人工智能背景下失业保险法律制度研究

摘 要：随着人工智能技术的飞速发展，其在社会生产中的应用场景也不断扩大。将人工智能应用到社会生产及生活的各个方面是科技的发展趋势之一。在人工智能快速发展的背景下，传统产业进行了转型升级，使得传统就业岗位受到冲击，失业保险法律制度面临新的挑战。人工智能取代了大量低技能岗位，导致失业人数增加，失业保险的需求范围和支付压力随之扩大，也显现出现行失业保险法律制度在应对人工智能带来的失业问题上存在着诸多不足。因此，亟需对失业保险法律制度进行完善，以便更好地应对人工智能给就业市场带来的影响，保障失业劳动者的合法权益，维护社会稳定。

关键词：经济法；社会保障法；失业保险；人工智能；法律制度

中图分类号：D913.99 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）16-0153-04

引言

科技的发展给人们的生活带来变革。近代历史上人类社会经历过三次工业革命，分别是以蒸汽机的发明和使用为标志的第一次工业革命，以电力的发现和使用为标志的第二次工业革命，以新兴技术的发明与使用为标志的第三次工业革命。目前，人类社会正在经历第四次工业革命，即利用信息化技术促进产业升级，人工智能便是第四次工业革命的代表产物[1]。关于人工智能的探讨，可以追溯到1956年美国的达特茅斯会议。纵然在这场会议中，各位学者并没有就“机器模拟智能”这一问题达成共识，但这场会议第一次提出了“人工智能”的概念[2]。由此，人工智能相关问题研究进入大众视野。人工智能这一话题被提出后，各国对人工智能相关产业及技术的发展高度关注，其热度也得到提升[3]。

一、问题的提出

近年来，我国进入人工智能蓬勃发展时期，人工智能对社会生产和社会生活的影响日益显现。大数据、云计算、物联网的发展，为人工智能提供了技术基础，助力人工智能实现技术突破。人工智能全方位应用在各个领域，推动了传统产业升级，同时带动了“无人经济”的发展，如“无人驾驶”、“无人车间”等。人工智能也为人们的日常生活提供了便利，体现在智能家居、智能医疗等方面。人工智能为社会生产带来新技术、新模式、新业态，衍生新的产品领域，引导就业方式转型。在新一轮产业技术变革与升级中，人工智能发挥着不可忽视的作用，在社会生产中拥有广阔的应用前景。与此同时部分岗位被智能机器取代，劳动者面临一定的失业风险，从而对失业保险制度提出了新的考验和要求。

失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分，对于保障失业人员基本生活、促进其再就业、维护社会稳定具有重要的作用。然而，在人工智能飞速发展的时代背景下，失业保险制度在应对新形势新挑战方面还存在一些突出问题，主要体现在失业保险覆盖不足、缴费和待遇政策僵化、失业保险基金收支平衡面临考验等方面。

由人工智能引发的革命对社会就业以及社会福利产生深刻影响，给社会保障制度带来一系列挑战[4]。人工智能的大范围使用，一方面会提高劳动生产率，部分劳动者的工作被替代，造成失业现象。另一方面，人工智能的应用也会创造新的就业机会，即“创造性毁灭”。关于人工智能的使用对就业的影响是积极还是消极，学术界未达成统一意见[5]。但是毋庸置疑，在人工智能投入社会生产而给劳动者带来阵痛的时期，需要社会保障政策的倾斜保护。

二、人工智能背景下失业保险制度的不足

失业保险制度是社会从农业时代转向工业时代的产物，随着工业社会的不断发展，失业保险制度的内容和形式也在不断更新。社会的变化与发展，使得失业保险制度面临着新状况、新问题，只有形成与社会发展相适应的失业保险制度，才能保证失业保险制度的可持续性。人工智能的普遍应用对现行的建立在工业社会基础上的失业保险制度提出挑战。在社会向人工智能时代迈进的过程中，失业保险制度要切实把握人工智能时代的新要求，减少社会发展不确定性对就业造成的冲击[6]。

人类社会的每一次重大科技进步，都会造成失业潮。失业保险制度的创立，并非要杜绝失业现象的发生，而是为了减少失业给社会带来的负面影响[7]。在人工智能时代，就业关系逐渐脱离传统用工形式，新业态下用工关系呈现非固定化、临时化等状态，劳动者频繁流转于就业市场与用工单位之间。失业保险制度的设计难以适应人工智能时代的社会发展，因为其预设的功能难以充分发挥。失业保险制度需要主动适应新的社会环境，随着技术的变化发展而不断完善，而非一成不变。

