地方政府跨域生态治理的困境与路径探析

摘要：近年来，跨域环境问题频发且负面影响不断扩散，已经成为中国生态环境的 “重灾区”。囿于传统的行政区划的限制，地方政府各自为政，难以从根源上防治生态环境问题。地方政府跨域生态治理具有突破传统行政规划、缩短环境问题的空间距离的价值意义。然而，在实际的跨域生态治理实践中，还存在政策执行偏差、生态补偿滞后等问题，可通过培养官员绿色绩效观、协同多主体生态治理行动化解地方政府在生态治理中存在的矛盾与冲突，促进合作的稳步推进，提高生态治理的效率。

关键词：地方政府；生态治理；跨域治理

一、跨域生态治理的重要意义

跨域生态治理是指行政边界相邻的政府针对区域内出现的生态环境问题，采取跨域合作的方式进行治理，以推动生态环境质量的改善。面对水资源治理、大气污染治理、生物多样性保护等复杂的环境问题，跨域协作是必要的选择。

（一）突破传统行政区划的限制

区域生态问题是彼此行政边界相邻的政府需要共同关注的环境问题。由于科层制下行政区划具有条块分割性及信息共享不畅的特征，环境问题往往不易察觉，而单个地方政府环境治理效率偏低，很有可能使区域生态环境爆发的风险进一步加剧。同时，多项生态环境事项的治理体制具有条块分割、互为前置的壁垒，[1]一些地方政府固守地方属地化管理的传统观念，只关注各自辖区内的生态环境问题，而对需要各级政府通力合作却难以识别个体贡献的环境综合整治积极性不高，地方主义、分割管理问题突出，使跨域污染可协调治理更为困难。

跨域生态治理有利于区域内地方政府突破行政区划的限制，实现数据资源的共享。就全国而言，跨域生态治理已经取得明显的成效，如长三角区域水污染治理、京津冀大气污染治理、“锰三角”电解行业整治，都是由中央人民政府督办，各级政府通力合作，企业、社会组织、公民等多主体协同参与，形成联动合力，有效地实现了跨域合作治理，解决了区域内共同存在的环境问题。

（二）缩短环境问题的空间距离

作为人类宝贵的物质财富，生态资源具有竞争性和排他性的特征。一方面，由于行政交界区资源产权不明晰，区域内的地方政府可以共同开发利用生态资源，但共有的土地、大气等资源被过度开发利用后，很有可能引发 “公地悲剧”；另一方面，跨域生态环境具有典型的外部性特征，区域内任何一个政府开发生态资源引发的环境问题，会影响其他区域的政府和公众，各地方政府是 “一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体关系，当区域内任何一方政府不配合时，会影响其他地方政府的生态治理工作。同时，当某一个地区的水流域常态化生态治理疲软时，将会引发相邻地区的生态治理危机。

跨域生态治理具有系统性和复杂性，阳光、空气、绿色植被等自然因素构成了一个完整的有机生态系统，在系统内部，各因素相互影响、相互制约。跨域生态治理着重关注公众利益和生态资源，采用政府与多元主体合作的模式应对相邻地区间具有空间距离的环境问题，以此实现区域内资源的协同与聚集，避免资源投入的碎片化。

（三）以长效治理避免突发性反弹

跨域治理需要以政府为主导，多主体在政府的指导下开展跨域生态治理协作，这种协作形成于由动力源泉、承载场域和协同过程三个因素组成的动力机制。与珠三角、长三角区域生态治理不同的是，等级权威的治理模式是京津冀地区长期采用的治理模式，政绩要求、行政问责是这一模式最根本的两个动力源。在压力型背景体制下，由于跨域环境污染涉及多个政府的行政问责，一些地方政府很有可能因惧怕承担治理责任而出现协作意愿不强的情况，从而走回 “先污染，后治理”的老路。

跨域生态治理采取调查取证、线索共享、生态补偿、协作修复等长效协作机制。[2]这些机制组成一个完整的生态治理体系，在体系内部，可根据不同的事项需要对政府部门进行职能划分，还可以运用体制规则限制各部门、各官员的责权，这样能够避免在跨流域生态治理中地方政府、官员的不作为行为，实现跨域生态治理各项政策的充分落实。总体来看，跨域协作治理是对过去环境治理的突发性、季节性、反弹性问题的有效回应，能够助推各级政府开展 “暴风式”治理合作，实现生态治理向常态化协同方向转变。

