新型农村集体经济组织内部争议的多元化解路径

摘 要：伴随着我国农村产权体制改革的稳步推进，有关农村集体经济组织内部争议化解的路径问题亟待研究。实践中，成员资格认定案件的主管机关不够明确，集体经济组织决议的法律性质模糊，这均是缘于对村民自治权之运行边界的认识不足。另外，现行立法中的解纷路径规制相对简略，亟需以村民自治权运行边界为原则进行路径优化，落实面向价值平衡的司法裁判理念，并结合“诉源治理”理念构建一套多元化纠纷解决办法。与此同时，应对《农村集体经济组织法（草案）》第56条进行增修与完善，以实现相关解纷路径体系化构建的真正落实。

关键词：农村集体经济组织;纠纷多元化解;诉源治理;村域治理;村民自治

中图分类号：F325.2 文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2024）05-0034-10

收稿日期：2023-12-04 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.05

基金项目：2022年司法部“法治建设与法学理论研究”部级科研项目（22SFB3011）

作者简介：侯皓瀚，男，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向为行政诉讼法，司法制度，法治政府。

一、问题的提出

党的二十大报告指出要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。”^［1］目前，农村产权体制改革稳步推进，有关农地产权制度与集体经济组织改革的讨论仍在继续。随之而来的是多部法律的修订与立法稿的公布，以及农村综合制度改革试点的大力推行。2023年中央一号文件强调：“巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制。”^［2］一号文件对集体成员资格认定与集体经济组织内部管理、运行、收益分配等问题的法律规制提出更多需求，而现有的研究多集中于新型集体经济组织的法权构造解释、治理模式与制度设计创新等方面，从争议解决的现实视角为进路的研究并不多见，故本文将针对集体经济组织内部纠纷的争议解决机制改革进行探索。

考察相关司法文书可以发现，同案不同判的现象比较普遍，裁判理念差异迥别，案件当事人对解纷路径选择极其混乱。相关实践问题主要体现在成员资格认定权属不明确、组织决议的法律性质模糊、集体经济组织内部争议化解路径不具体等。总之，以上问题可归结于现行立法中对相关争议多元化解制度供给长期不足的痼疾，其背后蕴含的是现今对村民自治权力（利）运行边界与矛盾多元化解运行机理的探究尚不明晰的理论缺失。然而，最新立法并未改善这一现状。日前已提交全国人大常委会审议的《中华人民共和国集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）中有关内部争议化解的条款仍存在文义模糊、逻辑不清、表述笼统的问题，既未能供给出新的多元化解制度工具，并且无法与现有制度较好协同，使相关解纷主体难以统一工作思路，导致纠纷化解不经济与“案结事未了”的现象极其普遍，无法实现对该类案件的争议实质性化解。为改善这一现状，本文将以纠纷性质与路径选择为标准，对相关司法文书进行类型化考察和梳理，归纳司法实践中的常见问题，分析诉讼外解纷路径的发展趋势。在此基础上，探明社会自治权、争议多元化解与诉源治理等相关理论对当前实践问题的阐释作用，结合我国现有法律规范体系与解纷制度框架，梳理调解、仲裁、行政复议，诉讼等解纷工具的衔接关系，对集体经济组织内部争议的多元纠纷化解路径进行研究与归纳，并提出关于《草案》第56条的修改建议，以期对有关部门工作思路的改善与该类纠纷的实质性高效化解有所裨益。

二、实践中争议化解的基本立场及其存在的问题

（一）样本案例研究

由于目前我国《民事案件案由规定》尚无“集体经济组织内部争议”这一类别的设定，笔者以“侵害集体经济组织成员权益纠纷”为关键词在“威科先行法律信息库”中进行检索，共得到裁判文书共195 864个。为使样本案例更能反映现阶段的实践问题，笔者选取了自2023年一号文件出台至笔者查询日（2023年2月14日至2023年8月31日）的相关案例进行类型化分析。同时，为更直观地显示出各类型的占比与数量，仅对一审判决进行保留，共检索出1 199个案件。笔者对上述案件文书进行浏览后，排除其中341个撤诉案件，并甄别出28份与本文主题不符的集体经济组织之间或集体经济组织与其他单位、法人、自然人的外部争议案件，最终得到830个样本案例。对上述样本案例进行类型化分析：涉及集体经济组织成员资格认定问题的样本数量高达541个，剩余289个案例涉及独生子女户、集体资产确权、册外地合同、集体资产份额继承、征收补偿分配、集体资产收益分配、组织合并或分立等问题。再结合《草案》第56条有关集体经济组织内部争议的划分，可以将上述成员资格认定以外的案件分为有关征收补偿分配、集体资产收益分配的258个收益分配类案件与涉及组织内部运行、管理等问题的31个案件（如图1所示）。

从中可以直观地看出，成员资格的认定仍是集体经济组织内部争议化解的首要问题，其次是征收补偿、集体资产收益分配案件，而有关组织运行、管理等问题则占比较少。故下文的研究主要围绕成员资格认定和征收补偿、集体资产收益分配问题展开。