我国开始建立失业保险制度，是以1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志的。在此之前，我国实行“统包统配”的固定工制度，自然也不需要失业保险的存在。20世纪80年代中期，我国进入全面改革时期，新的用工制度使劳动者流动起来，失业保险制度应运而生[8]。自失业保险制度建立以来，已经过三十多年的发展和完善。

我国失业保险制度自实施以来，在保障失业劳动者基本生活方面发挥着积极作用，为失业群体提供了生活保障。但就目前情况来看，在人工智能快速发展的社会背景下，我国失业保险制度的部分规定已不适应社会经济发展趋势。在人工智能井喷式替代劳动者之前，失业保险制度应有预见性地完善其内容和形式，以逐步适应人工智能时代的劳动者就业状况，减轻大规模失业带来的影响，避免贫富差距加大，造成社会动荡。

（一）失业保险覆盖面小

人工智能的快速发展和广泛应用，正在深刻影响和重塑劳动力市场格局。一方面，智能制造、无人驾驶等新兴产业的崛起，催生了大量新型就业岗位，为劳动者提供了更多选择。另一方面，人工智能对部分传统岗位形成了较大冲击和替代[9]。例如，智能客服、智能助理等人工智能系统的应用可能会导致部分客服、秘书等岗位的流失；工业机器人、智能仓储系统的推广可能减少生产、物流等环节对体力劳动的需求。人工智能有可能加剧结构性失业，使得部分劳动者面临失业困境。

依照我国失业保险制度的有关规定，失业保险由用人单位和职工按照比例共同缴纳。“职工”这一限定词，将部分劳动者排除在失业保险保障范围之外。现阶段，非全日制用工逐渐兴起，并非每个劳动者都隶属于用人单位。这意味着非正规就业的劳动者很难参与失业保险制度的保障中。

在此背景下，参加失业保险的需求将大幅提升。然而，我国现行失业保险制度对参保人员资格有较为严格的限定。随着新就业形态的发展，灵活就业群体不断扩大，他们往往没有稳定的雇佣关系，难以参加失业保险。而这正是失业风险较高的群体[10]。例如，零工经济兴起后，从事网约配送、快递外卖等新业态的从业人员大量增加。这些群体收入不稳定，缺乏就业保障，一旦失业生计堪忧。现行失业保险制度对灵活就业者保障不足，难以适应当前经济发展形势需要。

（二）失业保险金领取条件固定

对于能够参加失业保险的劳动者来说，根据目前失业保险制度规定，失业劳动者最长可领取24个月的失业保险金。人工智能时代，劳动者的流动率更高，失业次数更频繁，若给予失业劳动者过长时间的失业保障，容易造成“道德风险”。失业劳动者过于依赖失业保险，会削弱其再就业的意愿，不利于其积极参与就业，重回就业市场，造成“养懒汉”等问题。

人工智能时代的劳动者频繁出入就业市场，工作不固定，离职频率高，很难满足连续缴纳失业保险满一年等领取条件。另外，更多的90后、00后进入职场，他们工作思维的转变，使得劳动者逐渐摆脱“一生只在一个工作岗位上”的思想束缚。

在人工智能时代，大多数劳动者没有签订劳动合同，劳动关系是隐性的[11]。劳动力市场除有工作单位的劳动者之外，更多的是灵活就业的劳动者。未签劳动合同的占大多数，有的即便签订了劳动合同，常缴纳失业保险金也未满一年[12]。

我国的失业保险制度采用固定的领取条件和标准，缺乏灵活性。例如，失业劳动者需要满足一定的非自愿失业条件、缴费要求等才能领取失业保险金，这种失业保险领取条件已不适应人工智能时代的就业市场发展。不同失业劳动者的需求和状况不同，采取统一的领取条件和标准缺乏个性化支持，无法满足个性化需求。一些失业劳动者需要短期资金支持，另一些失业劳动者则需要长期帮助。失业保险待遇发放对于缴纳年限的规定，不利于部分失业劳动者获得保障。

