高校财会监督体系及协同机制构建研究

摘 要：《关于进一步加强财会监督工作的意见》发布以来，财会监督成为财会领域新的关注热点。财会监督在新的历史条件下被重新定义，并赋予了新的内涵与使命。因此，对于高校财会监督如何适应新的形势，打破原有会计监督旧格局，形成新的监督力量，通过分析当前高校财会监督的现状，认为高校应组建独立的财会监督机构，并赋予专门的职责和独立的地位，同时借助其他监督力量，构建贯通协调的工作机制，提高财会监督效能。

关键词：财会监督；贯通协调；监督合力；机制

中图分类号：F275 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）16-0084-04

引言

2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话时强调，“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。”[1]这是财会监督首次以最高规格被提升到国家监督体系的重要组成部分，成为全面从严治党、反腐倡廉的重要手段。为了贯彻习近平总书记的重要指示精神，2023年2月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），在业内引起了强烈反响。自此“财会监督”在新的时代背景下，被再次重新定义，并赋予了新的内涵和使命。

高校承担着为党育人、为国育才的重要使命，掌握着数以亿计的国有资产和教育经费，是财会监督的重要阵地之一。高校认真贯彻《意见》精神，构建具有高校特点的财会监督体系和贯通协调的监督机制，提高财会监督效能，是高校实现治理体系和治理能力现代化的重要体现。

一、财会监督相关问题述评

财会监督并非自今日始。自从现代会计形成以来，“监督”便是会计的基本职能之一。传统的会计监督与现在的财会监督是一种什么关系？财会监督与财会部门、财会监督与内部控制、财会监督与其他监督力量又是什么关系？这些是我们正确认识财会监督，从而构建财会监督体系，提升财会监督效能必须首先厘清的问题。

（一）财会监督与会计监督

什么是财会监督？《意见》一开始就明确提出，“财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。”可见，财会监督从层次来讲，上至国家层面，下到具体经济组织，实现了经济组织的全覆盖；从对象和内容来讲，包括财政、财务、会计活动。而传统的会计监督一般限于单位内部，是由会计机构在会计核算过程中对单位内部经济活动进行的监督。显然，从监督的层次和对象上来看，财会监督已大大超越了原先广为熟悉的会计监督的范畴，财经政策、经济活动、财务资产、会计行为均是财会监督的重要内容，因此，财会监督不能视同于原先的会计监督。

（二）财会监督与财会部门

财会监督在单位是由财会部门担任还是需要单独设置机构？《意见》在第七条中指出，“单位内部应明确承担财会监督职责的机构或人员，负责本单位经济业务、财会行为和会计资料的日常监督检查。”可见，《意见》并未明确单位财务部门就是单位内部财会监督的机构。对此，学者们持有不同的意见。袁敏（2023）认为，“单位内部应明确承担财会监督职责的机构或人员，企业需要思考在传统的单位负责人、财会部门之外，是否以及如何设立专门的财会监督部门并配备相应的人才，通过制度明确各自的职责权限。”[2]而汪志传、李娜（2022）认为，“财会监督无须设立专门的监督机构。”[3]基于当下财会监督承担新的历史使命、履行新的职责考虑，传统会计监督已无法替代现今的财会监督，因此，本文也主张在单位内应设置专门的财会监督机构，专门履行财会监督职责。

（三）财会监督与内部控制

早在财会监督提出前，内部控制作为风险防控的重要手段，就已成为企事业单位风险管理中一个经久不衰的话题。财会监督以维护经济秩序、保障国家和单位利益为目的，内部控制则以规范工作流程、防范管理风险为目标，应该说两者在总体目标上不谋而合。但财会监督立意更高、触角更广，内部控制聚焦制度和流程，注重操作，是财会监督有效手段，是财会监督题中应有之义。因此，财会监督需要良好的内部控制作为保障，但不等效于内部控制，相反，内部控制本身也是财会监督的对象。

（四）财会监督与单位其他监督力量

财会监督并不是孤军奋战，而是与其他监督力量协同作战。特别在高校一类的行政事业单位，除了财会监督，还有内部审计、纪检监察等其他监督力量一同形成了单位的监督体系。它们绝不是互相替代的关系，也不是厚此薄彼的关系，而应该是各谋其位、各司其职，相互协同、相互补位，共同形成监督合力。