二、跨域生态治理的现实困境

（一）生态补偿模糊且单一

当前，我国已经尝试对重点生态流域区域居民实行生态补偿，但是试点的范围有限，在实际执行时还存在着各项规定模糊不清、补偿形式单一等问题。

第一，各地对跨域生态补偿未达成一致共识，补偿标准不一。一些地方政府出台了跨域生态治理的文件法律，但对跨域生态补偿做出的指导十分有限。例如，浙江省、江苏省公布了 《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》 《江苏省环境资源区域补偿办法 （试行）》，对本省的生态补偿方法进行了规定，[3]但处于长江上、中、下游的四川省、湖北省、上海市的相关政策中仅规定了整个长江流域的生态补偿标准，并没有从本省市的情况出发制定针对性的补偿办法。长江流域内各省市生态补偿标准不一，对整个经济带生态补偿机制的构建和各省市生态关系的协调均产生了不利影响。

第二，补偿方式单一。当前，跨区域省市间的补偿政策文件以指导性文件居多，涉及经验总结的政策文件极少，一些地方政府行政人员在生态补偿政策实施中无所适从。在生态补偿实践中，财政补偿依然占据主导地位，市场补偿、产业扶持、人才技术支撑等多元化的补偿形式缺失，政府实施的财政政策得不到其他补偿方式的配合，致使政府在生态补偿实践中发挥的作用有限。

（二）政策执行存在偏差

1.跨域生态治理的政策执行存在偏差

与跨县和区的生态治理不同的是，跨省市的生态治理活动涉及更多的主体，即在生态治理中需要考虑不同层级的政策制定主体与政策实施主体。在生态治理实践中，环保、水利等部门以及执法人员都是治理的执行主体。而对企业的监管是生态治理中必不可少的一环，当某地存在环境污染问题时，末端的解决方式仍然是对企业进行处罚，地方政府会权衡经济增长与污染治理的收益，采取选择性的环保执法，在环境治理上各政府对企业的环境污染处罚力度不同，出现 “双重标准”。对于基层执法人员来说，生态补偿政策规定的不统一会使他们在政策执行中无所适从，带有严重的主观色彩，避责、权力滥用的情况时有发生，导致环境政策在执行中出现严重偏差。

2.跨域生态治理的政策执行不畅

由于跨域生态治理会触及多方利益，多元主体在协作治理过程中容易产生 “不合作”“不行动”的消极行为，这势必会影响区域生态治理政策的顺利推进。此外，部门之间存在的壁垒带来的管理碎片化也会导致政策执行阻滞。在跨区域的水污染治理中，环保、交通、水利等部门或多或少都会涉及在内，这些部门存在条块分割、职能交叉的弊端，在生态环境治理中往往会出现 “九龙治水，各管一端”的现象。如环保部门更为重视企业污水的达标排放、水利部门看重水资源的合理利用、建设部门重视市政给排水管网的建设……[4]总体来看，地方政府各部门囿于权责不明、沟通不畅，难以形成治理合力，以致在生态治理政策执行中面临阻滞难题。

（三）动力源泉复杂与行政问责冲突

跨域生态治理涉及政府行政部门、企业、林业草原、公众等诸多治理主体，这些主体在协作过程中存在利益关联和环境保护的需求，在职责边界尚未清晰确定的情况下，不可避免地出现权限与利益的冲突。

第一，区域效益与政绩需求关系错综复杂。分税制改革以后，地方政府失去了稳定的财政来源，但仍需承担上级政府派发的任务和绩效指标，而长期以来财权与事权的不匹配，又导致地方政府往往没有充足的财力投入到环境治理中。因此，地方政府只有发展当地经济，积累一定的经济基础，才能拥有相对作为的行政空间。而地方经济发展最快的方式就是创办企业和招商引资，对于企业而言，在追求高利润的同时，常常伴随着超标排放、偷排漏排情况等违规行为的发生，地方政府出于缓解财政压力考量，对辖区内企业的环境规制有所放松，允许一部分环保未达标的企业进入辖区内继续生产从而扩大政府的税收。当上级环保部门进行督查时，地方政府为了应付检查，往往与这部分环保未达标的企业联合起来进行 “运动式治理”，这势必严重影响区域内生态治理的效率。同时，随着区域之间竞争的加剧，地方政府为了抱团取暖，纷纷采取跨区域合作的方式发展经济，在招商引资给地方带来经济增长的诱惑下，跨域生态治理在地方政府工作中往往处于次要位置。[5]

第二，主体监督与问责的矛盾不可调和。生态环境的好坏直接影响人们的生产和生活质量，高度的专业性与协同性在生态治理中有着重要意义，多元主体的监督也必不可少。在环境治理活动中，除了环境保护部门的监督外，近年来，随着生态领域 “党政同责”原则的深入贯彻以及公民生态责任意识的不断增强，各级党委和公众成为生态环境治理不可或缺的监督主体，治理监督主体的多元化意味着监督更为严格、问责更为细致。党的十八大以来，跨行政区生态环境治理绩效协同问责逐渐替代过去单一的属地问责，一个地区的生态治理问责会牵连到区域其他政府，在这样的背景下，一些地方政府官员很有可能出于避责、卸责的心理，惧怕跨行政区生态环境绩效协同问责下的追责，在跨流域生态治理中消极应对、不愿协作，影响生态治理进程的有效推进。