其次，以实践中占比最高且争议较大的集体组织成员资格认定案件进行样本研究。笔者以“集体经济组织成员资格认定”为关键字进行案件筛选，在2023年2月14日至2023年9月31日共有29个民事诉讼案件，无相关行政诉讼案例。在排除案件本身与本文讨论的集体经济组织内部争议无关的1例后，可得到28个以成员资格认定为主要争议焦点的有效样本。在地域方面，样本涉及山东、福建、广东、辽宁、北京、陕西、湖南、海南、吉林、湖北等11个省份，故该样本可以较为全面地反映出不同地区间的裁判理念;在审理层级方面，样本包含了基层人民法院作出的12个初审判决，以及16个中级人民法院作出的终审判决，故亦能体现出不同层级法院对该类案件的审理态度，增加了样本案例的代表性与有效性，具有统计学上的意义。以样本案例的审理理念为区分（如表1所示），可据此推断各省份人民法院对成员资格认定主管问题的审理态度。

具言之，广东等地人民法院以属于村民自治事宜为由认为该资格认定问题不属于民事诉讼的受理范围，对相关争议不予受理或驳回起诉;吉林等地人民法院虽认同该问题属于村民自治的范畴，但一般不直接不予受理或驳回起诉，而选择在诉讼程序中依据村民自治决议对成员资格予以认定;湖南、海南等地的人民法院则会依据法律法规等对成员资格认定的实体问题予以审理。通过对样本案例文书的研究可以发现：（1）人民法院对此类案件的审理理念是以省（自治区、直辖市）级行政区划为界限存在明显差异，并无全国性的统一标准;（2）对于山东、福建等省份，审理理念在本样本案例的时间区间内发生了变化，并呈现出司法权相对于村民自治权逐渐扩张的趋势。如在山东省，人民法院的态度从最初“不予受理或驳回起诉”转变为“依据村民自治决议对成员资格予以认定”，并在最新一起案件中，人民法院依据法律法规等对成员资格认定的实体问题进行了审查【参见山东省荏平区人民法院（2023）鲁1503民初1812号民事判决书。】。

最后，以“威科先行”法律信息库中的案件文本为依据，对司法实践中涉及集体经济组织案件的一审撤诉比例进行研究，即通过分别收集（2019年至2023年8月31日数据）每年侵害集体经济组织成员权益纠纷类案件的一审撤诉数量占所有一审案件的比例，可以得到相关案件最终由司法诉讼程序解决的程度高低。并且，通过与普通民事案件的撤诉占比对比（如图2所示），可以发现：（1）包含涉及集体经济组织纠纷的所有民事案件被纳入诉讼程序进行解决的比例逐年降低，而由非诉解纷路径进行化解的比例呈上升趋势;（2）相较于普通民事案件，涉及集体经济组织的纠纷被纳入诉讼程序进行解决的比例较高，意味着相关案件未来可以由非诉解纷路径进行化解的空间更大，故对该类型案件的非诉解纷路径进行重点研究很有必要。

（二）集体经济组织内部争议的司法实践问题

基于上述样本案例的研究，相较于多数法院对成员资格予以实体性审查，部分地区则以“村民自治”为由将该事项排除于司法审查之外，可见现行法中有关成员资格认定案件的主管机关并不明晰。同时，基于对样本案例文书的研究，该类案件均与集体经济组织决议（决定）密切相关。再加之，有学者在对成员资格认定这类案件的实证研究中发现，相关认定依据杂乱，包含法律、法规、规章、行政规范性文件等^［4］，故有必要对集体经济组织决议（决定）的法律性质和效力位阶等问题进行梳理与明晰。另外，考虑到集体经济组织纠纷在未来由非诉解纷路径进行化解的空间较大，但现行法与《草案》中可供参照的明确规制较为欠缺，故深化相关纠纷的非诉化解路径制度研究十分必要。

1.集体经济组织成员资格认定权属不明晰。成员资格认定权属模糊根本上是成员权的权利性质不明确引起的。我国现行立法并未明确成员资格认定标准，但并不表示该认定标准完全由村民自治进行规制。《草案》第12条对其进行了原则性要求，同时保留了省级立法权对该事项具体规制的参与权。结合实践中农村社会的区域差异性较大的特点，在国家立法层面以原则性进行约束，同时以地方立法权加以具化、补充，使其在当地更具可操作性。这不仅是必要的，也符合我国“重点问题划定红线、具体办法务实灵活”的三农问题立法传统。那么，既然立法并未对该资格认定事宜明确规制，该事项是否属村民自治事宜的范畴呢？从我国相关政策的沿革变迁与“集体经济组织”的产生目的中可以窥见一斑。

新型集体经济组织制度的产生实为对传统农村自治组织中经济发展、产权管理、财务主体等职能的剥离，在该制度施行之前是以行政村、村民小组等主体进行，故应以村民委员会、村民自治组织的管理进行参照研究。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第1、2条，基层自治组织的权力机关当属村民会议或村民代表会议，村民委员会对其负责并报告工作。另根据该法第24条，村民委员会的职能涉及：土地承包经营方案;村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地的使用方案;征地补偿费的使用、分配方案;以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等经济事宜。足以可见，新型集体经济组织中与村民的财产、经济事项密切相关的集体经济组织成员资格认定问题属于村民自治事宜，符合我国的农村立法演变的基本规律。

