发展权得以有效实现，这不仅有助于优化土地收益分配布局，保障集体与农民的合法收益，更好地促进土地资源在城乡间公平、高效流动，同时能够缩小城乡建设用地在权能、价值和利用效益等方面的差距，进而实现“同地同权同价”的改革目标^［20］。因此，在加快建设全国统一大市场的背景下，为进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全城乡统一建设用地市场、多措并举盘活存量建设用地，是推进土地要素市场化配置体制机制改革和建设公平有序的土地要素市场的关键^［21］。

（三）统筹兼顾与收益分配

农村集体经营性建设用地入市中涉及到国家、集体、农户等多方利益主体，而合理的土地增值收益分配机制显然是推进入市的重点和难点，其结果事关农村集体经营性建设用地入市改革的成败^［9］。在市场配置资源的作用下，农村集体经营性建设用地入市获得的土地增值收益不仅促进了集体经济与农民收入的增加，同时也凸显了农村土地价值与利益主体诉求。具体而言，统筹兼顾是指针对政府、集体与农户等多方利益主体的利益格局和最终目标，分配比例应当遵守统筹兼顾的原则，在收益上实现大体平衡，在分配方式上兼顾主体与区域公平^［15］。因此，统筹兼顾各利益主体、探索利益均衡的分配方式，既是市场对土地资源配置的必然要求，也是推动农村集体经营性建设用地入市收益分配合理化、共享化的重要举措。

（四）盘活资源与乡村发展

农村集体经营性建设用地入市作为农村“三块地”改革的重要组成部分，是推进乡村振兴和实现城乡融合发展的重要抓手^［22］。一方面，农村集体经营性建设用地作为生产要素的纽带，通过入市能够全面激活农村土地资源活力，促进土地资源合理配置与高效利用，为实现乡村产业振兴提供用地保障，解决乡村振兴中产业用地难问题;另一方面，通过农村集体经营性建设用地入市促进乡村产业的融合发展，其产生的增值收益既可以发展壮大集体经济，推动农民多元化就业，实现农民增收，又能够吸引城市工商资本下乡，进一步提升农村基础设施和公共服务设施水平，营造乡村良好的产业投资环境^［23］。充分运用市场机制，通过入市盘活集体存量建设用地，从而有效破解产业用地难的瓶颈，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地保障。

二、农村集体经营性建设用地入市的实践探索

新《土地管理法》明确规定经依法登记的集体经营性建设用地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。因此，构建规范高效的入市主体、探索因地制宜的入市模式、健全公平合理的收益分配制度是推动集体经营性建设用地顺利入市的重要环节。随着农村集体经营性建设用地入市改革的不断深入，学界与地方结合政策理解及不同地区实际情况对此类问题展开了大量的研究探索，形成了相关成果与经验。

（一）浙江德清：“三级主体”入市模式

浙江德清作为全国首批入选农村集体经营性建设用地入市改革的试点地区，成功探索出“入市第一宗、颁发登记第一证、抵押贷款第一单”三项全国第一的实践成果。早在2015年德清就对全县12个乡镇的存量集体经营性建设用地摸底进行排查，并结合国土空间规划与地块区位特征采用了“就地入市、调整入市、异地入市”的入市模式。与此同时，在确定入市主体为集体经济组织的前提下，针对不同层级的集体经济组织及其发展现状探索出“自主入市、委托入市、合作入市”三种形式，在实施过程中根据入市地块的不同权属，成立了农村股份经济合作社或乡镇资产经营公司等镇级全资公司作为集体经营性建设用地入市的实施主体，依托德清县公共资源交易中心作为交易平台进行交易^［24］。在收益分配方面，德清县根据入市地块用途与区位，按土地成交价的16％～48％以类别与级差两种类型征收调节金^［25］。而集体内部的收益分配则是按照乡镇、村集体以及村民小组三级进行差别化分配，其中乡镇收益全部用于辖区内基础设施建设与民生项目，村级则是以追加量化股权的形式，年底货币化分红，村民小组提留收益的10％归村集体所有，剩余资金在农户间进行公平分配。