二、当前高校财会监督的现状

当前高校财会监督基本维持在原有的格局中，主要以会计监督代替财会监督负责学校日常事后的经济事务监督，而审计监督、纪检监察等其他监督力量主要履行不定期的专项监督，各种监督力量各司其职。但贯通协调能力较差，可以说，符合《意见》要求的真正财会监督体系和监督机制尚未形成。

（一）会计监督力不从心

目前高校大都建立了一支数量相对充足、专业较为扎实的财会队伍构成的财会机构，除了要完成学校繁重的会计核算任务外，还要履行日常会计监督任务。另一方面，高校的财会机构除了要履行校内监督任务外，还要承接校外监督部门对学校开展的各类经济监督工作。而校外监督发现的问题又大都落实到校内财务部门，且其整改的力度、难度及紧迫性都是前所未有的，于是，财会部门的部分精力经常牵制在外部监督检查的应对中，而落实到日常内部会计监督方面的精力就显得捉襟见肘了。再者，随着当前事业单位财务会计制度改革的不断深入，如近年来推进的内部控制、预算绩效、管理会计、成本核算等改革工作往往毫无悬念地落到财会部门头上，导致财会部门的精力出现严重透支，会计监督疲于应付，监督效能不容乐观。

（二）“一把手”工程难奏其效

“一把手”工程，顾名思义就是由单位的主要领导人对某项工作负总责，目的是有效推进某项工作。近年来，“一把手”工程在高校的经济领域屡见不鲜，如高校的会计工作、财务管理工作、内部控制建设、财会监督等。但是，高校的“一把手”并不一定具备财经专业背景，往往存在先天的专业隔阂，加上“一把手”大都倾向于“目标导向”“任务导向”，不太愿意花更多的精力投入所谓的“一把手”工程，实践中往往简单地将相应工作直接“下放”给财务部门，以至于让财务部门无所适从。近年来高校大都由财务部门承担内部控制牵头人的角色就是一个最好例证。而缺少“一把手”亲自发动、亲自推动、亲自指导、亲自督促，好多工作会出现虎头蛇尾，甚至形式大于内容等现象。

（三）内部控制重建设、轻评估

高校的内部控制经过十多年的探索，无论是自建还是第三方代建，目前大都已基本形成制度框架和工作流程，为高校的日常运行乃至风险防控带来了基础保障作用。但随着工作重心的转变、业务的不断拓展，内部控制初建时带来的“制度红利”在逐渐衰减，制度摩擦日益显现，因业务调整和拓展带来内控不适应也开始显现，各种风险隐患正在积聚，内部控制亟需进行调整和完善。但这种及时修复的能力已没有建设初期那样突出，结果是更多的压力向学校财务部门集中。因此，内部控制除了启动、搭建框架外，还需要定期开展评估，研判风险，查找缺陷，从而对内部控制进行动态调整，保证内部控制一贯的生命力，所谓“内部控制建设一直在路上”。高校目前这种风险评估、及时调整的反应NGOovy0J18PRiDagfFnoQQ==能力无论从组织方面还是技术方面都有待提高。

（四）各种监督力量协同性差

除了高校的会计监督，还有内部审计、纪检监察等力量共同组成了高校的监督体系。目前这些监督力量较为分散，贯通协调能力不尽如人意。首先，组织条线分割。高校财务部门开展的会计监督归学校行政体系，而内审与纪检监察一般隶属党委体系，还可能分别隶属不同的分管领导。其次，分工不同。高校财务部门除了要承担日常会计监督工作，还要负责对接校外各种审计检查及随后大部分问题的整改，内审机构一般不定期实施校内经济责任审计及其他专项审计，而纪检一般负责重大经济问题举报线索的查处及对校内党员干部的日常监督。这些监督平时各行其道、各司其职，交集较少、沟通较少，难以形成监督合力，不利于学校综合监督效能的提升。

三、高校财会监督体系及协同机制的构建

要做好高校的财会监督工作，就必须构建健全的具有高校特点的财会监督体系，形成全方位、立体化、多层次的财会监督网络，打通与其他监督力量之间的壁垒，实现优势互补、联合作战，形成贯通协调的工作机制。