基于看似清晰的立法沿革得出的结论并不足以解释对“集体成员权”所包含权能被细数后的矛盾。现有的有关“集体成员权”权能定位的研究均无法以“权利分置”的体系展开，而更倾向于“权利束”理论的研究进路^［3］。现行《中华人民共和国民法典》中物权编部分尚无有关“集体成员权”的具体法律表达，但根据《村民委员会组织法》第24条可以发现，有关集体经济组织成员的土地承包权、宅基地使用权、集体财产处分权等作为农村集体经济组织成员赖以维系生活的主要权利应被纳入“集体成员权”的权能范畴之中。然而，作为属于村民自治事宜的整体性权利的“集体成员权”却与具体权能中的“部分财产性权利应依法受到行政机关的指导”产生冲突。如上所述，尽管该项权利的取得已被立法明确为村民自治事宜，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第12条仍规定了有关土地承包的负责机关，即实行县级农村农业主管部门与乡级人民政府的双负责制管理，并且根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73、76条的规定，乡级和县级以上政府行使保护劳动群众集体所有财产的职权，故在有关对集体经济组织成员的财产权益和福利待遇的行政诉讼实践中，仍会遇到乡（镇）政府有权对村民提出的村民福利待遇申请作出行政处理决定的判决【参见广州铁路运输中级法院（2021）粤71行终244号行政判决书。】。同样地，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）》（以下简称《农村土地承包纠纷案件司法解释》）第1条明确规定了“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”尽管在此之前，最高院已经对村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于行政机关职责范围进行了明确【参见最高人民法院（2020）最高法行申4278号行政裁定书。】，即作为整体性权利的“集体成员权”因属村民自治范畴而不受行政公权力的“干涉”。可见，上述冲突不仅发生在法解释学的规范分析中，也外化于具体的司法实践领域。

2.集体经济组织决议的效力位阶不明确。在国家立法层面，考虑到现行法中并无对集体经济组织决议性质的明确法律规制。从立法目的上，集体经济组织的设立实质上承担了基层自治组织集体资产的管理和市场行为的主体职能^［5］，故仍需通过参照村民（代表）大会的决议、村民委员会决定的相关规制对《草案》进行检视，从而提出涉及集体经济组织决议与内部争议解决相关法律表达的完善建议。村民（代表）大会的决议作为村民自治权的外现形式本质上属于村规民约。从效力位阶的角度分析，根据《村民委员会组织法》第27条，由村民（代表）会议作出的村规民约、决议（决定）不得违反宪法、法律、法规和国家政策，但并未包括规章与其他规范性文件。故在立法层面上，村规民约的达成具有较强的自治度与灵活性。但在司法实践中，最高院裁判文书的说理部分直接对该条进行了扩大解释，认为“村规民约不得违反法律、法规以及有效规章和行政规范性文件”【参见最高人民法院（2017）最高法行申5157号行政裁定书。】，认为村规民约的效力不及规章与行政规范性文件。此处进行扩大解释的依据可能来自：第27条同时规定的乡（镇）一级人民政府应对村规民约违反法律、法规的情形享有监督权，再加之行政机关上下级间绝对刚性的领导关系，乡（镇）人民政府自然地严格遵守规章与行政规范性文件进行监督，从而得出村规民约不得违反行政规范性文件的解释。然而，看似顺畅的逻辑显然降低了村规民约立法上的自治度与灵活性。从样本案例的分析可以发现，效力冲突问题很容易出现于村规民约与行政机关决定的紧张关系中，如果不能对作为村民自治事宜范畴内的决议是否可以对抗行政机关的监督权进行明确，该类案件的裁判思路将出现较大的差异。从价值平衡的角度出发，上述冲突问题来源于村民自治价值与保护少数村民权益的价值该寻求何种限度的平衡。

与之相比，村民委员会决定的法律性质较为复杂。最高院根据《村民委员会组织法》第27条第二款、第三款第36条之规定确立了有关村委会及其决定侵害村民合法权益的救济途径：除通过请求上一级乡（镇）人民政府行使行政监督权以外，可诉诸人民法院行使撤销权，并明确地将之推演至农村集体经济组织侵害成员权益的情景【参见最高人民法院（2020）最高法行申674号行政裁定书。】。细察之，条文并未对诉讼类型严格限制，故实践中涉及村民委员会决定的诉讼程序同时包含了民事诉讼与行政诉讼。相关行政诉讼是以请求上一级乡（镇）人民政府行使行政监督的行政行为为基础，或根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条中法律、法规、规章授予村委会进行的行政行为。此时，尽管村民委员会并不属于一级行政机关，但其决定可被视为一种类行政行为。有关村委会决定的民事诉讼案情则较为复杂，在现行规范体系下通常是以土地承包经营权、宅基地使用权等为基础的侵权纠纷，如《农村土地承包纠纷案件司法解释》（2020修正）中即针对数类农村土地承包方与发包方就土地承包经营权侵权纠纷的问题进行解释。考虑到此类案件的村委会决定通常是以村民（代表）会议决议为依据作出，此时其法律性质更侧重于村民自治事宜的外化实体规则，即该村委会决定也属村规民约的范畴，而非可据此提起行政救济的行政行为。