德清县的实践探索主要取得了以下成效：一是针对不同层级的集体经济组织探索出多样化的入市实施主体，突出集体经济组织的主体地位，充分赋予集体经济组织自主权，解决集体土地所有权虚化、模糊等问题，在提高入市效率的同时有效保障了集体与农民的合法土地权益。二是建立了城乡统一的建设用地市场，盘活了农村闲置土地。德清县通过将全县需要入市的地块纳入县级公共资源交易中心，实现了集体土地与国有土地在同一交易平台交易。一方面营造出公平的竞争环境，激发了经济发展的活力与潜力;另一方面有效盘活了农村土地资源要素，提高了集体土地节约集约利用水平，为发展乡村新产业新业态提供用地保障。三是形成了公平合理的收益分配格局。德清县基于“按类别、有级差”的入市标准，按照“谁的地，谁收益”的原则，实现了集体土地增值收益的分配与使用公平合理^［26］。

（二）北京大兴：“镇级统筹”模式

作为特大城市与发达地区的典型案例，北京大兴区拥有集体经营性建设用地4 200多宗，占全区建设用地1/3左右，全区多以小规模商品加工业为主，但大兴区集体建设用地却存在着“规模小、分布散、利用低”的特点，严重阻碍了当地经济与社会发展^［27］。2015年大兴区被纳入农村集体经营性建设用地入市试点地区，大兴区抓住改革机遇以经济条件较好的西红门镇作为试点地区，探索出镇级统筹的大兴模式。首先，在入市准备阶段，大兴区以镇级为入市单元成立镇级土地联营公司，各村作为股东将符合入市要求的集体土地经过村集体成员民主决议，以作价入股的形式全权委托镇级联营公司作为入市实施主体进行交易，并以股东的身份参与运营。其次，在入市操作阶段，由镇级联营公司聘请具备资质的评估机构对入市地块进行评估，经镇级同意向区级上报手续审核，并执行区级批准的实施方案。在交易过程中依托大兴区土地交易平台开展招拍挂活动。最后，根据入市用途、区位、方式按土地成交价的8％～18％上缴土地调节金，用于基建、社保救助等项目，待镇级土地联营公司扣除交易成本后，按年份发给各村集体经济组织^［28］。

总体来看，大兴区的镇级统筹模式具有交易标准化、利益共同化的特点。一方面以镇为单元进行整体入市能够提高效率，降低交易成本，有效避免了村集体自行交易可能出现的交易程序繁琐、混乱等问题，同时村集体能获得大部分的土地增值收益，也极大程度上保证了农民的利益;另一方面，各村集体以作价入股的方式参与交易能够产生群聚效益，既有效调动资源形成合力应对市场的不确定性，又能互相监督交易过程，避免机会主义与寻租行为的发生。

（三）贵州湄潭：“分割入市” 模式

相比于发达地区，西部地区贵州湄潭的改革成果也具有一定的典型性。作为传统农区，湄潭县工业化水平相对较低，符合入市条件的存量建设用地较少、入市地块分布零散。另外，湄潭县还存在着农户宅基地面积大，“一户多宅”的现象较为普遍的困境^［29］。湄潭县入选农村土地制度三项改革试点地区后，抓住改革机遇，将农村宅基地制度改革试点与集体经营性建设用地入市两项内容有效衔接，在相关政策框架下扩大入市范围，因地制宜地将宅基地用途进行分割，创新性提出“综合类集体经营性建设用地”的概念，进而形成了独具特色的“湄潭经验”。具体来说，湄潭县在严格落实“一宅一户”、保障农户居住条件的前提下，遵循农民与集体意愿，通过按人头数定面积，将农户宅基地中实际用于商服、工矿仓储等经营性用途的部分进行“分割登记”转化为经营性建设用地^［30］。原宅基地所有者缴纳相关税费后，为其颁发房地一体不动产权证书，享受与国有土地同等的交易权利。

湄潭县通过探索闲置宅基地与集体经营性建设用地入市转化界限，突破了集体经营性建设用地入市范围限制，有效缓解了该县存量集体经营性建设用地不足的问题。一方面，在保障农户住有所居的前提下赋予了农户闲置土地市场交易的权能，在解决宅基地面积超标问题的同时为农户增加土地财产性收入提供了有效路径;另一方面，盘活了农村各类闲置土地，提升了农村土地利用效率，增强了农民集约节约用地的意识，为传统农区提供了经验借鉴与参考。