三、跨域生态治理的优化对策

（一）树立绿色政绩观

与过去主要以GDP作为地方政府政绩评定标准不同的是，近年来，中央政府不断完善考核成果评价体系，倡导更为多元、更凸显公共价值的官员政绩和地方政府绩效衡量标准。其中 “绿色政绩观”作为一种可持续的、以人为本的政绩观，不仅助推了中国政府执政理念在政治、经济、生态环境中的更新升级，还指导各级领导干部毅然决然地从事环境保护工作。因此，将生态环境治理效果纳入官员政绩评价体系，评估跨区域生态治理的成效，能够推动广大领导干部保持战略定力，牢固树立 “生态优先，绿色发展”的绿色政绩观。在今后的地方政府政绩考核中需要适当增加生态绩效考核指标比重，不断增强地方官员的生态保护意识。

（二）加强对多主体生态治理行动的协同

把握适当的节奏与力度是区域生态协同治理中必须重视的问题。在过去的水域污染、大气污染治理中，地方政府能够在短时间内汇聚人力、物力、财力等资源，迅速出台治理行动方案，但这种治理方式仍然以局部性治理为主。在后续的治理过程中，环境污染问题往往会卷土重来，在传统绩效观的影响下，还会出现跨界污染甚至将污染物转移的现象。因此，跨域生态治理需要由过去的局部性治理模式逐渐演变成全流域、下手快、力度轻的治理模式。第一，全流域生态环境治理需要推进生态链条的协同同步：从全局出发，对流域内上、中、下游的保护和治理进行统筹协调，推进植被修复、河道综合整治等重大工程；在出现环境污染问题时，严格按照既定程序对流域内水质进行监测和取证。第二，下手快。运用智能化技术，促进流域内生态环境数据信息在水利、交通、环境执法等部门的流动；同时，依托数字技术监督各地的治理行动，将群众的举报信息自动推送到联合执法部门，便利多个部门开展联合执法行动。第三，力度轻。不宜将过多的惩治资源耗费在流域内有违规排放污水的企业和单位，而应该进行适度惩戒，后续需注重事前的预防和事后的处置工作。

（三）重视经验总结与建立多维长效生态补偿机制

近年来，我国开展的京津冀大气污染治理、珠江—西江流域的水污染治理、武陵山湘渝黔地区 “锰三角”的跨域环境治理，有成就也有失误，国家相关部门已经将环境治理典型案例进行汇编，案例中涉及的绩效问责机制、府际合作研究、组建小组进行跨区域治理协商的经验可以为其他地区跨域生态治理提供权威性参考和借鉴。

政策补偿、实物补偿、智力补偿都是生态补偿的重要方式，中央政府可将这些补偿方式结合起来，根据地方特色探索建立多维长效补偿机制。第一，统筹生态补偿的顶层设计工作，不断完善生态补偿相关法律法规。第二，在加大财政转移支付的同时，跨省市县应建立流域上下游生态补偿专项资金，根据水质考核标准，按年度进行拨付。第三，根据 “谁保护，谁受益，谁污染，谁付费”的原则，在国家与地方政府的引导下，跨流域市县签订横向生态保护补偿协定，以此调节区域经济发展与生态保护间的利益关系。第四，根据地方实际情况，探索建立流域水环境补偿机制和水资源转让制度，推行跨域污染控制补偿机制。第五，组建专家团队评估生态补偿政策实施效果，相关结果向社会公布，接受公众监督。

四、结束语

跨域协同治理是应对跨界性、外溢性强的环境污染、提升流域生态环境质量的长远之计。近年来，在中央政府的领导下，不少地区在跨域生态治理领域从多个方面做出了有益的探索，不仅促进了环境保护政策的落地，还促进了当地环境保护法律体系的完善。在此背景下，“先污染，后治理”的现象得到一定程度的缓解，后续还需要加快搭建跨域生态保护协作平台、创新协同治理模式，多主体合力从源头上治理流域生态污染问题，推动流域内生态环境质量的提升。

参考文献：

[1] 李萌.黄河流域生态环境区域协同治理需要新思路[J].中国发展观察，2020（Z8）：24-25.

[2] 耿佳皓.地方政府跨域生态治理实践探析[J].党政论坛， 2022（06）：43-45.

[3] 赵霰霖，杨雨嘉.对长江经济带流域环境中生态补偿机制构建探讨[J].环境与发展，2018，30（03）：210-211.

[4] 韩超然.如何破解流域水环境治理的协作困境[J].中国经济报告，2023（05）：63-67.

[5] 汪娜.地方政府在跨区域生态治理中的困境与突破[D].芜湖：安徽工程大学，2018.