（一）建立独立的财会监督机构

强有力的财会监督需要强有力的组织保证。鉴于财会监督已被赋予新的内涵和新的历史使命，所以必须打破会计监督的传统格局，独立设置财会监督机构，在学校校长的统一领导下总揽高校财会监督工作的全局。财会监督机构从组织上保持与财会部门和其他监督机构的平行关系，工作直接对校长负责。独立的财会监督机构可以集中精力抓好财会监督工作，不被其他业务所分心，不受自身利益所羁绊；可以统筹学校经济领域的财会监督工作，并对会计监督实施再监督。统一负责对接外审和检查，统一督促各部门经济层面问题的整改，避免财务部门重蹈内控牵头人的覆辙，出现力不从心、“小马拉大车”等统筹协调能力不足的尴尬局面。当然，财会监督机构是一个高度专业化的监督部门，必须配备有财会、审计或经济管理专业背景、有专业胜任能力的成员，从节约人力资源成本考虑，学校可以从财务部门、内审部门和纪检部门抽调相关人员组建财会监督团队。

（二）夯实财会监督的“一把手”工程

本次《意见》中第七条明确提出，“各单位主要负责人是本单位财会监督工作第一责任人，对本单位财会工作和财会资料的真实性、完整性负责。”因此，财会监督又是一个“一把手”工程。国家从顶层设计的高度明确提出财会监督是“一把手”工程，这不仅体现国家对财会监督工作的高度重视，而且是将财会监督具体落实到单位的一个重要举措，切不能把“一把手”工程看成是一个政治标签和一句时髦用语。我们不难看到，在一个单位，领导人重视不重视、领导是否亲自抓，都直接影响某项工作的成效。因此，高校的校长应承担起财会监督第一责任人的职责，必须亲自部署、亲自发动、亲自协调、亲自督促，扭转将财会监督仅仅看成是财务部门的事而一推了之的简单工作做法，而应将财会监督作为推进党风廉政建设、完善学校治理体系、提升治理能力的重要内容。要将财会监督机构的设置纳入学校总体组织架构的设计中，把财会监督的重大事项列入学校“三重一大”议事清单中，把财会监督的相关制度补充完善到学校的制度体系中，把财会监督的工作成效列入学校各级领导和部门的考核指标中。唯有如此，财会监督才不会停留在会计监督层面上，才能发挥财会监督应有的成效。

（三）以会计监督为核心，实现财会监督在学校经济领域的全覆盖

高校财会监督内容是什么？高校财会监督在国家监督体系中属单位内部监督层面，《意见》中第七条明确指出，“各单位要加强对本单位经济业务、财务管理、会计行为的日常监督。”因此，高校财会监督重心应落实到以下几个方面。

1.坚守会计监督的主阵地

在财会监督中，会计监督依然居于举足轻重的地位。会计监督以《中华人民共和国会计法》作为其强大的法律武器，依托会计核算和学校资金枢纽地位，覆盖大部分经济活动;以财会部门配备的现有监督力量，有充分的组织保障，有成熟的监督手段，可以对经济活动出现的日常风险进行有效拦截，对经济活动实行一定程度纠偏，可以最大限度保证内部控制的有效执行。所以，高校仍然要将会计监督作为财会监督的主阵地，不必另起炉灶。但是会计监督有它发现问题的滞后性、业财融合不够带来的信息不对称性、因约束力不够带来问题的反弹性，以及因核算及其他事务性任务过于庞杂带来精力牵制等造成的局限性，所以，会计监督尽管重要，但并不能替代财会监督，更何况会计监督本身也需要财会监督的再监督。

2.参与重大经济活动的决策和实施

为了克服传统会计监督与业务的相对脱节带来的信息不对称的局限，财会监督必须跳出会计监督的固有藩篱，从业务的后台向业务的前台拓展，从事后监督延伸到事中和事前监督，把问题和风险扼杀在萌芽状态。在高校把握事前、事中监督主要应做好如下工作。

（1）参与重大经济事项的决策。在学校进行重大经济事项的决策时，应听取财会监督部门的意见，以避免决策失误。

（2）参与重大项目的论证和实施。在学校重大项目的论证、立项、招投标、合同签订、大额资金支付、重大资产验收等项目组织实施过程中，财会监督部门必须全程参与，以便发现问题及时纠偏。

（3）参与重大经济政策的出台。参与学校重大经济政策的制定、发布及监督实施。高校的重大经济政策必须随着国家政策的调整和环境的改变及时修订和补充。以往财经政策的制定一般落实到财会部门，但学校对新的政策和制度往往缺乏专业性论证，造成出台政策与制度质量并不高。而财会监督部门正好填补这个空白，应充当学校重大经济政策和制度设计的顾问。