（三）失业保险基金累积渠道窄

在人工智能时代，大多数企业选择用更高效率的人工智能替代低端劳动者。人工智能不会面临失业的情形，他们只会因为损耗而被淘汰。若人工智能大批量出现在社会生产中，就会导致部分劳动者被挤出工作岗位。失业保险的主体是劳动者，失业保险建立的目标也是为了保障劳动者失业后的基本生存条件。人工智能替代劳动者后，大量劳动者失业，部分失业劳动者需要领取失业保险金，使失业保险支出变多。但人工智能不需要企业为其缴纳失业保险，那么失业保险将面临“支大于收”的局面。这也会造成“机器换人”影响失业保险基金积累的现象。人工智能为企业节省了成本，且不需要企业为其缴纳失业保险费用，这就使得失业保险基金仅有很少的进项，影响了失业保险基金的累积。

（四）失业保险促进就业功能弱化

人工智能的发展促使就业市场对劳动者技能的要求发生转变，许多传统职业所需的技能不再适用，新兴行业对新兴职业的技能有新的需求，这需要劳动者不断学习和适应新的技能要求。因此，失业劳动者除了需要失业保险金来维持其基本生活，还需要接受职业技能培训，以达到返回工作岗位的目的。

我国失业保险设立的三个目标为“稳生活，促就业，防失业”。然而，根据人社部发布的文件来看，我国失业保险基金对于“促就业”方面的投入不多。“促就业”即实施积极政策，帮助失业劳动者重返工作岗位，通常表现为提供就业培训等。目前我国对于失业劳动者的技能培训大多是短期的、碎片化、小规模的，而不是对其进行长期、系统性的。这种培训很难让劳动者学到适应社会发展的技能，以此依然无法满足市场对劳动者的新要求[13]。

三、完善人工智能背景下失业保险制度的建议

我国失业保险制度形成于1986年，经过改革开放、市场经济崛起等社会经济的发展变迁，失业保险制度的部分内容已经逐渐不适应人工智能时代的需求，现行失业保险制度存在些许缺陷。失业保险起着维系失业劳动者最基本生存的作用，同时也发挥着稳定社会局势的重要作用。

生活压力和失业压力会对劳动者的精神状态产生影响，影响劳动者的心理健康水平[14]。若失业保险不能及时弥补制度缺陷，可能对社会安全造成不小的压力。就业结构和就业形态的变化对失业保险制度提出了新要求。不断完善失业保险制度体系，能够推动社会保障制度的发展，从而使整个社会平稳运行。

制度和政策在干预科技改变所带来的影响中扮演着重要的角色，在提供失业保险待遇给付、维持最低生活水平、避免造成社会问题上发挥重要作用。对非自愿失业劳动者提供物质帮助，提供了再就业缓冲期；同时，为失业劳动者提供就业培训和指导，帮助其尽快再就业。通过保障失业劳动者在失业期间的基本生活，减少失业劳动者被人工智能等快速发展的技术影响等措施，推进劳动力合理流动，促进劳动力资源合理配置，维持社会安定，促进经济发展。

（一）扩大失业保险覆盖范围

针对目前失业保险覆盖不足，难以适应灵活就业需要的问题，亟需扩大失业保险覆盖范围，将灵活就业人员等群体纳入保障范畴。一是放宽失业保险参保条件，适当降低灵活就业人员参保门槛。在个人缴费比例、缴费年限等方面给予优惠，提高其参保积极性。二是丰富失业保险参保方式，为灵活就业人员等群体提供更多选择。鼓励商业保险公司开发适合灵活就业人员的失业保险产品，作为基本保险的补充。同时，探索适合灵活就业人员的参保缴费模式，如弹性参保、断保续保等。三是强化政策扶持和补贴，降低灵活就业人员参保成本。对从事新就业形态的灵活就业人员，给予一定的社保补贴，提高制度吸引力[15]。

（二）建立灵活的失业保险金发放标准

现行缴费和待遇标准难以充分适应行业和地区差异，存在弹性不足的情况，既加重了部分企业和职工负担，也影响了失业人员保障水平。为此，可以建立与不同群体风险特征、负担能力相适应的缴费和待遇政策，以适应不同行业和职业的特点。在缴费方面，根据不同行业失业风险高低、企业类型规模等实行差异化费率。在待遇方面，根据失业人员年龄、工龄、再就业难易程度等因素合理确定失业金标准。对再就业困难人员适当提高保障水平，延长领取期限。