三、农村集体经营性建设用地入市改革的现实挑战

目前农村集体经营性建设用地入市改革仍存在诸多现实挑战。在实现城乡建设用地“同地同权同价”的目标驱动下，需进一步完善农村集体经营性建设用地入市的制度体系、优化入市模式，探索高效入市路径，改进收益分配机制。因此，在全面推进乡村振兴和推动城乡融合发展背景下，需准确研判农村集体经营性建设用地入市改革趋势，充分认识当前面临的现实挑战，为深化农村集体经营性建设用地入市改革奠定基础。

（一）入市产权保障挑战：产权主体与权能不够清晰

明晰产权主体是农村集体经营性建设用地入市改革的基础与前提，同时也是实践中能否顺利实施的关键所在。当前受城乡二元土地制度的影响，在入市的产权主体方面仍面临着诸多问题，尤其是集体土地所有权主体尚未厘清。从法律层面上看，现行的法律法规对集体经济组织法人资格、村委会与集体经济组织关系、农民集体内部关系等问题缺乏明确规范与界定，导致在入市交易中出现了多元化的产权主体，增加了入市成本与难度^［31］;从政策层面上看，现有的法律法规与中央颁布的政策存在脱钩现象，特别是关于集体土地所有权主体类型的规定各方表述不一，容易诱发入市前所有权主体识别难、入市中利益的争夺与风险的推诿、入市后收益分配归属不清等一系列潜在问题^［32］。与此同时，集体土地产权主体权能受限在很大程度上也制约着改革成效。集体土地所有权主体普遍缺乏对使用权从所有权分离后的处分权能，诱发所有权主体在权能上的制度矛盾，尤其是处分权、收益权缺乏法律的保护，从而降低了农村集体经营性建设用地入市的效率^［33］。

（二）入市供给制度挑战：入市范围与用途不够明确

集体经营性建设用地入市范围标志着入市地区当前集体经营性建设用地规模与未来发展潜力，直接关系到未来农村土地的财产价值。现阶段农村集体经营性建设用地入市范围面临着“存量与增量”和“圈内与圈外”的矛盾。一方面，存量建设用地数量在空间上存在差异。特别是受历史因素以及地区间土地资源状况迥异的影响，中西部偏远及其落后地区存量集体经营性建设用地体量较小、分布零散，难以进行规模化交易，其发展空间受到一定程度限制^［17］。另一方面，集体经营性建设用地来源存在“存量-增量”矛盾。由于现行法律法规并未对农村集体经营性建设用地供给路径作出具体规定，同时上轮改革将入市范围暂定为存量，导致存量较少地区的村集体缺乏推动入市的内生动力，难以激活农村土地资源资产价值^［2］。

就农村集体经营性建设用地入市用途而言，首先关于“经营性用途界定”存在政策与法律上的不一致。目前，新《土地管理法》明确规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途且经依法登记的集体经营性建设用地才能通过出让、出租等方式入市交易，而这其中“等”字关乎了入市用途范围的界定，并引起了较大的争议，特别是商品住宅用地是否属于经营性用途范畴存在较大争议，使得农村集体土地难以与城镇国有住宅建设用地享有同等权利，造成了“同地不同权”现象的发生^［34］。其次，农村集体经营性建设用地入市与土地财政的利益冲突。由于住宅用地与工业、商服用地之间价格悬殊，而地方政府拥有对土地的规划权利，为避免将住宅用地纳入到集体经营性建设用地入市范畴对城镇商品房市场以及土地财政造成影响，地方政府自然会对集体经营性建设用地用途进行规制，以征地代替入市，从而达到稳定市场的目的^［35］。最后，集体经营性建设用地入市用途管制缺乏监管体系。当前，农村土地用途管制规定尚不健全，相关法律法规的缺失使得土地用途管制出现无法可依的困境。比如，农村集体经营性建设用地入市后可能存在多次转让、竞得人实际使用用途不合法合规的情形^［25］。