3.集体经济组织内部争议化解的路径不具体。目前，相关案件不仅在当事人权益救济的裁判理念有所差异，在救济程序的路径选择规则上也较为笼统。那么，新法的出台能否解决这一问题呢？《草案》第56条的确对集体经济组织成员资格认定争议与因组织内部管理、运行、收益分配等其他内部争议设置了调解、仲裁以及诉讼救济制度，并赋予了纠纷主体在仲裁、调解与直接提起诉讼的程序选择权，旨在通过传统柔性争议化解模式满足上述村民自治事宜的内涵要求。但就其现在的表述来看，有关解纷路径的规制仍未明确化，相关实施步骤、运行规范、主体设置等问题更无从谈起。基于现有裁判案例，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》）及其司法解释通常是现行法中供以参考的生效规范，那么新法在相关争议的路径选择和具体规则制定上能否直接参照该法进行沿用呢？从纠纷客体来看，该法局限于以土地承包经营权为基础的争议。若以“权力分置”的角度分析，新法为集体经济组织成员确立了可以据此获取土地承包经营权等实体权利的基础资格权，以及并行于之的其他财产性权利（如集体资产收益、征收补偿款等）。从本质上讲，新法是基于土地承包经营纠纷的解决模式扩充至所有涉及村民自治事宜范畴内的各类纠纷，此种面对不同纠纷客体却沿用相同化解路径的做法，当然地引发了过于笼统之嫌。

上述《草案》中的解决办法旨在通过多元、柔性的解决模式实现有关村民自治事宜纠纷的实质性化解，试图为纠纷当事人供给出一套统一的救济途径，具有对同领域、不同类纠纷化解的整体性指引意义，有助于减少当事人诉累，避免主管机关推诿，缓解同案不同判情形的发生，但同时也提升了后续适用中发布具体方法、进行条文解释以及适用指引工作的复杂性。仅就土地承包经营纠纷这一级类别的争议，国家层面就出台了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地承包纠纷案件司法解释（2020修正）》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（以下简称《农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件司法解释》）等加以规制。仅就诉讼这一救济路径，《民事案件案由规定》中即对此设置了两类三级案由，涵盖八种四级案由，相比之下，涉及集体经济组织的民事诉讼案由仅存在于“侵害集体经济组织成员权益”的三级案由中，且并未设置具体的四级案由。故《草案》中有关调解、仲裁以及诉讼救济的具体制度仍待健全，包括相关机构的设置方案，调解、仲裁与诉讼的衔接办法，直接提起诉讼的适用情形，不同类纠纷的差异化制度设计等问题并未被该法所涵盖，仍有较大的讨论空间。

三、集体经济组织内部争议多元化解的法理分析

村民自治事宜该受到何种形式与多少限度的审查或监督是我国村域治理及上述司法实践问题的研究基点，这不仅限于西方自治理论的宪政问题研究，也应将我国特殊的人口结构、土地政策、传统风俗习惯等因素的影响考虑在内，在此基础上针对中国特色基层治理中纠纷化解的经验进行着重分析，从而构建我国农村集体经济组织内部争议的多元解纷路径新格局。

（一）村民自治权的运行边界

根据西方权利让渡理论，自治共同体的权力来自公民的直接授予，或公民将自己的部分或全部权力（利）让渡给国家后的权力转授，但基于国家作为当代政治生活的中心与唯一权威，自治共同体的权力应当得到国家层面的承认与审查^［6］。在我国，国家立法权即承担了这一角色，故基于法律文本的司法审查制度作为实现公平正义的最后一道防线同样应当作用于集体经济组织内部自治事宜的争议解决。尽管实践中经常出现以村民自治事宜为由驳回起诉的裁判案例，但根据前文的样本案例分析，各地人民法院对此正在进行态度转向。最高法在2021年发布了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，其第37条明确要求不能简单地以村民自治为由对村民的财产权益不予保护，此后相关驳回判决呈现下降趋势。在肯定了司法权固然行使针对村民自治的审查权后，对村域治理中其他社会公权力尤其是行政公权力研究愈显重要，故下文将以此为基础进行相关纠纷解决问题的理论梳理与制度设计。

人口结构、土地政策、传统风俗习惯等因素使得我国村域治理问题有其强烈的特殊性，故对中国村域治理中的特殊公权力构造的讨论十分必要。根据通说与村域治理的历史实践，以权力形态为标准可大体将基层治理中的公权力划分为国家公权力、社会公权力与基层党组织行使的公权力^［7］。其中，以村民自治权为代表的社会公权力最为特殊，其在我国村域治理中的发展演变与法律性质更是本文的基本研究对象。村委会既不是国家一级的行政机关，亦不直接担任村民自治的权力机关，有其角色的特殊性与复杂性。如前所述，村委会作为由村民（代表）会议选举产生，并且作为其决议施行的执行机构，实为村域治理中社会公权力的执行主体;不仅如此，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第111条、《村民委员会组织法》第2条等同样直接授予了村委会在公共事务与公共事业领域的管理职权，此际，村委会在村域治理的事实层面上实际同时享有了部分国家公权力，而这与乡（镇）一级人民政府、人民代表大会、党的机关等基层公权力部门在权力运行中应当如何分工配合，必然存在相互抵牾的问题。