此外，可以建立失业保险金动态调整机制，根据就业市场的变化和失业风险的大小、失业劳动者的具体情况和需求，提供灵活化的领取标准。例如，根据失业劳动者的年龄、家庭状况、技能水平等因素制定可以领取的失业保险金额；及时调整失业保险金的发放标准和覆盖范围，以确保制度的针对性和有效性[16]。

（三）征收人工智能税

针对“机器换人”带来的失业保险基金收支压力加大问题，应以拓宽基金筹资渠道积极应对等措施。一是加大财政补贴力度，适度提高财政补贴比例。中央和地方政府应加大对失业保险基金的支持力度，弥补收支缺口。二是合理调整缴费费率。在不增加企业和个人总体负担的前提下，结合基金运行情况适时调整费率水平，保障基金可持续。三是探索征收“机器人税”。即对使用工业机器人等自动化设备较多、减少就业岗位较多的企业，征收一定比例的税费，作为失业保险基金的补充来源。

人工智能的使用，使得劳动者失业的概率不断上升。劳动者的减少，意味着失业保险基金收入的减少。因此，对于使用人工智能达到一定比例的企业，国家可以征收“人工智能税”，以此来平抑人工智能替代劳动者所带来的对失业保险基金收入的冲击。企业使用人工智能，无需支出各项福利、保险的费用，使得劳动者在和人工智能的博弈中处于劣势。应对企业使用人工智能的行为征税，以增加企业使用人工智能的成本，增加雇佣劳动者工作而非人工智能的优势，鼓励企业吸收劳动者就业，在一定程度上抑制企业用人工智能完全取代劳动者的想法，降低劳动者失业风险[17]。

（四）提升失业保险基金对促进就业的力度

失业保险基金不仅要保障失业人员基本生活，更要把资金投入到失业再就业事业中，通过提供有针对性的培训帮助其再就业，避免失业劳动者依赖于失业保险。因此，应当优化培训资金使用，提高资金使用效率，统筹用好失业保险基金和就业补助资金，围绕市场需求设置培训项目，突出培训实效。激活失业劳动者，发挥失业保险的促进作用，将简单地保障失业劳动者基本生活转向促进失业劳动者就业。

新技术在减少一些工作岗位的同时，也会创造新的工作岗位。失业劳动者要抓住岗位转型的机会，积极回到劳动中来。新市场新需求，技术的发展对劳动者提出了更高的就业技能要求。一方面，新产业需要接受过良好教育的劳动者；另一方面，新技术对旧产业的瓦解，使得劳动者需要更新现有技能。

劳动者失业的原因之一是所掌握技能与社会发展要求不符，不适应社会的转变与需要。因此，应当对失业劳动者进行长期性、系统性的就业培训，引导失业劳动者学习符合社会实际需要的就业技能。要紧密结合人工智能发展和产业转型需要，有针对性地加强职业技能培训。创新培训内容和方式，增强培训的吸引力和针对性。围绕人工智能、大数据等新兴产业发展，开发新的培训项目，更新教学内容。运用在线教育等手段，提高培训的灵活性和便利性。

要对劳动力和市场需要层次进行适当划分，针对不同的人提供不同的培训方式，对低端劳动者提供职业技能培训，对大学生提供创业培训。失业保险基金还可以补贴给人力资源服务机构，已更好发挥人力资源服务机构帮助失业劳动者就业的功能，减少就业困难人员。

四、结束语

目前，人工智能正以前所未有的速度发展，并广泛应用于社会经济生活的方方面面。它在提升生产效率、催生新兴产业的同时，也对传统就业格局和劳动关系产生了深刻影响。在部分岗位面临被替代的风险，结构性失业问题凸显的社会背景下，失业保险这一重要的社会保障制度，必须与时俱进、完善创新，以更好适应新形势、应对新挑战，有效发挥兜底保障功能。关于人工智能背景下失业保险法律制度的研究，还需要深入了解人工智能对劳动者就业市场的深层次影响，分析失业保险法律制度在应对这些影响时的不足之处，并在此基础上提出更加切实可行的完善建议。此外，实务部门要立足职能，积极探索制度创新，在扩大覆盖、精准施策、提升服务等方面积极作为。要广泛凝聚社会共识，形成工作合力，共同推动失业保险制度与时俱进，更好为人工智能时代的就业安全保驾护航。

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[责任编辑 兴 华]