（三）入市收益分配格局挑战：收益分配方法不够完善

实现收益共享还需要注意分配方式上的差异，即不仅要回答“如何分配”还需探究其原因。就此而言，集体经营性建设用地入市的收益格局还存在以下不足：一方面，各地政府对于调节金计征依据存在较大差异^［12］。比如，有的地区以土地成交总价为征收基准，有的地区按照土地净值额进行收取。除此之外，土地存量、用途、区位、入市方式等不同因素也影响着调节金的计征结果，进而导致各地征收土地增值收益调节金比例呈现较大的差异，造成地区间以及不同主体间的分配矛盾^［36］。另一方面，集体内部分配失衡。虽然绝大部分试点地区将如何分配的决定权交由村民自主协商决定，但受制于产权主体的混乱以及基层民主制度的不完善，分配过程中农民的知情权、参与权得不到保障，集体与农户内部的分配结果往往伴随着多主体博弈，使得上访等现象屡见不鲜，从而不利于入市工作的推进^［37］。

（四）入市配套措施挑战：相关保障与管制政策不够健全

新《土地管理法》虽然对集体经营性建设用地入市做出了相关规定，但并不涉及生态风险防范的内容。现行法律关于集体经营性建设用地入市的规定更多地注重土地的经济价值，而忽略了入市后可能引发的土地生态安全风险^［38］，因此在推进过程中需要警惕农地“非农化”与“非粮化”扩大的风险。集体经营性建设用地入市所带来的财富诱惑难免会加大耕地保护的压力^［39］，需要警惕企业或个人因追求利益而引起的农地“非农化”与“非粮化”扩大化倾向。在农村集体经营性建设用地入市收益分配过程中，亟需完善相关政策配套、强化监管，进而促进资源的公平配置。当前，城市建设用地市场的价格体系已基本完备，但集体经营性建设用地的价格体系尚未形成，其价值的差异对分配结果会产生影响，因此，健全定价机制是扭转价格差异、实现收益公平的关键因素^［40］。与此同时，确保农村集体经营性建设用地入市后满足农民福利和社会保障需要尤为关键，尤其是在维护农民利益不受损的前提下，针对农民“住有所居”“老有所养”等社会保障配套措施仍存在大量缺漏^［41］。最后，尚未健全的监管机制有碍于土地收益的公平分配，特别是由于监管主体与监管内容在法律上的缺失，可能会导致地方政府在巨额利益诱惑下滥用公共权力，进而造成收益分配不公的情况发生。

四、政策建议

（一）明晰产权主体，加快推进确权登记工作

首先，在完善相关法律法规的基础上，应加快推进农村土地产权确权登记工作，优化产权治理体系以明晰产权，进而为集体经营性建设用地入市改革提供基础保障^［41］。一方面，在法律层面应明确“乡（镇）、村集体与村民小组”三类集体经济组织所有权主体之间的内涵及其各项权责范围，通过细化产权治理单位，强化产权主体话语权以及完整的权能属性，从而降低产权外部性以解决产权主体多位、错位、虚位等问题^［42］。另一方面，在产权治理层面，首先要推进集体土地确权登记工作，以明晰土地所有权主体，明确不同主体之间的产权边界^［43］。其次，健全土地确权审核机制，通过加大政策宣传强化农民权利意识、构建责任追究机制完善确权流程、设立纠纷仲裁机构化解土地纠纷问题，以突破确权工作中成本高、环节多、效率低的困境。最后，应构建农村建设用地产权信息网络，推动产权信息规范化、透明化、动态化、共享化，进一步明晰农村土地产权主体^［44］。

（二）扩大入市范围，强化用途管制体系建设

一方面要扩大集体经营性建设用地入市的范围，对于受历史因素影响造成“存量”建设用地较少的地区，通过“存量为主，增量为辅”的手段，实施合理化、差异化入市范围管制，从而达到地区间的发展均衡^［45］;另一方面对于“增量”而言，应在符合乡镇国土空间总体规划的前提下，将宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市有效衔接、相互联动，允许试点地区通过实施全域土地综合整治、农村宅基地腾退等途径实现“增量”建设用地入市，同时政府应由政策的“制定者”向实施的“监督者”转变，拓宽公众对“多规合一”的村庄规划编制参与渠道，科学、合理地界定集体经营性建设用地入市范围^［34］。