检索西方自治理论或许对我国村民自治权本源的探究具有一定的借鉴意义。基于西方自治理论与实践，相对主流的观点包括“固有权说”与“授予权说”^［8］，分别对应了英美法系“自下而上”的地方自治实践与大陆法系“自上而下”的自治制度安排。这两种学说的观点截然相反且各有局限，因此，与各国自治实践更为贴合的“制度保障说”目前正逐渐成为德、日等国的通说^［9］。该学说实为“授予权说”的分支，但也折衷了上述两种学说的主要观点，即公民并不天然地享有未经国家权力授予的基础权力（利），但普通法律也不得对该基本权力（利）进行剥夺^［10］。质言之，在某国的法治实践中，村民自治权基于长期治理实践，或在本国国家权力形成前即已成形，并不受该国普通法律的予夺与干涉，故应由且只应由该国宪法进行制度保障与调整。我国在1982年《宪法》中确认了以基层自治组织为主体的基层社会公权力形态，考虑到其仍受制于党政机关的特殊情境与行政化倾向^［11］，并不符合完全意义上的国家授予说，而更偏向于修正后的制度保障说。尽管某一种理论并不能完美地解释我国多元、复杂的基层治理实践，但从其推演出的村民自治权与其他普通法律法规在关系层面的运行原则问题仍对后续研究具有启发性。

如前所述，村民自治权由宪法保障，普通法律不可剥夺之，更不应对其设限，故村民自治的行使应奉行不与宪法以及合宪的普通法律相抵触的原则。申言之，村民自治权若在宪法授予的自治范围内进行决议，并且该决议的内容不违反法律法规对该事项的规定即应合法有效。村民自治权对法律法规尚未涉及的领域仍有权进行规制，如目前尚无法律依据的成员资格认定标准等问题。值得注意的是，我国的村民自治权本质上是由国家授予，尽管其不能被普通法律所剥夺，但仍应受制于我国《宪法》确立的法治体系，故应当接受《中华人民共和国立法法》的调整，不得涉及必须由法律规制的领域如人身自由权、政治权、税收制度等，此处体现了“法律保留”的原则内涵，该原则虽并非针对传统意义上行政权与立法权的边界问题，在此也应适用于村民自治权这种社会公权力与立法权的抵牾情形。

总的来说，我国司法诉讼应当作为解决集体经济组织内部争议的最终途径，司法机关不得以村民自治事宜为由拒绝受理;在由基层自治组织行使的行政公权力的领域，也应当对相应行政机关的行政行为以行政复议、行政诉讼等途径进行解决。对于集体经济组织行使社会公权力的场域，应对其与行政公权力发生抵牾时的救济途径着重分析。根据“不抵触原则”，村民自治事宜不应涉及行政公权力涉及的领域，即由法律法规明确授权的合法行政行为具有强制力，并且当事人对于侵犯行政公权力“领地”的自治合意在现有规范体系下也应依照司法程序行使撤销权。反之，在《宪法》、法律未加以规制的村民自治场域，行政机关应当尊重或依从自治合意，当事人不应也无需诉诸行政机关进行救济，转而考虑现有规范体系下的调解、仲裁、诉讼制度则更符合上述分析。同时，对于侵犯“法律保留”原则的自治合意，不仅与行政权无干也是对国家立法权的挑战，故应当直接以国家司法权加以审查与监督。

（二）多元化解路径的运行机理

在大力发展乡村经济实现乡村振兴的背景下，围绕新型集体经济组织的内部争议呈现上升趋势，如何实现相关争议的实质性化解，在提升救济程序经济性与效率的基础上确保争议背后的社会矛盾得以平息是当前立法工作的重要政策目的。如前所述，尽管《草案》中罗列了包含调解、仲裁、诉讼的多元纠纷解决途径，但在具体的规则供给上不免显得过于笼统，尚无法发挥针对相关争议实质性化解的指引作用。此际，有必要在结合我国基层治理生态的基础上，梳理多元纠纷化解途径的理论难点与实践痛点，以实现相关争议化解途径的整合、细化工作。

根据样本案例分析，现有的集体经济组织内部争议多集中于成员资格认定与收益分配案件。基于上文分析，此类案件均属村民自治事宜，也应接受国家司法机关的审查与监督。然而，诉讼的局限性所包含的严格程序性与参与主体专业化提高了集体经济组织内部争议当事人的发起门槛和成本^［12］，再加之，相关争议标的数额通常较小，使得当事人面对未定的诉累和成本望而生畏。况且，司法机关受限于相关历史、风俗、社会关系等信息的获取不足，对当地自治事宜的审查界限难以把握。具言之，不同于传统的基层村域社会的身份型社会，城市化较为成熟的地区逐渐形成了为满足市场经济和现代社会发展的契约型社会，则更偏好于采取具有强制力且严格专注于法定权利与义务规则的司法诉讼手段以实现社会主体的平等诉求。相较之，传统村域治理问题由于包含特有的历史性、习惯法与人格性知识^［13］，仅通过摒弃了当事人身份、性格、社会关系等要素的司法诉讼方式解决纠纷，倚仗国家强制力进行争议的强硬化解，往往造成裁判结果疏离了特定案情背景下的实质正义，甚至激化基层村域当事人主体间的社会矛盾，既无法供给公正、有效的裁判结果，也不能实现村域社会秩序的长久维系。反映在司法实践中即呈现出裁判理念不统一的问题，甚至在审查程度方面也存在较大差异，即某些法院仅作出村民自治合意达成过程的程序性合法审查，抑或是另一些对相关决议内容进行了更为细致地实体性审查^［14］，进而导致上诉率高，难以真正实现息诉服判。相比之下，调解工作长期以来作为我国基层治理工具箱中的重要“利器”可以提高解纷效能。在其最辉煌的20世纪80年代中后期，通过人民调解化解民间纠纷的数量一度达到同时期民事案件受理数量的5至6倍之多^［15］。尽管此后调解工作的效能逐渐式微，但在新时代“枫桥经验”基层治理思想提出后，这一基层治理“利器”及其蕴含的柔性治理理念再度引人瞩目并重焕新生^［16］。发展至今，以最初的人民调解为主渠道的调解工作格局逐渐演变为由人民调解、行政调解、司法调解组成的“大调解”联动格局^［17］。旨在整合各类主体的调解力量，实现社会管理模式到社会治理模式的转变。