3.参与内部控制的评价和执行监督

内部控制是财会监督内嵌式制度工具。唐大鹏等（2021）认为，“应以内部控制制度构建财会监督的确定性规则。”[4]当前高校内部控制虽然完成了框架搭建，但在实际运行中还存在需要不断完善的空间，以往这种修复的动力往往来自外部监督力量，缺乏自我调整的机制，而财会部门在许多高校作为牵头人的位置又显得较为尴尬，缺乏“更上一层楼”的动力。财会监督部门应该以超脱的身份参与内部控制的评价工作，开展风险评估，及时修订制度和流程，提高风险管控水平，降低财会监督成本；同时，通过财会监督对内控执行再监督，排除工作阻力和障碍，为内部控制保驾护航。

（四）构建与其他监督力量的贯通协调机制

财会监督还应协调内审、外审、纪检监察等校内外其他监督力量，实行优势互补，共同形成财会监督合力。学校各种监督力量平时虽各司其职、各行其道，但终极目标都是督促学校将治理行为纳入法治轨道，提高学校风险防控能力，保障学校的可持续发展。其贯通协调机制主要体现在以下几方面。

1.建立重大问题的会商机制

应定期或不定期召开财会监督问题联合工作会议，就商讨的问题进行多方会商，并打通堵点，攻克难点，形成共识，促成下一步财会监督的工作方案。

2.建立财会监督信息互通的平台

构建信息互通平台，将内部审计、外部审计、外部专项检查及纪检监察部门查处的相关问题及时反馈到财会监督部门，提高财会监督的针对性和有效性。同时，将财会监督平时发现的问题也通过平台反馈到其他监督系统，为其他监督系统开展工作提供便利。

3.建立财会监督的问责机制

监督的效能需要问责机制来保障。传统的会计监督因缺乏问责机制，常使暴露的一些问题很快出现反弹，使纠偏效果受损。而光靠财会监督，因其职权所限，约束力仍存在短板，无法发挥强有力的问责效应。就监督效应来看，通常是外部监督强于内部监督、上级监督强于同级监督、党内监督强于党外监督。因此，财会监督需要向学校其他监督部门甚至外部监督机构借力，克服自身问责机制方面存在的短板，让财会监督“长牙”，形成监督震慑，并着力做好问题整改文章，不让财会监督流于形式。

四、结论

高校财会监督作为国家整体财会监督体系的有机组成部分，在新的历史条件下已被赋予新的内涵和新的历史使命。要扭转传统会计监督无力和疲惫的状态，重构财会监督新体系，赋予它独立的地位、专门的职责，形成强大的监督力量，则离不开与其他监督力量形成贯通协调的工作机制，关键是建立问责机制，做好问题整改的后半篇文章。总之，高校财会监督的成败，归根到底在于学校在财会监督顶层设计上所展示的决心，这也是推动学校高质量发展、实现学校治理体系和治理能力现代化的重要体现。

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参考文献：

[1] 习近平.论党的自我革命[M].北京：中央文献出版社，2023：293.

[2] 袁敏.关于财会监督的几点思考[J].财会与会计，2023（8）：29.

[3] 汪志传，李娜.财会监督融入内部治理体系研究[J].安徽水利水电职业技术学院学报，2022（3）：66-69.

[4] 唐大鹏，李渊，楼丽娜，等.以内部控制制度构建财会监督的确定性规则[J].财务与会计，2021（10）：41-45.

[5] 王小军.关于高等学校落实财会监督要求的思考[J].教育财会研究，2022（1）：65-69.

Research on the Construction of Financial Supervision System and Collaborative Mechanism in Higher Education Institutions

ZHAO Jianxin

（Suzhou Tourism and Finance Institute， Suzhou 215104， China）

Abstract： Since the release of the “Opinions on Further Strengthening Financial and Accounting Supervision Work”， financial and accounting supervision has become a new focus of attention in the field of finance and accounting. Financial supervision has been redefined under new historical conditions and given new connotations and missions. Therefore， regarding how to adapt to the new situation of financial supervision in universities， break the old pattern of accounting supervision， and form a new supervisory force， through analyzing the current situation of financial supervision in universities， it is believed that universities should establish independent financial supervision institutions， and give them specialized responsibilities and independent status. At the same time， with the help of other supervisory forces， a coordinated working mechanism should be constructed to improve the efficiency of financial supervision.

Key words： Financial and accounting supervision; Coordination and integration; Supervisory synergy; Mechanism

[责任编辑 若 云]