加强乡镇国土空间总体规划对于国土空间用途管制的引领作用，尤其是要科学合理编制村庄规划，从而在源头上对国土空间格局、空间用途管制、村庄布局优化等进行统筹安排^［46］。尤其对于地方政府而言，要厘清职能、转变角色，将乡镇国土空间总体规划、国土空间用途管制与市场配置土地资源相结合，政府应扮演监督者、服务者的角色，强化土地资源统筹利用和用途管控，以此来推动城乡存量建设用地盘活利用及弥补市场失灵，促进土地市场的公平与稳定^［47］。另外，地方政府要建立健全农村集体经营性建设用地入市后的用途监管机制和处罚机制，尤其是要明确各主体权责范围，强化入市后用途管制，使用地行为合法合规。

（三）优化收益共享机制，完善入市收益分配方式

基于利益均衡的逻辑思路，优化收益分配格局，实现土地增值收益在制度、空间以及主体之间均衡分配。首先，应进一步完善集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理政策，可通过综合入市成本、总量等指标，制定差异化的征收标准，确保能够均衡区域间土地增值收益调节金差距^［35］。其次，应积极探索集体内部土地收益分配管理制度，允许政府对分配规则做出适度的规范和引导，严格规范集体经济组织内部分配和使用办法，尊重农民的决策权和知情权，保障好农民个人的收益权。最后，应保障农民群体的土地收益权，通过扩大成员参与分配的渠道，制定合理的分配机制，推动分配流程公开化、透明化，防止农民集体内部收益分配矛盾的出现^［31］。

（四）健全配套政策措施，加强监管和防范潜在风险

在全面识别集体经营性建设用地入市可能出现的风险基础上，进一步强化地方政府监管，健全政策配套措施以此防范潜在的风险。首先，在立法层面，农村集体经营性建设用地入市应当强化生态理念，在立法中以生态安全原则来规范各主体的行为^［48］。同时要加强耕地用途管制的制度建设与监管，实时监管耕地的具体利用类型与利用行为，坚决打击耕地“非农化”与“非粮化”行为，强化节约集约用地目标考核和约束，防范由此带来的耕地红线失守和国家粮食安全等问题^［49］。其次，在构建集体经营性建设用地入市交易平台时，需完善相关配套政策以提升土地增值收益，促进资源的公平配置。当前，城市建设用地市场的价格评估机制已基本完备，但农村集体经营性建设用地的价格体系尚未形成，其价值的差异对分配结果都会产生影响，因此健全定价机制是扭转价格差异、实现收益公平的关键因素^［40］。同时，还应充分将“有形的手”与“无形的手”相结合，地方政府要根据地方经济发展与区位的条件引入市场机制，进而为不同区域土地科学合理的定价提供一定依据。最后，健全完善包括城乡统一的就业、养老、医疗等社会保障体系，让农村集体经营性建设用地入市成为一种双向自主选择^［36］。

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Rural Collective Operating Construction Land Entering the Market：Development Logic，Implementation Path，and Realistic Challenges

ZHANG Yong，ZHANG Yuhao^*

（School of Finance and Public Management，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu，Anhui 233030，China）

Abstract：The purpose of the research：Based on the research framework of “internal logic，practical exploration and practical challenges”，to conduct in-depth research on the reform of collective operating construction land entering the market，and to provide theoretical support for deepening the reform of rural collective operating construction land entering the market.The research results：（1）The foundation for achieving the reform goal of “equal land，equal rights and equal prices” for urban and rural land is to strengthen collective land property rights;（2）Building a fair and orderly market allocation system is the key to achieving a unified urban-rural construction land market;（3）The balanced distribution of benefits is the focus of the reform of rural collective commercial construction land entering the market.（4）Revitalizing idle resources is an inevitable result of promoting rural economic development and achieving rural revitalization.The research conclusion：It is necessary to clarify the property rights subject，expand the scope of entry into the market，strengthen use control，improve the revenue sharing mechanism，and improve policy supporting measures to further promote the reform of rural collective commercial construction land entry into the market.

Keywords：collective operating construction land;rural land marketization;same location，equal rights，equal price

（责任编辑：董应才）