聚焦于集体经济组织内部争议的调解工作，根据《草案》第56条，明确了调解主体是乡（镇）级人民政府或县级人民政府的农村农业主管部门等行政机关。若仅从规范的文意表达进行分析，此类调解应属行政调解的范畴，而非《宪法》第111条所规定的下沉至村委会的人民调解的范畴。但从我国的调解实践来看，人民调解与行政调解的区别仅限于第三方调解主体的不同，两类调解结果均不具有强制执行力且不影响当事人反悔后提起诉讼的权利，故在此严格区分调解的种类并无必要。况且，《中华人民共和国人民调解法》第34条亦允许在乡（镇）人民政府或其他组织设置人民调解委员会，加之实践中乡（镇）调解委员会主任也经常由司法行政机关的工作人员担任，故现行调解体系下的非村委会一级的人民调解工作通常可以与行政调解划等号。那么，村委会人民调解委员会是否应当承担相关争议的调解工作？如前所述，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对《草案》中该条所涉及的争议有较大的参考意义。二者的区别在于：土地承包经营纠纷的调解可以由村委会一级的调解委员会进行受理，这大抵是土地承包经营纠纷多发生于村民之间的缘故。而本文探讨的相关争议则多发生于成员与集体经济组织之间，此时若以同时兼任集体经济组织理事长和村委会主任的人民调解委员会主任主持调解，很难实现保障村民权益的目的。但对于上述发生于成员间的部分案件，则完全可以由村委会调解委员会进行人民调解，不可不提该救济渠道的地方性优势。当事人本应享有自由选择不同调解主体的权利：即使是囿于村民与集体经济组织之间纠纷的村民当事人，也可以根据案情自主地排除向村委会调解委员会申请的选项，故将村委会调解纳入调解路径的选项并不会使得调解效能降低，并且更能满足各类当事人平等化解纠纷的诉求。

我国基层治理领域现有规范体系下的另一重要工具当属农村土地仲裁制度。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件司法解释》第3条，对仲裁结果不服的当事人在30日内可以就原纠纷提起诉讼，表明该制度不受传统民商事仲裁“一裁终局”的限制;同时，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第4条，纠纷当事人也享有在请求调解、申请仲裁与直接提起诉讼的路径选择权。农村土地仲裁制度与人民调解工作一同作为重要的非诉讼解纷机制，在我国村域治理中一直发挥着重要作用。值得注意的是，在2021 年 2 月 19 日，中央全面深化改革委员会第十八次会议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》后，上述非诉解纷路径的地位得到进一步提升，并对其制度功能提出了更高的要求，即落实诉源治理理念，推动矛盾的源头化解，将纠纷解决在基层，防止争议尽数涌入诉讼程序^［18］。此际，有关集体经济组织内部争议的多元化解路径也应遵循这一理念，但现有的规范体系对此仍未予以充分体现。根据《草案》第56条，相关争议当事人同样享有对上述解纷路径的平行选择权，使其不免陷入与土地仲裁制度相同的低效能桎梏中，同样地无法满足诉源治理的政策理念。与此同时，该条并未对相关仲裁主体进行明确。类比土地承包纠纷的仲裁机构，土地仲裁委通常附属于土地承包工作的主管部门，如此一来，《草案》中提到的集体经济组织内部争议仲裁委员会很大程度上将下属于县级政府的农业农村工作机构，当然地引发了行政权对集体经济组织内部自治事宜的干涉，也无法真正满足仲裁制度本身的独立性属性^［19］。因此，对于排除了行政法律关系的内部争议案件，可以考虑参照民商事仲裁制度，在同样遵循“或裁或审”“一裁终局”原则的基础上，以双方当事人约定的独立于行政机关的仲裁委员会进行仲裁，从而真正实现提高解纷效率的“诉源治理”制度功能。

基于以上分析，针对集体经济组织内部争议化解问题，相关调解制度的建构中不应排除下沉于村级自治组织的人民调解的选项，实行人民调解与行政调解的联动互补格局，从而为当事人提供基于争议本身特点的多元调解解纷路径，以此为基础充分发挥调解工作作为“诉源治理”重要工具的制度功能。在仲裁制度中，同样应紧密围绕诉源治理的理念内涵，这就要求对相关仲裁裁决的约束力进行强化，破除在土地仲裁领域对仲裁裁决不服即可另行起诉的传统做法，以谨防仲裁程序流于形式并真正实现仲裁路径的案件分流功能;与此同时，应参照《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的有关规定，保证集体经济组织内部争议仲裁路径的独立性要求，避免行政权对村民自治事宜的干扰，从而真正实现仲裁路径的纠纷实质性化解功能。

四、集体经济组织内部争议多元化解的路径选择

从实用主义的视角出发，在某个争议发生后，当事人首先考虑诉诸机关与解决路径，实践中主要以“司法诉讼”与“行政申诉”二元分立的方式进行。然而，面对复杂的集体经济组织内部争议法律关系，仍需对诉讼路径中“行政”“民事”诉讼程序的适用情形进行区分，解决相关司法裁判理念统一性欠缺的问题，并且亟需对调解、仲裁等方式的程序设置、具体制度安排进行补充细化。

（一）以村民自治权运行原则为界的路径选择

如前所述，村民自治权的运行应遵循“法律保留”的原则，即对于除法律、法规（不包含规章与行政规范性文件）明确授权于行政机关的职责或权力范围的事项外，可纳入村民自治的范畴。那么，考虑到对行政公权力因素予以考量的必要性，总体上应当采用“政经分离”的思路^［20］，即在相关争议的解纷路径选择中应当首先以行政规制抑或民事法律关系进行区分。如在集体经济组织内部争议的法律关系涉及法律法规（不包含规章与行政规范性文件）明确授予行政机关的职责范畴时，可以通过向有关行政机关如乡（镇）级人民政府或县级农村农业工作机关申诉、举报、控告等方式寻求救济，对作出处理的行政决定不服或行政机关不作为的可以申请行政复议或提起行政诉讼;对于该争议的实体法律关系涉及行政行为的，除法律另有规定，也可直接向人民法院提起行政诉讼;涉及犯罪的，可以向有关部门进行申诉、检举、控告等。同时应当注意：在该解纷路径中也可以由行政机关或人民法院进行居间调解，但一般不涉及仲裁的适用。反之，对于上述争议中的民事法律关系以及属于村民自治事宜范畴内的相关争议（如成员资格的认定、经营性财产量化、收益分配等问题），应当选择以包括调解、仲裁和民事诉讼在内的多元解纷路径进行。故在《草案》第56条的修改建议方面，可以考虑在该条最后增加一款兜底性的补充：“上述纠纷中涉及行政机关职责的，可以向相应行政机关申诉，对行政机关的行政行为不服的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。”

（二）面向价值平衡的司法裁判理念

不管选择何种解纷路径，诉讼作为集体经济组织内部争议纠纷化解的“兜底性”防线被赋予了重要意义，故应当确保裁判理念的统一、有效，以寻求公平、正义在相关纠纷领域中的真正实现。然而，基于上述对现有裁判案例的考察可以发现，各地人民法院不仅在是否受理的问题上莫衷一是，并且在裁判依据方面也较为混乱，某些法官甚至仅基于政策文件精神进行判断。考虑到集体经济组织内部争议的焦点通常属于村民自治事宜，涉及了不同地区复杂多样的价值观与利益冲突，故要求法官在不违反国家法律法规的基础上权衡各方利益和本地的价值观，进而较为公正地行使自由裁量权。如在成员资格认定案件中，应当注重对本地户籍稳定程度和农村生活方式的考察，进而确定成员资格认定标准中户籍要素与在当地长期生活要素的权重设置。另外，基于前文的分析，此类案件还通常面对着代表集体经济组织整体利益的村民自治权与对少数村民权益进行救济的价值冲突。因此，在有关收益分配案件中，可以进行集体总体分配方案与侵害个别成员权益分配方案的类型化区分，在属于前者的案件中，由于集体内成员的收益较为公平，并未出现个别成员利益受损的情况，应当更加侧重于集体整体利益的实现，并减少司法权对村民自治权的干涉;而在属于后者的案件中，由于个别成员的权益被排除在外，并且相关救济的实现对集体整体利益影响甚微，故应当更加重视司法权对个别成员权益的救济。同时，价值平衡的裁判理念也应当包含纠纷实质性化解的原则，即通过司法判决实现对村民合法权益的切实救济，谨防实践中出现的村民具有实质胜诉理由却因分配方案已经实行而败诉的荒诞判决， 从而确保“息诉服判”和防止司法程序空转目标的实现。

（三）诉源治理下的多元解纷制度构建

即使相关诉讼中的裁判理念得到进一步的关注与统一，也很难在所有诉讼判决中保证公平正义的实现，尤其是考虑到我国农村地区的差异较大，相关纠纷具有范围的广泛性、性质的多元性、原因的复杂性等特点^［21］，故应构建出一套包含调解、仲裁在内的多元解纷制度，以实现纠纷实质性化解和案件非诉分流的目标。如前所述，村民自治组织层级的人民调解委员会相对于行政机关的调解主体掌握着当地的历史性、习惯法以及人格化知识，有必要将其纳入该领域的解纷路径的可选选项，以与相关行政调解共同构建“大调解”的联动互补格局。另外，仲裁作为多元解纷制度的另一重要路径，承担着提高解纷效能与案件分流的制度功能，故应当参照传统的民商事仲裁制度进行安排，而非土地承包经营仲裁模式。那么，关于调解、仲裁、诉讼三者间的衔接关系也逐渐清晰起来，即调解应当被设置为仲裁与诉讼的前置程序，而仲裁与诉讼的衔接基于传统民商事仲裁的“或裁或审”原则，应当以并列的形式进行展开，当事人就同一纠纷再向人民法院起诉的，人民法院不予受理。基于此，结合《宪法》《仲裁法》等有关规定，《草案》第56条原第一款可以修改为：“对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，可以请求基层群众性自治组织、乡级人民政府（街道办事处）或县级人民政府农业农村主管部门调解解决。不愿调解或者不服调解决定的，当事人可以向人民法院起诉，或根据协议约定向有管辖权的仲裁委员会申请仲裁。”

五、结 语

乡村振兴战略是推动农村地区经济发展与促进全体人民共同富裕的重要部署，《集体经济组织法》的出台在法权结构、资源配置、纠纷化解等方面为乡村振兴战略提供了关键法律保障与制度规范。本文则主要以集体经济组织内部争议的解决为研究进路，基于法学理论与现行规范提供相关争议多元化解的路径选择建议，但在制度构建方面较为有限，至少面临两方面的缺失。第一，关于草案的立法建议，本文仅针对典型争议类型着重分析，对于不常见或尚未显现的争议类型未提供明确的路径解决方案，即仍需加强对新型集体经济组织运行、管理中的集体经济组织不依法履行职责、未经法定程序作出决议（决定）等疑难案件的解纷路径研究，进而在我国现有规范体系的基础上实现各类争议的多元化解。第二，在诉讼、调解与仲裁的程序设计和相关主体人员设置方面的制度供给不够充分，相关策略局限于宏观设置理念的程度，如相关诉讼救济的案由类别细分、首次提出的农村农业部门调解委员会的机构安排、农村仲裁的特殊程序规则等具体问题的研究，以补齐多元解纷中某一途径的制度短板，避免争议主体基于案例特性试图乘间抵隙，从而造成仅符合少数人利益的非公正处理结果。

参考文献：

［1］ 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：31.

［2］ 中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见［EB/OL］.（2023-02-13）［2023-09-25］.http：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm.

［3］ 杨一介.农村集体经济组织成员权解释［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2023，44（09）：52-53.

［4］ 曹晓锐.论农村集体经济组织收益分配纠纷的司法救济：重庆例证［J］.重庆社会科学，2017（09）：81-83.

［5］ 管洪彦.农村集体经济组织法人的特别性论纲［J］.法学家，2023（05）：89-91.

［6］ 王振标.论作为社会公权力的基层自治权之本源［J］.北方法学，2018，12（06）：30.

［7］ 刘茂林，王鸾鸾.法治乡村视野下村域社会治理的权力配置及其优化［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2021，41（05）：108-109.

［8］ 莫纪宏.现代宪法的逻辑基础［M］.北京：法律出版社，2001：484-486.

［9］ 周小平，刘志强.地方自治的理论与实践［J］.法治研究，2007（06）：51-52.

［10］ 卡尔·施米特.宪法学说［M］.上海：上海人民出版社，2005：183-185.

［11］ 王允武.中国自治制度研究［J］.成都：四川人民出版社，2006：282.

［12］ 蔡虹.农村土地纠纷及其解决机制研究［J］.法学评论，2008（02）：147.

［13］ 郭亮.乡村振兴背景下的土地纠纷调解及其制度完善［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2022，36（04）：25-28.

［14］ 房绍坤，路鹏宇.论农民成员资格认定的应然司法逻辑［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2022（06）：22-36.

［15］ 何阳，王俊.农村人民调解解纷效能变化机理及增效策略——基于“三治”环境的分析框架［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2022，23（01）：56.

［16］ 张文显，朱孝清，贾宇，等.新时代“枫桥经验”大家谈［J］.国家检察官学院学报，2019，27（03）：8-10.

［17］ 王丹丹.法律制度的功能及其异化——人民调解制度演变史［J］.政法论坛，2016，34（06）：127.

［18］ 王聪.作为诉源治理机制的行政调解：价值重塑与路径优化［J］.行政法学研究，2021（05）：57.

［19］ 孙仲玲.完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考［J］.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2012，29（04）：121.

［20］ 丁宇峰.农村集体经济组织成员资格的司法判定路径［J］.东南大学学报（哲学社会科学版），2023，25（01）：74-76.

［21］ 刘俊生，陈璟.“村为中心”的乡村治理共同体：祁阳实践［J］.行政论坛，2021，28（03）：84-86.

Research on the Path of Resolving Multiple Internal Disputes in New Rural Collective Economic Organizations

HOU Haohan

（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：With the steady progress of the reform of the rural property rights system，it is urgent to study the way to resolve the internal disputes of the rural collective economic organizations. In practice，the competent authority of the membership determination case is not clear enough，and the legal nature of the collective economic organization’s resolution is vague，which is due to the lack of understanding of the boundary of villagers’ autonomy rights.In addition，the regulation of dispute resolution path in the current legislation is relatively simple，and it is urgent to optimize the path based on the principle of the operation boundary of villagers’ autonomy，implement the judicial judgment concept oriented to value balance，and construct a set of diversified dispute resolution methods combined with the concept of “litigation source governance”.At the same time，Article 56 of the Rural Collective Economic Organization Law （Draft） should be revised and improved to realize the real implementation of the systematic construction of the relevant dispute resolution path.

Keywords：rural collective economic organization;resolve disputes in multiple ways;source of action governance;village governance;villager autonomy

（责任编辑：王倩）